司法改革背景下 檢察機關偵查權與部門機構設置調整

司法改革背景下檢察機關偵查權與部門機構設置調整

張怡然

天津市西青區人民檢察院，天津300380

摘要：在新一輪的司法改革背景下，檢察改革也逐漸走進視野之中，對于檢察機關而言既是機遇又是挑戰，改革已經走向深水區，從機制慢慢的走向體制，梳理當前檢察機關部門設置情況，尤以自偵部門來看，舊有體制下的部門機構設置越來越成為檢察機關偵查權順利行使的阻礙，權責不明，上下關系不順，專業化不突出，始終掣肘著檢察機關的偵查權。隨著司法改革的深入推進，為檢察機關部門機構的調整提供了理論支撐與外部保障，以此作為突破口和切入點，從而促使檢察機關能夠更好地行使偵查權。

關鍵詞：檢察改革；職務犯罪偵查部門；偵查權；機構設置

中圖分類號：D925.2

作者簡介：張怡然(1991-)，女，漢族，天津人，法學學士，天津市西青區人民檢察院公訴科書記員。

司法體制作為政治體制的重要組成部分。在加強社會主義民主政治制度和推進法治中國建設提出明確要求的前提下，黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，在全面深化改革的關鍵時期，從機制到體制對司法改革的內容提出了具體細致的要求，為貫徹依法治國的戰略部署，加強社會主義法治國家建設，在健全完善司法制度的過程中，將科學合理的配置司法權力，嚴格規范司法權力的運行機制作為首要內容。

身處變革時代的檢察機關，其自身面臨著壓力與機遇，如何進一步保證司法公正，提高司法公信力，尤其是完善確保依法獨立公正行使檢察權，以及依法獨立公正行使職權，是檢察機關面臨的首要難題。作為檢察權重要內容的偵查權首當其沖。檢察改革，應從我國的基本國情出發，從檢察權的運行規律和檢察實踐出發，建立健全公正、高效、權威的檢察新體制，通過良好的整體框架，提高檢察隊伍的職業化、專業化水平，從而為檢察機關偵查權的行使奠定良好的基礎。從檢察機關分批次分階段的改革進程來看，應當認識到，檢察機關偵查權內部配置與檢察機關辦案組織改革是檢察改革的重要內容，也是優化檢察機關偵查權配置必然要求。

檢察機關的辦案組織是檢察機關偵查權運行的重要組織載體，也是檢察機關的內部組織和管理形式，對檢察機關偵查權的行使發揮著十分重要的作用。因此，辦案組織的改革應該是改革的首選和切入點。只有先行將行使檢察機關偵查權的辦案機構設置改革好，才能為改革奠定良好的布局和出發點，打下堅實的基礎。

作為檢察機關偵查權的重要組成部分，職務犯罪偵查工作在新一輪的檢察改革背景下，如果想要有序推進發展，科學的合理配置是改革的動力源，從推進職務犯罪偵查部門的機構設置改革入手，強化檢察機關偵查權的獨立性，使其依法獨立行使職權，理順上下級關系，提高檢察機關偵辦水平，助力我國檢察工作與法治建設。

一、當前我國職務犯罪偵查部門機構設置設置情況

我國在檢察制度的設計方面受前蘇聯影響很深，特別是在檢察機關的法律監督性質以及相對獨立的憲法地位上，與前蘇聯檢察制度一脈相承。而在組織領導設置上，根據我國國情，將檢察機關的領導體制由垂直領導改為雙重領導。但在實踐中，由于對檢察機關的管理長期套用行政管理模式，從對外來說，檢察機關按照行政區劃設置，財政來源地方化，干部任免地方化，人員進出地方化；從內部管理來說，檢察機關包括下屬的反貪局等職能部門，多仿照行政機關設置了層級分明、上命下從的主機審批制度。

具體到職務犯罪偵查部門，在省級范圍內，是按照省、市、區縣檢察院分別內設職務犯罪偵查部門，在縱向上按照查案對象的行政職級，在橫向上按照單位所在地等原則來劃分管轄權。在內部管理上，辦案實行嚴格的三級審批制，每一個辦案階段、辦案決策、都須由承辦人寫好請示報告后，由科長、分管局長、分管副檢察長層層審批，重大疑難復雜案件的處理色和那只須有檢察長、檢察委員會作出最終決策。這種機構設置模式最初是與我國幅員遼闊、經濟、政治、文化等發展狀況和程序不一相適應的，結合各地區自身的特點、以及地區間發展的不平衡，各地方檢察機關在警方保障、執法環境、執法水平等方面體現出相當程度的差別。

通過層層審批的方式，最初是能夠適應職務犯罪偵查工作的開展，層層把關的模式，保障了辦案質量的同時，也與地方的政治經濟文化相契合，提高了辦案效率，也有利于辦案部門的內部溝通，在一定階段和時期起到了積極的作用。

可是，我們應當看到，隨著我國社會經濟的發展，法治思想的要求進步，反腐實踐工作的日益復雜化，這種帶有濃厚地方化與行政化色彩的行政管理體制，逐漸暴露出了其自身固有的不足，職務犯罪偵查部門機構設置的體制性障礙越來越掣肘著檢察機關偵查權的行使，其瓶頸性的問題也難以適應司法改革框架下的新要求，影響了職務犯罪偵查工作的推進和提升，主要體現在：

(一)職務犯罪案件以行政區劃作為管轄的劃分依據，導致辦案工作不可避免地受制于地方，在具體個案中，牽涉到利益糾葛，國家、個人、地方團體深陷其中，辦案部門的獨立行使檢察權、偵查權較難實現，且越到基層辦案越容易受到地方權力和人情因素的干擾。

(二)弱化了上級部門對下級部門的領導，難以發揮職務犯罪偵查部門的整體性力量，上級僅在個案中進行指導，而未形成常態性的針對重點行業、易發案件領域統一組織力量、調配資源開展規模化偵查格局。更重要的是對當前職務犯罪偵查中的法律適用監督更多來自同一訴訟程序，而不是上下級部門。

(三)對于跨領域、跨區域的案件線索，特別是現在舉報往往出現一信多投，因為區域管轄限制影響力線索信息的整合，以及案件的深挖。

(四)當前“小而全”的職務犯罪偵查部門布局模式，無形中造成了偵查資源人、財、物的浪費，并不符合職務犯罪案件查辦時大兵團作戰的辦案特點。職務犯罪偵查部門內部層級過多，造成檢察官對案件責任歸屬的缺失。

長期以來，在辦案工作實踐中形成的層層審批制度，具有濃厚的行政色彩，導致“誰都在辦案，誰都不負責”的問題。具有決策權的部門負責人往往不親自承辦案件偵查工作，而一線辦案人員的相對獨立性、主觀能動性又在個案中受挫，以致造成案件承辦人不敢決策，不愿決策，影響了辦案效率，從長遠看也不利于職務犯罪偵查工作素能的發展和提升。

查案工作缺乏專業化，不能適應日趨復雜的職務犯罪形勢。在具體職務犯罪偵查中，職務犯罪偵查部門力量分散導致無法形成合力，同時人手制約了偵查工作的專業化。這一方面導致偵查工作過于被動，不能及時主動深入地發現犯罪。另一方面由于社會分工日益細化，各行業領域呈現出較大差別，作案手段愈加隱蔽智能專業。由于偵查部門自身內部的不分專業，使得辦案人員缺少了應對專業性和主動性，導致偵查犯罪的突破口把握不準，辦案手法仍較為單一，辦案方式較為粗放，影響力辦案的力度和效率。

二、司法改革背景下，推進職務犯罪偵查機構改革的構想

(一)職務犯罪偵查部門機構設置的整體框架構思

基于上文所述，各基層檢察院均設立職務犯罪偵查部門，造成了力量的分散，資源的浪費，且不可避免地受到地方因素、人情因素及其他因素的干預，偵查權的獨立性不能體現，也不利于在查案中達到辦案效果，辦案工作的專業性也沒有體現出來。

先改變原有省級以下檢察院三級職務犯罪偵查部門的

架構，在省級檢察院的統一領導下，內設職務犯罪偵查部門，然后下設若干職務犯罪偵查分局。即職務犯罪偵查部門脫離市級、區縣級檢察機關的管理，直屬于一個總的統一領導之下，在檢察院的框架下，建立一個統一、高效、權威的職務犯罪案件查案機構，保證檢察機關偵查權有效實現，提高反腐效果。

(二)針對具體職務犯罪偵查分局的劃分模式參考

首先是大區域設置模式，即在分局管轄權劃分時，將若干行政轄區合并，一個分局負責查辦若干行政轄區的職務犯罪案件。此處突出了檢察機關行使偵查權的去地方化，使得自偵部門能夠跨越好幾個行政區域范圍來獨立地行使偵查權。同時也能夠將各部門較為分散的資源整合到一起。

其次是大區域下與專業化相結合的設置模式，在大區域劃分之后，在每個分局的內部按照行業領域及犯罪特點的不同下設辦案組。可以有利地減少偵查工作的地方因素干擾，又突出了自偵工作的查案規律和專業化要求，彰顯了檢察改革的總體要求。通過對不同的行業和領域的劃分，不斷增強了自偵部門查案專業化趨勢，使得自偵人員走上專業化、職業化、正規化道路。同時也能使檢察官們能夠有針對性有范圍地去著手了解相關行業領域的特點，主動去研究其中容易引發貪腐的行業漏洞，加強偵查的精度，也提升了辦案的主動性，可以更加不依賴線索舉報地去展開調查。

檢察機關職務犯罪部門從地方行政中慢慢剝離，省級以下檢察機關人、財、物的統一管理是物質基礎，并將職務犯罪偵查部門上提至省一級檢察機關轄屬，使得在職務犯罪案件查辦中，只受省級檢察院的領導，盡量弱化了地方的干預和影響，以確保檢察機關獨立行使偵查權。

打破原有的基層職務犯罪偵查部門小格局設置，實現將分散辦案力量有效整合在一起，集中辦案力量和辦案資源，提升辦案力度，實現跨行業、跨領域，高效調配集中力量。

三、結語

檢察機關部門機構設置的調整，所做的一切最終都都是向著職務犯罪偵查一體化努力的，建設反腐查案偵查一體化機制，保障檢察機關有效獨立行使偵查權，實現其基本職權，既符合檢察改革價值目標的同時，也順應了反腐組織機構設置形式的潮流和趨勢。

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