我國(guó)證券監(jiān)管的現(xiàn)狀及轉(zhuǎn)型路徑分析

趙 雯

四川省社會(huì)科學(xué)院，四川 成都 610000

一、證券監(jiān)管的現(xiàn)狀

(一)中國(guó)證監(jiān)會(huì)監(jiān)管為主導(dǎo)

《證券法》賦予中國(guó)證監(jiān)會(huì)對(duì)全國(guó)證券市場(chǎng)集中統(tǒng)一的監(jiān)管權(quán)。這種政府主導(dǎo)型的監(jiān)管模式，在解決證券市場(chǎng)的復(fù)雜問題，維護(hù)證券市場(chǎng)穩(wěn)定方面取得了有目共睹的成果。在立法方面，證監(jiān)會(huì)制定了《關(guān)于改革完善并嚴(yán)格實(shí)施上市公司退市制度的若干意見》、《上市公司重大資產(chǎn)重組管理辦法》等規(guī)范性文件，完善退市制度，規(guī)范企業(yè)并購重組，這些規(guī)則辦法在彌補(bǔ)法律、行政法規(guī)修改的滯后性方面，發(fā)揮了重要作用。在執(zhí)法方面，來自中國(guó)證監(jiān)會(huì)的數(shù)據(jù)顯示，2014年中國(guó)證監(jiān)會(huì)共對(duì)55家機(jī)構(gòu)、416名個(gè)人作出了行政處罰，罰款金額共計(jì)4．68億元，依法對(duì)81名被執(zhí)行人實(shí)施了催告程序，依法申請(qǐng)北京市西城區(qū)人民法院等有關(guān)法院對(duì)47名當(dāng)事人強(qiáng)制執(zhí)行，共收繳當(dāng)年及往年罰沒款7．04億元。①針對(duì)證券市場(chǎng)中的亂象問題，證監(jiān)會(huì)對(duì)多起涉嫌操縱市場(chǎng)、內(nèi)幕交易、虛假陳述等案件展開調(diào)查，并給出嚴(yán)厲處罰。

政府主導(dǎo)型的統(tǒng)一監(jiān)管，具有相當(dāng)?shù)臋?quán)威性和執(zhí)行力，又存在不可忽視的缺陷。第一，縱觀《證券法》的規(guī)定，法律賦予了證監(jiān)會(huì)相當(dāng)大的職權(quán)，再加上行政法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)范性文件規(guī)定的各種龐大繁雜的職權(quán)，造成證監(jiān)會(huì)的權(quán)力過分集中和膨脹，極易滋生腐敗。證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管權(quán)過于廣泛又缺乏重心——對(duì)違法行為的查處，使得證監(jiān)會(huì)過多干預(yù)市場(chǎng)，侵犯市場(chǎng)自治，過度監(jiān)管與監(jiān)管缺失同時(shí)存在。②第二，中國(guó)證監(jiān)會(huì)作為國(guó)務(wù)院的直屬事業(yè)單位，其濃厚的行政色彩使其很難成為獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。證券市場(chǎng)建立之初是為國(guó)有企業(yè)融資提供便利，監(jiān)管者不免會(huì)向國(guó)有企業(yè)傾斜利好，進(jìn)行選擇性執(zhí)法，在利益關(guān)系的驅(qū)使下難以保持自身的獨(dú)立性。

(二)交易所和行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管

我國(guó)《證券法》將證券市場(chǎng)自律監(jiān)管權(quán)分配于證券交易所和證券業(yè)協(xié)會(huì)。證券交易所是為證券集中交易提供場(chǎng)所和設(shè)施的地方，證券業(yè)協(xié)會(huì)是證券業(yè)的自律性組織，相對(duì)于證監(jiān)會(huì)，二者與證券市場(chǎng)的距離最近，自律監(jiān)管主體具有政府監(jiān)管無可比擬的天然優(yōu)勢(shì)——市場(chǎng)信息優(yōu)勢(shì)。在證券市場(chǎng)發(fā)生波動(dòng)時(shí)，交易所和行業(yè)協(xié)會(huì)往往最先做出反應(yīng)，保證了監(jiān)管的效率。因此，許多國(guó)家將自律監(jiān)管作為政府監(jiān)管的輔助模式，甚至僅僅依靠交易所和行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行監(jiān)管。韓國(guó)在97年外匯危機(jī)之后對(duì)證券監(jiān)管結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重大變革，從行政主導(dǎo)的監(jiān)管模式轉(zhuǎn)換為在金融委的集中監(jiān)管之下強(qiáng)調(diào)自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)作用的模式。這種改革在一定程度上提高了證券監(jiān)管的先進(jìn)性、公正性和自律性。③英國(guó)曾作為自律型監(jiān)管模式的典型代表，無專門的證券市場(chǎng)法規(guī)和全國(guó)性的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，國(guó)家?guī)缀醪粚?duì)證券市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)。④

我國(guó)的自律監(jiān)管在一定程度上被忽視和弱化，未能發(fā)揮其應(yīng)有的功能作用。第一，自律監(jiān)管的獨(dú)立性較差。《證券法》規(guī)定證券交易所章程的制定和修改，上市規(guī)則、交易規(guī)則、會(huì)員管理規(guī)則和其他有關(guān)規(guī)則的制定，須經(jīng)中國(guó)證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)，證券交易所的總經(jīng)理也由證監(jiān)會(huì)任免。證券業(yè)協(xié)會(huì)作為自律監(jiān)管的另一手段，不論是立法還是政府監(jiān)管都將其置于一種邊緣化的狀態(tài)，其在市場(chǎng)上發(fā)言的機(jī)會(huì)少之又少。第二，自律監(jiān)管的有效性不足。通常證監(jiān)會(huì)制定出了一項(xiàng)規(guī)則或規(guī)定，交易所隨即制定出相應(yīng)的配套規(guī)定，其步伐跟隨證監(jiān)會(huì)的腳步行走，在執(zhí)行相關(guān)規(guī)定時(shí)，不可避免的受到證監(jiān)會(huì)的影響。現(xiàn)行《證券法》以及相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定繁雜，導(dǎo)致證監(jiān)會(huì)和交易所的職能相互重疊，缺乏明確的分工協(xié)作，影響了自律監(jiān)管的有效性。此外，兩地的交易所在對(duì)市場(chǎng)交易進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，很可能會(huì)考慮地方利益，難以保證公平公正。

二、證券監(jiān)管轉(zhuǎn)型的路徑選擇

2014年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)資本市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)要求處理好市場(chǎng)與政府的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的同時(shí)，更好發(fā)揮政府作用，履行好政府監(jiān)管職能。同時(shí)，《意見》指出，強(qiáng)化證券交易所市場(chǎng)的主導(dǎo)地位，充分發(fā)揮證券交易所的自律監(jiān)管職能。以上充分說明證券市場(chǎng)的監(jiān)管，需要政府監(jiān)管與自律監(jiān)管相互配合，不能否定監(jiān)管，也不能過度監(jiān)管，應(yīng)堅(jiān)持科學(xué)監(jiān)管與適度監(jiān)管的原則。同時(shí)，立法應(yīng)予以足夠的重視，明確監(jiān)管主體的法律地位、職能等問題，構(gòu)建法定的監(jiān)管框架。

(一)立法先行

證券市場(chǎng)存在高度風(fēng)險(xiǎn)性和不穩(wěn)定性，在監(jiān)管制度選擇時(shí)，我們必須要衡量該制度是否有助于降低監(jiān)管成本、提高監(jiān)管效率、防范風(fēng)險(xiǎn)與保護(hù)投資者的利益。⑤首先，現(xiàn)行的法律制度應(yīng)明晰不同主體的監(jiān)管職權(quán)和后果，合理配置政府監(jiān)管和自律監(jiān)管，防止職權(quán)相互沖突。在立法設(shè)計(jì)上，不應(yīng)過分偏袒某一主體，而應(yīng)針對(duì)該主體的優(yōu)勢(shì)和特征，結(jié)合市場(chǎng)的需求，設(shè)定適中有度的監(jiān)管模式。其次，針對(duì)證券市場(chǎng)出現(xiàn)的亂象問題，立法應(yīng)予以足夠重視，加大對(duì)操縱市場(chǎng)、內(nèi)幕交易、虛假陳述等違法行為的處罰力度。第三，在注冊(cè)制正式實(shí)施之前，逐步完善信息披露制度、退市制度等配套的法律制度，減少證券市場(chǎng)中的信息不對(duì)稱，創(chuàng)造公正透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)環(huán)境。第四，針對(duì)滬港通以及未來可能運(yùn)行的深港通制度，法律應(yīng)做出及時(shí)修改，將一部分新出現(xiàn)的監(jiān)管客體納入監(jiān)管框架中，調(diào)整相應(yīng)的監(jiān)管理念和模式。

(二)堅(jiān)持科學(xué)監(jiān)管與適度監(jiān)管

我國(guó)當(dāng)前的證券監(jiān)管體制面臨轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀，究其原因在于現(xiàn)行的證券監(jiān)管體制存在諸多不利于證券市場(chǎng)發(fā)展與投資者保護(hù)的問題。在一些方面監(jiān)管過度的同時(shí)，對(duì)于另一些方面，監(jiān)管卻觸及不到實(shí)質(zhì)層面，造成監(jiān)管真空。監(jiān)管者在簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)，出于自身利益的考慮，下放的往往是“沒有實(shí)權(quán)”的權(quán)力，無法改變監(jiān)管過度的局面。放權(quán)者與收權(quán)者缺乏必要的銜接與配合，無法發(fā)揮監(jiān)管權(quán)的實(shí)效。證券監(jiān)管的轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)宏大復(fù)雜的工程，長(zhǎng)期形成的監(jiān)管局面與傳統(tǒng)的監(jiān)管思維，致使證券監(jiān)管轉(zhuǎn)型面臨巨大的挑戰(zhàn)。在立法修訂的同時(shí)，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的監(jiān)管理念，堅(jiān)持科學(xué)監(jiān)管與適度監(jiān)管的理念，合理分配監(jiān)管權(quán)限。市場(chǎng)可以自我消化的元素應(yīng)回歸市場(chǎng)本身，政府必須把關(guān)的事項(xiàng)有針對(duì)性地移到事中、事后監(jiān)管，自律組織監(jiān)管更為合適的，應(yīng)當(dāng)適度轉(zhuǎn)移下放監(jiān)管權(quán)力。

(三)利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)管

在監(jiān)管方法上，亞洲國(guó)家和地區(qū)普遍強(qiáng)調(diào)管理手段的現(xiàn)代化，充分運(yùn)用計(jì)算機(jī)輔助管理，尤其是實(shí)時(shí)清算系統(tǒng)在金融監(jiān)管中的運(yùn)用，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)日常監(jiān)督、現(xiàn)場(chǎng)檢查和外部審計(jì)的有機(jī)結(jié)合。⑥如今，大數(shù)據(jù)應(yīng)用于金融的各個(gè)領(lǐng)域，可以降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率，監(jiān)管有效性也將大幅提升。證券市場(chǎng)的復(fù)雜多變決定了傳統(tǒng)的監(jiān)管手段已經(jīng)不能滿足良性監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)控制的需要。通過設(shè)計(jì)一套完備的數(shù)據(jù)監(jiān)控系統(tǒng)，將上市公司、證券公司、廣大投資者等市場(chǎng)參與者納入進(jìn)來，配合證監(jiān)會(huì)和交易所、證券業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督管理系統(tǒng)，動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)地進(jìn)行數(shù)據(jù)監(jiān)控和分析整合，同時(shí)可以對(duì)被監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行信用收集和分析，建立證券監(jiān)管的“黑名單”，定期進(jìn)行信息披露。

［注 釋］

①中國(guó)證監(jiān)會(huì)網(wǎng)站［EB/OL］．www．csrc．gov．cn，2015-3-2．

②吳越，馬洪雨．證監(jiān)會(huì)與證券交易所監(jiān)管權(quán)配置實(shí)證分析［J］．社會(huì)科學(xué)，2008(5)．

③盧恩泳．韓國(guó)證券監(jiān)管機(jī)制的發(fā)展與改革［J］．法學(xué)家，2008(4)．

④李哲．金融監(jiān)管制度下的證券監(jiān)管:發(fā)達(dá)國(guó)家的基本經(jīng)驗(yàn)及啟示［J］．社會(huì)主義研究，2013(2)．

⑤李園丁，孫濤．金融業(yè)監(jiān)管體制選擇的比較研究［J］．國(guó)際金融研究，2001(6)．

⑥范健，王通平．亞洲國(guó)家和地區(qū)證券監(jiān)管趨同對(duì)中國(guó)的啟示［J］．南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)．人文科學(xué)．社會(huì)科學(xué)版)，2012(2)．