淺論公共利益的屬性——從《土地管理法》修改看公共利益的運用

黃瑩瑩

廣東財經大學法學院，廣東 廣州510320

公共利益是與人類生活密切相關。在我國，也存在大量的關于公共利益的法律文本和條款。“公共利益”術語，已經成為我國的法律體系的核心法律話語之一。但是，公眾利益一詞，由于長時間的模糊性和不確定性，和我國特有的法律概念和法律系統，法律文化的深刻影響。如何合理界定公共利益，這在長期以來是擺在我們面前的問題。近年來，隨著城市化的進程加快，集體土地作為重要的資源，其內生的經濟增長潛力不容忽視。

我國憲法規定土地征收必須基于公眾利益，但當前公共利益的法律定義不清楚，政府試圖獲得“公共利益”的私利案件頻繁發生。該現象嚴重侵犯人民群眾的利益，損害政府的公信力，甚至對社會穩定造成威脅。因此，明確其屬性是準確把握土地制度和機制的關鍵點。

據悉，全國國土資源工作會議提出要與立法機構配合合作，加快土地管理法律和其他關鍵法律的修改，加強土地改革和完善我國的土地法律體系。經濟新常態下，土地管理基本法律，在保護耕地，促進城市化進程起著核心作用。由于我國《土地管理法》所秉承的立法思維，束縛了現實進展，滯后于當前經濟和社會發展和土地管理的客觀要求。因而，修改《土地管理法》迫在眉睫。

一、公共利益的產生

公共利益概念是一個實質很不確定的法律概念。概念是闡發剖析問題的邏輯出發點，概念指導我們進行摸索真理。若是我們對概念觀念的理解不準確，那么，理論研究與探究極可能會誤入歧途，得不到想要的成效。關于差別性概念，公共利益區別于國家利益、社會利益、集體利益、私人利益等其余概念，也能夠說是各類共同體利益的集中表現，是處于最高水平的利益。

經濟新常態下，經濟發展會導致我國對土地需求日益增長。從本質上講，土地征收是對公民權利的限制。盡管國家法律系統中以不同的方式對相關具體內容加以規范。國家應根據公共利益目的征收土地，但很長一段時間，中國的“公共利益”法律定義過于概括和模糊，沒有詳細的概念。

法律是用來協調和解決人類社會中的沖突，從而平衡不同群體的需求，形成有機規范的系統。人類社會的不斷發展和進步，各種團體的利益需求變得極其多樣化，這使得人們對法律的功能提出了更高要求。因此，在法律內部有必要進行合理分工，發揮其協調和保障利益的功能，確保法律有效調整各種利益關系。

二、公共利益的含義與本質

2004年3月14日，“公共利益”從一個學術概念正式成為一個法律的觀念。但僅提出“公共利益”的概念，而不是確切、詳明的定義。于是，學者眾口紛紜，試圖詮釋“公共利益”內涵和外延。通過一段時間更深入和廣泛的研究，我們發現，“公共利益”實際上是一個不確定的法律概念。

在域外，美國著名的法社會學家龐德這樣解讀利益概念:“美國聞名法社會學家龐德如此界說的:“它是人類個別地或者在集團社會中謀求得到滿足的一種欲望或要求，因此在調整人與人之間關系和安排人類行為時，必須考慮到這種欲望或者要求”①。社會契約理論認為，在人類社會發展歷程中，人類不能僅靠自身力量去保障個體的生存，而必須團結起來保證集體生存及種族延續。②

仔細分析以上內容，可以看出，公共利益包括以下幾方面含義:①需要是利益的始因;②利益是主體對客體的一種積極關系;③利益是人們行為的內在動機;④利益具有客觀性。③所謂的利益，是基于一定的生產基礎，獲得的社會實質和功效的需求。人們之間會形成眾多利益關系，也反映了人類的政治關系與生活。

三、公共利益的屬性

(一)確定公共利益屬性的必要性

研究公共利益的屬性，是明確如何合理配置和利用國土資源，也是解決客觀變化的選擇。從經濟學的角度分析，土地由于其特有屬性，即使不參與到生產環節，但也為人類社會經濟發展提供價值。從這個角度分析，土地理所當然被認為是經濟過程中的重要組成部分。國土資源不僅有功能性，而且存在稀缺性。在配置國土資源要考慮到其承載能力和修復能力，也要考慮到與相關資源的牽連性。稀缺性加強，競爭性使用的格局會呈現出來，其嚴峻的格局不得讓我們深入研究思慮。因此，理當使用監管方法來實現資源優化配置。

(二)確定公共利益屬性的可能性

梁彗星先生在《物權法草案建議稿》第48條中指出，“所謂公共利益，是指公共道路交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業、環境保護、文物古跡及風景名勝區的保護、公共水源及引水排水用地區域的保護、森林保護事業，以及國家法律規定的其他公共利益。

然而，在現實生活中公共利益形式眾多，遠于列舉形式所能窮盡。因此，對屬性進一步討論可以把握其實質性內容。確定公共利益屬性的達成，必須考慮以下疑慮:1．何為公共利益?2．公共利益的特征包括哪些?土地征收下的公共利益是以國土資源是以土地為客體，其屬性在土地征收背景和我國國土資源格局框架下來研究。

客觀地說，與傳統方式解釋的公共利益含義相比，其屬性解釋不周延。但提及基本屬性，應該有一個接納性更強的法律思維方式去適應當前學說。于是，以相關理論為基礎建構起來的公共利益的屬性，而非純粹意義的公共利益的屬性。建立合理有效的協商合作機制為手段配置國內土地容量對公共利益屬性進行制度設計，應將公共利益屬性確定性走向現實。

(三)確定公共利益屬性的現實性

公布于2011年1月21日的《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條中，列舉五個關于公共利益的內容加上一條兜底條目。從某個角度來說，這是“公共利益”在法律范圍上的一次重大突圍。以上解讀，能明確的是，土地征收中公共利益的獨特屬性有以下幾點:

1．客觀性

公共利益不是主觀，人為孤立的不同種類，不同層次級別的價值所得，不因主體不同或者感性解讀而發生變化。由于它自身的客觀性屬性，也為闡述公共利益定義準備條件。

2．正當性

本文論述的正當性，包括實體正義和程序正義兩個方面。④財產權作為公民享有的權利。只有在法定條件下，才可以對其進行征收或征用。即是說，它是具有合法性和正當性，符合實體在體系上的公眾利益。

3．優先性

公共利益的價值，除了在相比其他價值上更有優勢，可以理解為這是實現公共利益和征收行為的集合。“只有在公共收益明顯大于個人因正常期望受挫而蒙受的損害的情形中，才能允許對私域予以上述必要的干預”⑤。換句話說，在房屋土地征收過程中，是在公共利益與私人權利之間權衡價值的基石上，從而做出最終均衡選擇。

四、公共利益屬性的特征

(一)非營利性

公共利益屬性的非謀利性，是指公共利益不得直接或間接地以營利為目標，任何包括商業利益都不能定義為公共利益屬性，不得以公共利益的名義制約或褫奪公民的權益。

(二)開放性

這意味著，公共利益不該被任何特定的主體壟斷，而由所有成員共同享受，但不能僅用單純數目多寡決議，還應該結合實際情形，綜合判別。

(三)統一性

統一性，是指利益主客觀的統一性。盡管公共利益是不確定的，但不等于在處理公共利益的問題，沒有客觀規律。基本上，認定的利益和價值的形成，是由客觀物質條件和社會實踐決定的。作為同一的社會共同體，應當把握人們的共同利益追求。

(四)相對性

新常態經濟下，必須對進行種種公共利益問題全方位考量，從而確定一個順序予以排序篩選。公共利益具有相對性，它不是永恒不變的，會因社會發展進步和法律變化發展，人們對存在沖突的公共利益予于取舍的確定，合理均衡各方利益。

五、公共利益屬性的狀態分析

(一)自然狀態下公共利益的屬性

對國土資源的使用，為人類生產生活所必需。放眼世界各國，為了滿足本國需求，必定會使用到其國土資源。在自然狀態下，即在國土資源沒被透析利用，國土環境并未被作為一種有限的自然資源來對待，而更多是被看待為一種土地的商業開發價值的存在。土地的利用從某種程度上處于一種自然權利的狀態，更多是政策方面的規制和保護。而在經濟新常態下，這種現象愈發明顯。國土資源是稀缺資源，為了適應和滿足土地未來的發展，厘清公共利益的屬性必不可少的。

在三權分置的大格局背景下，國土資源具有有限的流動性等屬性，解決沖突的法律機制會在不能繼續合理配置稀缺資源的時候發揮法律功效，以期維護各類資源和諧利用的格局。此時的《土地管理法》，就應將其逐漸從自然權利進化到法定權利，相應的公共利益屬性正在接受一場新的發展和變化。

(二)土地制度下公共利益的屬性

我國的土地制度下，土地資源不再是無限資源。公共利益的原始定義邊界也將做出改變。由于土地的稀缺性和有限的流動性。因此，對公共利益的界定本質上是在我國的土地制度下，對國土資源在主體之間的分配，從而達到合理配置國土資源。公共利益屬性制度有其研究的價值，不論是在最初分配環節還是在交易過程等環節，公共利益屬性制度都將起著重要影響。

六、結語

《土地管理法》修改完善我國的土地權利體系。經濟新常態下，在有關土地權利制度的設計中，關于公共利益屬性問題的探討可以讓土地權利真正走入人們群眾的權利，賦予規范的制度標準，恢復其土地權利的功能，從而實現改革現行土地權利制度的有利進步，發揮其應有的影響力。

［ 注 釋 ］

①［美］龐德．通過法律的社會控制——法律的任務［M］．沈宗靈，董世忠譯．北京:商務印書館，1984:81．

②［法］盧梭．社會契約論［M］．何兆武譯．北京:華夏出版社，1987:129．

③張文顯主編．法理學［M］．北京:高等教育出版社，1999:215．

④張麗娥．作為城市房屋拆遷理由的公共利益解釋［D］．廈門大學，2008．

⑤［英］哈耶克．自由秩序原理［M］．鄧正來譯．上海:三聯書店，1997:276．

［1］［美］龐德．通過法律的社會控制——法律的任務［M］．沈宗靈，董世忠譯．北京:商務印書館，1984．

［2］［法］盧梭．社會契約論［M］．何兆武譯．北京:華夏出版社，1987．

［3］［英］哈耶克．自由秩序原理［M］．鄧正來譯．上海:三聯書店，1997．