政府機關：執法方式須以民為本剛柔并濟

莫于川

對于政府機關來說，為適應全面建設小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國的新形勢和新進程，實現建設中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家的總目標，必須注重更新法制觀念，創新執法方式，樹立以民為本、服務為先、剛柔并濟、政民和諧的行政執法理念，形成多主體、多機制、多方式、多依據的行政執法模式，更有效地約束行政權力、保障公民權利、實現行政目標，完成十八屆四中全會提出的深入推進依法行政、加快建設法治政府的重大任務。

我國行政方式理念的變革

我國的行政管理領域，改革開放以前實行的是高度集權集中、多用剛性管理手段的高權行政方式，它易于形成行政主體與行政相對方之間的緊張關系，激化政府與民眾的矛盾。因此，在改革開放進程中探索實行以民為本、關注民生，注重科學性、有效性、經濟性的包容性發展模式，就需要尊重自由平等、有助于實現和保護人的基本權利包括發展權利的新型行政管理方式相配合，于是非強制性的柔性行政方式應運而生，并逐漸發展起來，發揮著積極作用。其實質是人們正在重新認識和合理調整政府機關的角色、職能和法律關系、法律地位和社會作用，其突破口和抓手是積極采用“增量的行政管理方式”（包括行政指導、行政契約、行政資助、行政獎勵、行政調解等許多行政管理方式，它們區別于存量行政方式，即傳統的剛性為主的行政管理方式，如行政命令、行政許可、行政檢查、行政處罰、行政強制、行政征收、行政征用收用）—尊重并有效保護市場主體的利益、愿望、積極性的一系列新型的行政管理方式。

由管制型、秩序型、管理型政府轉向法治政府、服務型政府，這是一場深刻變革。在國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》提出了全面推進依法行政、建設法治政府和服務型政府的系列要求基礎上，2010年11月國務院頒布的《關于加強法治政府建設的意見》第五部分（題目是嚴格規范公正文明執法）第14條提出，“要全面履行政府職能，更加重視社會管理和公共服務”“推進政府職能轉變和管理方式創新”;第15條提出，要“改進和創新執法方式，堅持管理與服務并重、處置與疏導結合，實現法律效果與社會效果的統一。”這里提及的創新執法方式，要求政府機關須認真履行服務職能，積極運用柔性行政方式。

黨的十八大以來，中央繼續對此提出了一系列原則要求。十八大報告提出，要“創新行政管理方式，提高政府公信力和執行力。”十八屆三中全會決定提出，要“深化行政執法體制改革”“做到嚴格規范公正文明執法”，由此提高執法和服務水平。十八屆四中全會決定提出“各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，創新執法體制，完善執法程序，推進綜合執法，嚴格執法責任，建立權責統一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。”為此，必須“堅持嚴格規范公正文明執法”“堅持全面推進政務公開”。

新型行政方式以柔性為主

建設充分體現服務精神的現代法治政府，這是人民政府“以民為本”的施政理念，是全心全意為人民服務的主導行政價值觀。如何主動回應推進改革創新的時代要求，加快建設法治政府和服務型政府，成為當下重大的深化改革課題。而從行政管理方式創新入手—由易到難地從管理方法到管理機制再到管理體制逐漸革新，正是人們選擇的一個理性、可靠、高效的行政民主之路，是中央人民政府確立的深入推進依法行政、加快建設法治政府和服務型政府的基本方針。

處于深化轉型發展時期的我國行政機關，普遍面臨著任務重、要求高、環境復雜、手段不足等問題，如果囿于傳統的行政管理理念、制度和運行機制，單純依賴行政命令、行政征收、行政征用、行政檢查、行政許可、行政處罰、行政強制等剛性的傳統行政管理方式（也稱為“存量的行政管理方式”），雖似重拳出擊、立馬見效、立顯權威，但也易于激化矛盾，強化行政機關與相對人之間的對立和沖突，已不能滿足行政監管實踐的客觀要求。因此，通過行政民主化導向的行政管理創新（包括體制創新、機制創新、方法創新），改造那些存量的行政管理方式，以提高管理水平和實效，就成為行政改革的緊要課題。

與剛性管理方式相對應、相配合，近年來體現行政民主性的體制創新、機制創新、方法創新越來越多，正在改變行政管理和行政法制的面貌。那些體現參與性、互動性、協商性和可選擇性的新型行政管理方式，如“增量的行政管理方式”，在行政實務中運用得越來越多，越來越廣，發揮出特殊的行政管理功效，有助于形成科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制，有利于推動政民互動、構建和諧社會。

對于柔性為主的新型行政管理方式與依法行政的關系應有辯證認知，它們具有廣泛的法律依據。柔性行政方式的法律依據，在多數情況下是法律、法規、規章作出的具體規定，也可能是法律、法規、規章確立的法律原則，在一些情況下還可能包括立法目的、立法精神、法律價值以及特殊條件下的社會公德、當地習慣、國家政策等成文或不成文的廣義法規范，它們也被稱為條理法。例如，在我國現行法律文件中就有如下關于法律原則、國家政策、社會公德、當地習慣等條理法的具體規定：《民法通則》第四條規定：“民事活動應當遵循自愿、公平、等價有償、誠實信用的原則。”《民法通則》第六條規定：“民事活動必須遵守法律，法律沒有規定的，應當遵守國家政策。”《物權法》第七條規定：“物權的取得和行使，應當遵守法律，尊重社會公德，不得損害公共利益和他人合法權益。”《物權法》第八十五條規定：“法律、法規對處理相鄰關系有規定的，依照其規定;法律、法規沒有規定的，可以按照當地習慣。”僅從這幾個法律條款，便可管中窺豹地把握條理法的基本輪廓。

柔性為主的新型行政管理方式日益受到人們關注，它們廣泛運用于經濟和社會管理與服務領域，對于社會生活的協調高效運轉發揮著特殊功用;它們與剛性管理方式相對應、相配合，發揮出特殊的行政執法、監管服務功效，能改善政府與民眾的關系，改變著行政管理和行政法制的面貌;同時，它們在實務過程中也出現許多矛盾和問題，需要依循行政法治原則妥善解決。簡言之，如何推動剛性為主的存量行政管理方式的民主化改造，柔性為主的增量行政管理方式的積極運用，從而形成以人為本、剛柔并濟的現代行政管理和行政法制模式，這是擺在行政管理和行政法制實務工作者和學者面前的緊要任務，也是學習貫徹十八屆四中全會精神的應有之義。

（作者為中國行政法學研究會副會長暨法治政府建設專業委員會副主任，中國人民大學教授、博士生導師、憲政與行政法治研究中心執行主任、中國行政法研究所所長）endprint