我國稅法體系改革的趨勢展望

胡萬飛

摘 要：黨的十八屆三中全會、四中全會都明確提出，要落實稅收法定原則。目前我國的稅法體系以各種形式存在，立法技術有待完善和提高，稅法體系的改革迫在眉睫。需要盡快建立以稅收法律為主，稅收行政法規為輔的稅法體系，弘揚國家的立法權威，全面推進依法治國。

關鍵詞：稅法體系；稅收立法；改革

一、我國稅制改革進程回顧

我國稅制的法律淵源最早可追溯至1950年國務院公布的《全國稅政實施要則》，其制定的政策依據來源于共同綱領第十四條“國家的稅收政策，應以保障革命戰爭的供給，照顧生產的恢復和發展及國家建設的需要為原則，簡化稅制，實行合理負擔”。這一階段的稅制內容包括：一是統一全國稅政，明確照章納稅；二是建設新稅制，提出稅收立法；三是加強稅務工作，指出稅務機關的職責。

第二階段稅制改革在計劃商品經濟時期（1978年-1993年），典型代表是涉外稅制的建立、兩步“利改稅”方案的實施以及1984年工商稅制改革。經過此次改革，我國工商稅制共設37個稅種，按照經濟性質和作用，大致分為流轉稅、所得稅、財產和行為稅、資源稅、特定目的稅、涉外稅、農業稅等七大類，這個大致的分類沿用至今。

為實現“十四大”提出的建立社會主義市場經濟的目標，1994年啟動了新中國成立以來規模最大、范圍最廣、內容最深刻、力度最強的工商稅制改革，主要是全面改革流轉稅，以規范化的增值稅為核心，同時設置消費稅、營業稅；統一內資企業所得稅和個人所得稅。此次改革之后，稅種設置由原來的37個減少為23個，初步實現了稅制的簡化、規范和高效統一，確定了市場經濟體制下我國稅收制度的基本格局。

隨著社會主義市場經濟的不斷完善，自2001年起又推行了以“費改稅”、內外資企業所得稅合并、增值稅的轉型為主要內容的稅制改革，主要是將一些具有稅收特征的收費項目轉化為稅收，典型的如取消車輛購置附加費，開征車輛購置稅和取消農業稅；另外，合并了內外資企業所得稅；三是調整車船使用稅、城鎮土地使用稅等零星稅種的納稅人范圍、稅率等。

經過以上四個階段的稅制改革，逐漸演變形成的現行稅法體系，它是在《憲法》和《立法法》的指引下，由稅收規章向稅收法律的形式緩慢過渡，包括法律、稅收行政法規、稅收規章、地方性法規等法律表現形式，涉及18個實體稅種、1個教育費附加和1個稅收程序法，調整國家和納稅人在征納稅方面利益分配關系的法律規范總稱。

自2012年1月1日起，經國務院批準，逐步在全國范圍內推行《營業稅改征增值稅試點方案》，標志著我國稅法體系建設新一輪的改革即將全面展開。

二、現行稅法體系存在的問題

1.稅法體系的法律層次低，與《立法法》的精神不統一

我國的稅收法律體系中，經全國人大及其常委會通過的法律較少，僅有《企業所得稅法》、《個人所得稅法》、《車船稅法》、《稅收征管法》等屬于法的級次，其余大部分均屬于國務院以條例、暫行條例發布，國務院下級部門根據授權制定實施細則，各省、直轄市、自治區再根據財政部的授權制定補充規定、實施辦法等。這種行政主導的立法體制，不僅降低了稅法的公正性、權威性、穩定性，而且與稅收的法定原則相違背。

2000年7月1日起施行的《立法法》明確指出，全國人大及其常委行使立法權，國務院根據人大及其常委會的授權行使部分立法權。根據《立法法》的精神，稅法應由全國人大及其常委會表決通過制定的法律占主導地位，但目前的稅法由對法律細化或補充說明的行政法規占主導地位。行政法規的制定機關利用行政權力剝奪了地方的立法權力，侵蝕了國家的立法權力，使得我國的稅法體系復雜、矛盾、多樣。

2.征稅對象存在盲點，宏觀調控功能部分缺失

隨著科學技術的發展與社會的進步，越來越多的社會問題凸顯。北方霧霾治理的緊迫、全國水污染防治的難題……，種種環境保護問題加劇，倒逼環境保護稅改革步伐加快。環保稅或單獨立法，或并入消費稅增加稅目立法，都需盡快出臺，填補我國稅制體系空白，促進人與自然的和諧、可持續發展。

開征個人房產稅、遺產稅，可強化稅收對初次分配和再分配的調節功能，進而合理調節收入分配，促進社會公平。2015年11月，上海市已率先開征部分個人住房房產稅。這一稅種的試點，對全國范圍內開征個人房產稅、遺產稅將會產生較大的促進作用。

此外，我國現行稅法仍有其他的監管調控缺失，比如電子商務稅等。彌補這些稅收空白區域，強化稅收的宏觀調控功能，不僅是推進依法治國重要的一步，同時也是實現中國夢的必經之路。

3.現行部分稅種規定陳舊，或與其他法規存在沖突

縱觀現行稅法體系，部分稅收法規頒布時間較早，已不適應我國當前市場經濟的發展要求。如《印花稅暫行條例》1988年8月6日頒布、《土地增值稅暫行條例》1993年12月13日頒布等，這些稅收規定最早的至今已達27年，部分規定過于陳舊，不利于納稅人納稅，也不利于征管機關監管，使得征納雙方的征納成本較高。

不僅部分稅收規定陳舊，同時也存在稅收規定與其他規定的沖突。如計算土地增值稅時印花稅的扣除，房地產開發企業繳納的印花稅計入管理費用扣除，非房地產開發企業繳納的印花稅計入其他業務支出扣除；而新會計準則規定印花稅計入管理費用，小企業會計準則規定印花稅計入營業稅金及附加。這些對印花稅的不同規定，體現了部分稅收法規的規定欠缺嚴謹性。

三、我國稅制改革的發展趨勢

1.弘揚《立法法》的權威，建立以稅收法律為主的稅法體系

稅收法定原則要求稅法體系必須堅持法律化，人大及其常委會的立法權威不容侵犯。現行稅法體系缺失法律化、缺失稅收基本法，是造成現行稅法體系復雜、多樣的直接原因。未來稅法體系改革的趨勢，必當是在《立法法》的精神指引下，加快稅收基本法的立法進程，進而發揮稅收基本法對各實體法和程序法的統領作用。

在稅收基本法的規范下，應當增強稅收立法的前瞻性，逐漸修訂、取消、廢止現行的暫行條例稅收法規，使其上升到法的級次，同時增設目前應調控的部分稅種，理順中央稅與地方稅的劃分比例，努力構建以稅收法律體系為主的稅法體系，全面發揮稅收的宏觀調控職能。同時，這也是黨的十八屆三中全會、四中全會落實稅收法定原則的精神體現。

2.繼續推進主體稅種的改革，強化主體稅種的法律地位

營業稅改征增值稅方案已取得初步成效，但仍有改革的空間。繼續在全國范圍內推進增值稅轉型改革，擴大增值稅的征稅范圍，把有條件實施增值稅的營業稅稅目納入增值稅征收范圍，消除重復征稅問題，將會是十三五期間主體稅種改革的重點之一。

待條件成熟，將現行流轉稅由法規級次上升到法的級次，同企業所得稅、個人所得稅一并占據主體稅種的法律地位，真正做到主體稅依法征稅，法外無稅。

3.加強地方稅體系建設，提升地方稅的法律地位

目前的地方稅種，除了《車船稅法》，其余均是國務院下屬部門根據行政授權立法，為統一地方稅種，使其穩定、持久，需加強地方稅體系建設。

此外，應根據房地產、遺產等財產所具有的特點，及時總結上海市開征個人房產稅的經驗、效果，以開征物業稅等為契機，穩步構建持續增長的地方稅體系，這也是構建規范化、法制化的稅法體系必不可少的改革。

4.進一步加強財政收支的公開和透明，規范政府支出

2014年8月，全國人大常委會修訂了《預算法》，嶄新的《預算法》開篇提出“建立健全全面規范、公開透明的預算制度”。政府對稅收如何支出，必須依據《預算法》嚴格執行預算，并接受人民群眾、社會中介的民主監督。只有堅持財政收支的公開、透明，才能維持稅收體制改革的長效機制。

注釋：

①《全國稅政實施要則》確定的稅種為14個，包括：（1）貨物稅，（2）工商業稅，（3）鹽稅，（4）關稅，（5）薪給報酬所得稅，（6）存款利息所得稅，（7）印花稅，（8）遺產稅，（9）交易稅，（10）屠宰稅，（11）房產稅，（12）地產稅，（13）特殊消費行為稅（包括宴席、娛樂、冷飲、旅店），（14）使用牌照稅。

②2011年2月25日，經第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過的《車船稅法》，實現我國最高立法機關首次就地方稅種立法。

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