江西省集中連片特困地區扶貧開發與新農村建設問題探究

廖金萍+彭礐+郭聯發

[提 要] “集中連片特殊困難地區”（簡稱“集中連片特困地區”）這一提法是在中國扶貧開發工作過程中逐漸形成的，集中連片特殊困難地區是新時期中國扶貧工作的關鍵詞。由于自然地理方面的區位條件和公共服務方面的政策扶持等原因，江西省羅霄山片區一直是我國相對集中連片的特殊貧困地區。近年來，本地區的扶貧開發與新農村建設取得了很大成績，已經形成了比較成熟的扶貧與新農村建設模式，但也仍存在著影響進一步發展的問題，必須進行戰略革新，轉變發展模式和發展路徑。

[關鍵詞] 集中連片特殊困難地區;扶貧開發;新農村建設

[作者簡介]廖金萍（1984—），女，江西農業大學南昌商學院講師，研究方向為公共服務與社會治理（江西南昌 330044）;彭 礐，（1964—），男，江西農業大學南昌商學院副教授（江西南昌 330044）;郭聯發，（1982—），男，中共江西省委辦公廳主任科員（江西南昌 330006）

[基金項目]江西省社會科學“十二五”規劃項目“集中連片特殊困難地區農村公共服務供給問題研究”（12GL17）;江西省高校人文社會科學研究項目（jc1352）。

一、江西省集中連片特殊困難地區的特征

《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》強調“集中連片特殊困難地區”是未來一段時間內扶貧工作的主戰場，羅霄山區是我國現有11個集中連片特困地區之一。羅霄山區連片特困地區涉及江西、湖南兩個省份，江西省羅霄山區包括萍鄉市、贛州市、吉安市、撫州市等18個縣（市、區）。集中連片特殊困難地區的特點表現為：貧困現狀集中連片，貧困成因復雜多樣，貧困程度深沉難解。

（一）人口集中、地域連片、貧困現狀集中連片

集中連片特殊困難地區大都地理位置偏僻，貧困人口集中分布在偏僻山區、丘陵地區、庫（湖）區或限制開發區。從地域分布看，全國這些特困區多集中在幾大山脈周邊、地理區位偏遠、地勢復雜甚至險要，交通不便。同時，集中連片特困地區也集中了全國大部分的貧困縣，新劃定的11個片區總共有505個縣，其中有382個縣是原國家扶貧重點縣，所占比重達到了75.6%。以羅霄山區為例，羅霄山區連片特困地區涉及江西、湖南兩個省份，主要分布在山區，特別是群山連綿區，每個省份內部又及多個縣市區域。按照現行農民人均收入2300元的貧困線標準，江西省羅霄山區貧困人口多達兩百多萬，貧困發生率達28%以上。

（二）基礎設施落后，公共服務供給嚴重不足

基礎設施落后表現為道路不通、信息不靈，電力不足、水利老化等問題，教育、衛生、文化、體育等方面設施供給也嚴重不足，上學難、看病難等問題仍比較普遍。“十二五”規劃核定江西省尋烏縣新增農村飲水不安全人口9.2萬人，全縣規劃內合計農村飲水不安全人口達20.3萬人。水壓低，飲水不安全等問題也一直困擾著尋烏縣居民。截至目前，尋烏縣已建127處集中供水工程，解決飲水不安全人口7.784萬人;全縣電網已完成涉及7個鄉鎮16個行政村的網前供電區域改造工程建設任務，1793戶山區群眾告別了“用電難”，改造戶表2萬余戶，完成了“低電壓”治理戶數22494戶。

（三）致貧原因復雜多變，特殊困難多

集中連片特殊困難地區貧困現象較為復雜，是自然、歷史、社會和經濟等多種因素共同作用的結果。貧困人口呈現常態性、突發性、反復性的特征，尤其是近年來本地區自然災害頻發，許多農戶出現了因災返貧的問題，資源環境型貧困、素質能力型貧困、因災貧困越來越突出。特殊困難，具有人口困難、財政困難、扶貧困難的綜合性，貧困問題不僅在于貧困面積大、貧困人口眾多，而且重要的是貧困程度深，解決異常艱巨。羅霄山片區多處于原井岡山革命根據地和中央蘇區范圍，又是著名的革命老區，長期的戰爭環境致其各種自然資源消耗嚴重，勞動力資源犧牲量大，還存在比較明顯的貧困狀況。

二、集中連片特殊困難地區扶貧開發與新農村建設存在的問題

通過這些年的新農村建設，集中連片特殊困難地區扶貧開發與新農村建設取得了較大的成效，過去已經形成了比較成熟的扶貧與新農村建設模式，包括：“造血”扶貧模式、對口幫扶模式、整村推進模式等。在各種條件制約和原因的推動下，扶貧開發與新農村建設方面仍存在一定的不足和問題。

（一）新村建設規劃性不強，表面化、形式化問題突出

農村存在著“沒規劃、難規劃”的現象，雖然近幾年實施了重點村建設、整村推進等各項目，但是項目資金比較欠缺、從省里到鄉里都沒有財力投入農村建設，致使農村現在“有新房，無新村、路亂開、房亂建”。一些村干部和群眾認為新農村建設是政府行為，群眾只是配合。存在“等、靠、要”的思想，對本鄉鎮、本村如何開展社會主義新農村建設，思路不清，辦法不多，未發揮積極性、主動性。有部分村干部和群眾認為，新農村建設就是新村建設，單純的理解為建新房子、裝修房子、修修馬路、種種花草。不理解新農村建設是一項長遠的、系統的、復雜的工程。許多地方政府把新農村建設與“政績”掛鉤。新農村建設示范點往往成為領導干部的形象工程、面子工程。這就帶來一個問題：大量的財政資金投入到領導干部“掛點”的示范村。而其余絕大多數的非示范村則很難得到資金支持，從而使新農村建設的資金投入嚴重不均衡，形成新的社會不公，引起群眾嚴重不滿。

（二）扶貧開發與新農村建設之間存在斷層，資源整合度低

扶貧開發與新農村建設之間的斷層表現在資金供需之間的斷層、項目支持與配套之間的斷層、歷史欠帳與持續發展之間的斷層。集中連片特困地區是新農村建設的難點和工作重點，扶貧開發以項目方式下達地方，如防洪堤建設、農村人飲、教育、衛生、社會保障等項目，這些項目在安排、下達投資計劃、檢查考評時都硬性要求地方財政資金配套（一般比例在30%-50%左右），給貧困地區帶來很大困難，不配套達不到驗收要求，配套財力則很有限。扶貧開發是新農村建設的重要內容，對于特困地區而言，歷史欠賬較多，開展了扶貧工作，卻無力進行開發了。此外，連片特困地區由于地域大，涉及面廣，要求各部門充分整合資源和資金，集中力量攻堅作戰，但是由于目前我國各部門政策各有側重，各自為戰，資源不能形成有效合力，大大影響了財政資金的使用效益，資金投入分散資源整合度低。

（三）提高農民收入作用不大，未能催生內生性發展機制

新農村建設中國家投入了大量的資金，農村也直接獲得了利益，主要體現在網路建設得到改善，農村基礎設施得到修葺，農村環境得到改觀，農民的各種保障逐漸建立起來，農民獲得了很多的便利。但是，新農村建設并未給農民的收入帶來多大的影響，大部分農民的收入水平與新農村建設前并沒有太大的變化，雖然糧田直補能發到每家每戶，但因為特困區多為山區，田地不多，大部分人均耕地不到一畝，所以糧田直補每家每戶只能分到幾百元錢，補貼一下生活費，但對農民收入影響并不大，打工的照樣還得打工，種田的照樣得依靠種田。有的新農村建設項目還要求村集體配套資金，反而增加了民眾的經濟負擔。目前的新農村建設大都依靠政府的力量，民眾只是被動地參與，新農村建設并沒有催生內生發展機制。

（四）經濟結構不合理，產業化程度低

由于集中連片特殊困難地區工業發展相對落后，而且經濟結構單一，發展規模小，產業化水平低，與周圍省份差距非常大。在大部分連片特困地區，以糧為綱仍然是大多數貧困戶的主要生產方式。在部分已發展了種植、養殖業的貧困群眾也由于后續投入資金不足、市場化程度低、銷售渠道較窄、加工業落后，難以形成規模，市場競爭能力普遍較弱，導致貧困戶經濟結構單一，增收速度緩慢。近幾年，雖然農業產業基地不斷壯大，也發展了一些農業產業化企業，但由于缺少上規模、竟爭力強、輻射帶動范圍大的產業化龍頭企業，扶貧產業的發展仍有待提高。同時，農業產業化還處于起步階段，市場發育程度低，科技含量低，群眾市場觀念淡薄，產業化發展舉步維艱。非農產業發展緩慢，帶動能力弱，短時期內難以形成產業優勢和經濟優勢。

三、集中連片特殊困難地區扶貧開發與新農村建設的政策建議

為了更好地實施江西省集中連片特殊困難地區扶貧開發與新農村建設，必須進行戰略革新，轉變發展模式和發展路徑，以及進一步提出了以下政策建議。

（一）制定中長期規劃，促進區域可持續發展

實施扶貧開發與新農村建設新戰略的第一項政策建議就是首先要制定一個有關本地區發展的中長遠規劃。這是本地區扶貧開發與新農村建設事業未來發展的根本憲章。這就要求本地區的地方政府應該根據中央相關政策，妥善協商，廣泛吸納民智，商討制定這一中長遠規劃。譬如制定《江西省集中連片特殊困難地區扶貧開發與新農村建設中長遠發展規劃》，包括基礎設施規劃、教育衛生事業規劃、人口環境發展規劃、產業發展與居民收入規劃、城市化規劃、資源開發與保護規劃等。

（二）加大基礎設施的投入，推動連片式開發

針對當前集中連片特殊困難地區基礎設施方面特別落后的問題，應該首先加大基礎設施的投入，促進本地區在道路交通、水利設施、電力通訊等方面的連片式發展。通過鐵路、高等級公路、鄉鎮和村級公路、水利設施網絡等基礎設施建設的投入，促進本地區的快速發展。結合“村村通”工程，實現行政村外接公路改造和硬化，全面改造提升貧困地區的公路等級和通達程度。進一步加大在電力通訊方面的投入，建設穩定可靠的電力保障體系，完全改變農村普遍存在的供電線路老化、供電系統不穩定、電價昂貴等問題。尤其是一些偏僻的鄉村，人口分散、地形復雜，所以必須有針對性地、腳踏實地地改進電力設備、補足通訊網絡缺口。

（三）加強教育衛生事業建設，落實社會保障

基礎教育方面，應該加大投入，力爭在一定時期內達到國家規定的標準。投入一定的資金改善幼兒教育、初中教育條件，盡快促成其達標，爭取逐步實行高中階段義務教育，普及高中教育，惠及更多的老區人民。建設合格的職業中專和高等職業學校，提高辦學水平，給予更多孩子就學的優惠與幫助。特別要注意大學辦學的質量，建立專項激勵基金，吸納、鼓勵更多的優秀教師應聘到本地區大學工作，總體提升其教育水準，其發揮更大的社會和經濟效用。

農村醫療衛生方面應該針對目前本地區條件落后、設備不足、人才缺乏等問題，嚴格遵循國家制定的相關標準，大力實行標準化建設，讓每個醫院、衛生院和衛生所都能夠健全和標準化。要進一步完善農村合作醫療保障制度，增加農村公共衛生支出，建立農村醫療救助制度，防止農戶因病返貧和因貧失醫。將農村五保戶、特困戶、殘疾人貧困戶納入農村醫療救助范圍，給予醫療救助。建立健全社會保障體系，使貧困人口基本生活有保障。

（四）建設綜合信息網絡平臺，推動農村城市對接

針對本地區各種產業發展，尤其是農業發展滯后受到信息服務的影響非常嚴重的問題，應該盡快建立信息服務體制，為各種產業發展提供更大的支持。特別是特困老區最重要的產業農業方面，更需要這種服務。首先，要求政府制定相關政策，建立信息服務組織，合作聯盟，建立一個跨越本地區的信息綜合服務平臺，可以稱之為農產品綜合服務信息交換平臺。所有的農戶可以加入這一網絡，通過這一網絡展銷自己的農產品，與城市市場對接。這一平臺可以積極對接中央省市的龍頭企業，政府可以利用它鼓勵建立“公司+協會+農戶”、還有“公司+農戶”等經營模式。另外，這一信息網絡平臺還可以加強農戶之間的溝通和聯系，加強農戶之間的合作，促進農合組織更加有效的開展工作。農合組織可以利用這一網絡平臺召集農戶、溝通信息、宣傳技術、發布公告等。這一網絡平臺也可以成為農戶學習新技術、新信息的重要途徑。

（五）構建區域人才培養網絡，孵化適用技術人才

針對本地區人才缺乏的問題，除了建立激勵措施，大力吸納外來人才以外，還應該健全人才的內部生長機制。也就是說，必須在本地區建立能夠培養適應本地區發展的適應性人才的機構，保證教育、醫療和技術等方面的地方性人才源源不斷的供給。以本地師范學院為基礎，聯絡外圍高校，建立區域性教育人才培養網絡;以本地區醫學院為基礎，建立區域性醫療衛生人才培養網絡;積極建立區域性管理人才及技術人才培養中心;完善勞動力就業培訓政策，不斷提升勞動力素質。要加大“雨露計劃”中長期培訓和實用技術培訓的比例，資助貧困家庭的“兩后生”到中專技校學習技能，與產業發展相銜接。可以與工業園用工企業建立勞動力用工供需合作關系，緊密結合工業園用工需求，以“訂單培訓”、“校企結合”、“職業技能學歷培訓”等形式，定向為企業培訓、輸送適應性強、業務熟練、素質高的可用工人。

（六）適度減免稅收，實施長效財政扶持政策

中央投資項目如防洪堤建設、農村人飲、教育、衛生、社會保障等都是由中央安排項目，下達投資計劃，同時硬性要求地方財政資金配套（一般比例在30%-50%左右），給貧困地區帶來很大困難。建議取消中央投資項目地方財政資金配套要求。建議對設在縣企業所得稅的分成減少比例，甚至全部返還，通過這種方式來建立一種穩定長效的財政扶持制度。制定相關法規，將對特困地區的財政扶持規模制度化、長效化。

[責任編輯：邵猷芬]