學前教育經費投入水平的地區差異與成因基于省級數據的實證分析

李祥云　徐曉

摘 要：利用2002～2011年31個省、市、自治區的面板數據測算我國學前教育生均經費地區差異的基尼系數，并對其進行靜態和動態分解。結果表明，學前教育三年行動計劃的實施對促進學前教育的公平發展起到了一定的作用，但地區差異仍十分突顯。根據地區學前教育投入水平差異的形成原因，應加大政府投入，強化教育公平，支持民間投資，完善貧困資助制度。

關鍵詞： 學前教育投入；地區差異生均經費

中圖分類號： F810.7 文獻標識碼： A 文章編號：1003-7217（2014）06-0083-06

一、引言

教育公平是實現社會公平的重要途徑，我國政府對教育公平問題十分重視，黨的十六屆六中全會上已經明確指出要“堅持教育優先發展，促進教育公平”，十八大報告中進一步要求要“大力促進教育公平，合理配置教育資源”。隨著近年來政府和社會對學前教育重視程度的提高，財政對學前教育的投入力度不斷加大。尤其是學前教育三年行動計劃（2011～2013年）實施以來，學前教育經費投入水平得到了大幅度的提高，但學前教育仍是教育發展中的薄弱環節，尤其是地區間學前教育經費投入水平差異巨大，這不僅與教育公平的原則相悖，也不利于社會公平。國外很多幼兒教育發展的研究都涉及到了學前教育的公平性問題，David M.& Blau（2001）對美國現行的幾種幼兒教育財政政策的產生和實施過程中存在的不公平問題進行了探討，認為政府積極的財政干預能夠顯著促進幼兒教育市場的公平[1]，而政府不同的介入方式同樣會影響幼兒教育市場的供給和質量差異（Caitlin McLean，2014）[2]，OECD國家公布的兩份關于學前教育的重要研究報告“Starting Strong： Early Childhood Education and Care Ⅰand Ⅱ（2001，2006）”中也強調了保證幼兒教育公平的重要性，認為公共經費投入對縮小兒童受教育機會的差異十分必要[3]。2006年聯合國教科文組織在Strong Foundation： Early Childhood Care and Education的教育監測報告中則進一步指出公共教育經費應更關注貧困兒童、農村兒童和殘疾兒童以保障幼兒教育投入的公平[4]。近年來，這一問題也受到國內學者的關注，并從各個角度對學前教育發展的地區差異進行了分析。田志磊（2011）認為由于我國未將學前教育納入公共服務體系，沒有在公共財政支出中給予應有的地位，從而導致了學前教育經費地區差異較大[5]。柏檀、熊筱燕、王水娟（2012）就財政性學前教育經費而言，由于我國學前教育財政投入的主體是地方政府，因此經濟發展程度不同的地區對學前教育的財政投入水平差異巨大[6]。宋映泉（2012）而民辦學前教育的地區差異則與地方政府對民辦學前教育機構的管制有關[7]。張雪等（2012）還利用1996～2009年的面板數據分析了學前教育毛入園率的影響因素，得出與經濟發展水平和人口結構因素相比，政府對學前教育的財政投入對地區學前教育毛入園率影響較小的結論。[8]宋映泉（2011）則進一步分析了地方財政投入在不同類型學前教育機構辦學經費中分擔比例的差異。[9]從現有的研究成果來看，眾多關于學前教育投入地區公平性的研究多停留在簡單的統計描述層面，缺乏對學前教育地區差異的系統測度，也未對差異成因進行定量分析和深入探討。鑒于此，本文利用2002～2011年我國31個省（自治區、直轄市）學前教育經費的相關數據，測算地區學前教育生均經費的基尼系數，對其進行靜態和動態分解，并進一步構建計量模型探討地區差異的形成原因，以期提出縮小地區差異，促進學前教育公平發展的相關對策。

二、學前教育生均經費的基尼系數度量

（一）數據來源及指標說明

本文全部數據來源于國家統計局官方網站、《中國教育統計年鑒》、《中國教育經費統計年鑒》、《中國人口統計年鑒》以及《中國統計年鑒》，其中教育經費及教育事業相關數據來源于《中國教育經費統計年鑒》和《中國教育統計年鑒》，地區經濟、財政、人口等相關數據源于《中國統計年鑒》以及國家統計局官方網站，部分數據經過計算得出。考慮到數據的可得性，選取了全國31個省、市、自治區為樣本進行測算。地方教育經費投入數據可從收入和支出兩個角度獲取，支出水平能夠更好地代表地區教育投入的實際水平，而生均經費指標可以更全面地衡量一個地區學前教育的發展質量，因此，這里選取地區學前教育生均經費支出代表學前教育經費投入水平。需要特別注意的是《中國教育經費統計年鑒》中2007年開始統計的學前教育生均經費指標僅涵蓋公辦園，為更全面地測度學前教育經費投入水平的地區差異，且保持數據和指標的一致性，本文的生均經費數據采用學前教育總經費除以在園幼兒數得出。

財經理論與實踐（雙月刊）2014年第6期2014年第6期（總第192期）徐 曉，李祥云：學前教育經費投入水平的地區差異與成因基于省級數據的實證分析

（二）基尼系數的測算及其分解公式

衡量學前教育投入地區差異可用極差、標準差等多個指標測度，基尼系數可更好地度量區域間的相對差異。計算基尼系數的方法有很多種，這里選取黃祖輝（2005）給出的基尼系數的計算方法，對學前教育生均經費投入基尼系數進行測算，其計算公式為[10]：

G=∑ni=1xiμ×si（∑n-1j=1sj-∑nj=i+1sj）。

其中，當i=1時，則∑n-1j=1sj=0；當i=n時，則∑nj=i+1sj=0。

公式中的G為生均學前教育經費支出的基尼系數，μ為全國生均學前教育經費投入，xi表示i省學前教育生均經費投入，si代表i省學前教育階段在園幼兒數占全國在園幼兒總數的比重，在計算時將si按照各省學前教育生均經費升序排列。基尼系數越大，表明省際學前教育生均投入差異越大，反之表示差異越小。

為分析學前教育經費投入差異的構成，可將基尼系數進行分解，根據經費來源將學前教育生均經費投入分解為生均預算內分項投入和生均預算外分項投入兩部分。預算內投入源于各級政府對學前教育的財政性投入，預算外投入即非財政性教育經費，主要源于學生學費、民辦學校中舉辦者投入等，預算內投入加上預算外投入即為教育總經費投入。具體分解公式可以表示為：

G=∑kSkCk。

其中，Sk=μk/μ，代表生均學前教育經費分項投入在生均總投入中所占的比重，該公式中的Ck表示分項投入的基尼系數，稱為分項生均投入的集中率。其中，Ck/G被Adams（1994）稱為相對集中系數，如果分項投入的相對集中系數大于1，就認為該項投入對總體差異有促增作用；否則，就是對整體差異有削弱作用。由此可得各分項投入對總投入分布不平等的貢獻率Rk，其計算公式可以表示為：Rk=SkCk/G×100%。

（三）學前教育投入的地區差異分析

1.學前教育經費投入的基尼系數及其分解。

據上述基尼系數及其分解公式，可以分別估算學前教育生均經費總投入的基尼系數、生均預算內和生均預算外分項投入的基尼系數（即分項投入集中率）。如果分項投入的基尼系數大于總投入的基尼系數，那么就認為該分項投入對生均經費總投入的基尼系數具有擴大作用，反之則認為其對總投入基尼系數有縮小的作用。從表1列出的基尼系數測算結果可見，我國學前教育生均經費投入的基尼系數在2010年之前基本都在0.4以上，直到2011年才稍有下降。如果套用國際通用的人均收入基尼系數的判定標準，將0.4視為收入差距的警戒線，我國學前教育生均支出的省際差異明顯較大。若考慮到教育服務的特殊性，作為教育的起始階段，學前教育領域應更強調公平，那么當前我國學前教育投入的地區差異問題則顯得更為嚴重。

進一步從各分項投入的集中率（即分項投入的基尼系數）以及各分項投入對總投入不平等的貢獻率（見表1）分析，生均預算內分項投入集中率在2010年之前均高于總經費基尼系數，也高于預算外分項投入集中率，說明我國學前教育生均預算內經費的地區差異更為突顯。預算外分項投入集中率雖然低于預算內分項投入，且2006年以后有縮小趨勢，但也處于較高水平，學前教育預算外投入地區差異主要由各地區家庭對學前教育的重視程度和收入水平差異決定。與分項投入集中率相對應，除個別年份外，學前教育生均預算內經費的相對集中系數均大于1，預算內經費投入差異對省際學前教育投入差異的貢獻率較高。但從2011年開始，由于學前教育三年行動計劃的實施，中央政府對學前教育投入大量資金，通過各種專項轉移支付的形式重點支持欠發達地區學前教育的發展。中央財政專項投入的四大類七個重點項目的補貼比例和補貼標準都在一定程度上向中西部貧困地區傾斜，這些政策的實施一定程度上縮小了地區間學前教育發展的差距。因而從2011年開始學前教育生均預算內投入的集中率大幅下降，預算內分項投入對地區間學前教育生均經費差異的貢獻率降至25.71%。

表1 2002～2011年學前教育生均經費投入基尼系數、分項投入集中率、相對集中系數及對總體差異貢獻率

年份

基尼系數

分項投入集中率

相對集中系數

分項投入對分布不平等的貢獻率（%）

預算內

預算外

預算內

預算外

預算內

預算外

2002

0.417904

0.428128

0.403611

1.024465

0.965798

63.26

36.74

2003

0.424173

0.432970

0.411509

1.020739

0.970144

62.03

37.97

2004

0.442129

0.444271

0.439072

1.004845

0.993086

58.42

41.58

2005

0.448429

0.461387

0.429989

1.028896

0.958879

60.43

39.57

2006

0.438442

0.438570

0.438265

1.000291

0.999596

58.16

41.84

2007

0.407231

0.420568

0.386571

1.032750

0.949267

60.94

39.06

2008

0.418629

0.445168

0.375784

1.063395

0.877654

61.90

38.10

2009

0.442314

0.471955

0.393373

1.067013

0.889352

60.90

39.10

2010

0.441632

0.462036

0.384426

1.046201

0.870467

59.82

40.18

2011

0.369439

0.317782

0.391454

0.860174

1.059590

25.71

74.29 資料來源：《中國教育經費統計年鑒2003～2012》、《中國統計年鑒2003～2012》。

2.學前教育經費投入基尼系數的變化。在對地區生均學前教育經費投入基尼系數靜態分解的基礎上，還需進一步分析地區間生均學前教育經費投入差異的變化，以便更好地動態分析基尼系數變化的原因。利用萬廣華（1998）給出的基尼系數動態分解公式可將學前教育基尼系數變化分解為三個部分，由各分項投入在總投入中的比重變化所引起的稱之為結構效應，由收入集中度變化所引起的稱為集中效應，兩者共同變化所引起的為綜合效應。用公式表示為[11]：

ΔG=∑kΔSkCkt+∑kΔCkSkt+∑kΔSkΔCk。

根據上述計算公式，對學前教育生均經費基尼系數的變動進行分解，從分解結果（表2）可見，2011年開始中央政府對學前教育的財政投入的大幅增加使生均學前教育經費結構效應對基尼系數變動的貢獻率出現了較大變化，但是結構效應對基尼系數變化的影響是暫時的，綜合效應的影響也較小，基本可以忽略，各年度基尼系數的變化主要是由集中效應引起的，說明學前教育生均經費差異程度的變動主要是由各分項投入的分布差距變化引起的。

表2 2002～2011年學前教育生均經費投入省際分布基尼系數變化的分解結果

年份

基尼系數的變化

基尼系數變化的動態分解

各效應對基尼系數變化的貢獻（%）

結構效應

集中效應

綜合效應

結構效應

集中效應

綜合效應

2002～2003

0.0063

-0.000240

0.006479

0.000061

-3.81

102.84

0.97

2003～2004

0.0180

-0.000560

0.018090

0.000470

-3.11

100.50

2.61

2004～2005

0.0063

0.000031

0.006115

0.000154

0.49

97.06

2.44

2005～2006

-0.0100

0.000022

-0.010568

0.000546

-0.22

105.68

-5.46

2006～2007

-0.0312

-0.000016

-0.031250

0.000066

0.05

100.16

-0.21

2007～2008

0.0114

-0.000271

0.011949

-0.000278

-2.38

104.82

-2.44

2008～2009

0.0237

-0.000789

0.024577

-0.000088

-3.33

103.70

-0.37

2009～2010

-0.0007

0.000043

-0.000745

0.000002

-6.09

106.44

-0.35

2010～2011

-0.0722

-0.007415

-0.074785

0.010000

10.27

103.58

-13.85 資料來源：《中國教育經費統計年鑒2003～2012》、《中國統計年鑒2003～2012》。

三、地區學前教育投入水平差異的形成原因

通過對地區學前教育生均經費基尼系數的測算，可以看出我國當前地區間學前教育投入水平差異較大，以下將構建計量模型進一步探討地區學前教育經費投入水平差異的形成原因。

（一）模型設定

考慮到采用的面板數據為全樣本性質，采用固定效應（fixed effect）模型較為合適，通過Hausman檢驗也印證了采用固定效應模型的合理性，同時為消除時間效應的影響，設定雙向固定效應模型如下：

ln edupit=αi+β1ln gdprit+β2fbzit+

β3ln pedit+β4inrit+β5indpit+ηt+εit（1）

ln edugit=αi+β1ln gdprit+β2fbzit+

β3ln pedit+β4inrit+β5indpit+ηt+εit（2）

其中，αi為不隨時間變化的個體效應，代表影響各地區學前教育經費投入的不隨時間變化的各種不可觀測因素，例如當地的教育觀念、地理特征、傳統習慣等，這些隨個體變化的截距項可代表不同地區的這些不可觀測因素的影響，提高模型的準確性。ηt為時間趨勢效應，ε為隨機擾動項。模型（1）、（2）中的被解釋變量分別為地區學前教育生均經費投入edup與地區學前教育生均預算內經費投入edug；其他變量說明如下：（1）地區人均GDP用gdpr表

表3 各變量的描述性統計

變量

樣本數

極小值

極大值

均值

標準差

lnedup

310

4.60611

10.46854

6.56754

1.13585

lnedug

310

3.84476

9.09602

5.88328

1.08422

lngdpr

310

8.08856

11.35291

9.77109

0.67301

fbz

310

0.00226

0.07363

0.01450

0.01209

lnped

310

0.78043

8.22293

5.25052

1.47919

inr

310

2.19571

5.89954

3.36391

0.70252

indp

310

0.28303

0.76072

0.27047

0.07810

示，用以衡量各地區的經濟發展水平與地方政府投入能力；（2）fbz指預算內學前教育經費占地區預算內教育總經費的比重，用以衡量地方政府對學前教育投入的努力程度；（3）ped指各省人口密度，用各地區常住人口數與地區面積之比衡量；（4）inr指各省的城鄉人均收入比，以此度量各地區的城鄉收入差距；（5）indp指各省第三產業占地區生產總值的比重，作為各地區產業結構的替代變量。本文對地區生均學前教育經費投入、地區生均學前教育預算內經費投入、人均GDP和以及人口密度取對數以便觀察變量間變動比率的變化，相關數據的描述性統計如表3。

（二）計量結果分析

利用2002～2011年全國31個省市的面板數據對模型（1）、（2）進行回歸，利用EVIEWS7.0得到回歸分析結果如表4所示。

表4 地區學前教育經費投入影響因素的回歸結果

模型（1）

模型（2）

lnedup

lnedup

lnedup

lnedug

lnedug

lnedug

c

0.92122

（1.3300）

1.99137*

（3.18785）

2.51650***

（3.39492）

-3.79579**

（1.48819）

-2.24050***

（1.22474）

-2.25330**

（3.85058）

lngdpr

0.51925***

（0.14590）

0.47974***

（0.18112）

0.44385***

（0.21462）

0.95163***

（0.16321）

1.22406***

（0.14860）

1. 27185***

（0.22464）

fbz

0.10553***

（0.03677）

0.110337***

（0.002774）

0.10068***

（0.02764）

0.29310***

（0.02504）

0.28178***

（0.02534）

0.28557**

（0.02480）

lnped

-0.13748

（0.369483）

-0.34638

（0.38247）

1.02328***

（0.44942）

0.84450*

（0.44198）

inr

0.20153***

（0.07247）

0.19078***

（0.06630）

indp

0.57866*

（0.61018）

1.25114*

（0.66879）

R2

0.97521

0.97537

0.97551

0.966924

0.967554

0.96923

Adjusted R2

0.97142

0.97149

0.97154

0.961864

0.96245

0.96411

Hausman檢驗

0.0000

0.0000

0.0001

0.0000

0.0000

0.0000

模型

Fe

Fe

Fe

Fe

Fe

Fe 注：“***”、“**”、“*”分別表示通過0.01、0.05、0.1 顯著性檢驗，（）為穩健性標準誤。

從模型（1）的回歸結果上看，經濟發展水平與地方政府對學前教育投入的努力程度是影響地區學前教育生均經費投入水平的重要因素。地區第三產業所占比重與學前教育經費投入水平正相關，一般來說，第三產業所占比重較高的地區，家庭和地方政府的投入能力越強，相應的學前教育生均經費投入水平就越高。地區人口密度對學前教育生均經費投入的回歸系數未通過顯著性檢驗。城鄉收入比與學前教育生均經費正相關，可能的原因主要有以下兩個方面：其一，目前城市居民對學前教育的重視程度和投入意愿遠遠高于農村，城鎮家庭收入越高的地區，其對學前教育的投入能力越強，相應的生均學前教育經費的整體投入水平也就越高。其二，目前地方政府對學前教育的投入主要集中于城市公辦幼兒園，對農村學前教育的投入微乎其微，經濟發展水平越好的城市，政府對學前教育的投入力度越大，相應的財政性學前教育經費投入水平就越高，這一點從模型（2）中城鄉收入比對預算內生均經費的回歸系數中亦可得到印證。同樣對模型（2）進行回歸，整體結果與模型（1）回歸結果基本一致，值得注意的是，由于城鎮人口密度較大，而當前預算內學前教育經費主要投向了城鎮地區的公辦幼兒園，因此地區人口密度越大，生均預算內學前教育經費投入水平反而越高。

為了保證結論可靠性，引入地區學前教育總投入作為替代變量進行地區學投入水平的穩健性檢驗，從回歸結果上看，各變量回歸系數未出現明顯變化，結論和之前的回歸結果基本一致，說明回歸結果是穩健的。

（三）地區學前教育投入差異的形成原因

首先，地區經濟發展水平的差異是造成當前學前教育地區差異的客觀原因。一方面，由于目前我國學前教育的成本由家庭和市場共同分擔，且家庭分擔了較大比例，而家庭對學前教育的投入能力受地區經濟發展水平以及收入水平影響較大，這就造成了地區間學前教育投入水平差距較大。且經濟發展水平較高的地區，居民對學前教育的質量要求和重視程度越高，投入意愿越強，一定程度上可以彌補政府對學前教育投入的不足，學前教育生均經費投入水平相應的也較高。另一方面，地區經濟發展水平決定了地方政府財政投入能力，貧困地區由于財政能力有限，即使依據相同的投入比例，其對學前教育的投入水平也不能與經濟發達地區相比，如此勢必造成學前教育投入地區差異的進一步拉大。

其次，地方政府對學前教育的投入的努力程度是造成學前教育經費投入差異的主觀原因。地方政府對學前教育越重視，從財政性教育經費中分給學前教育的部分越多，相應的學前教育經費投入水平越高；地方政府對學前教育的重視還可產生示范作用，引導市場增加對學前教育的投入。但由于當前地方政府學前教育的投入并沒有明確的標準和比例，且缺乏相應的考核與激勵機制，因此地方政府對學前教育的投入程度大相徑庭，很多地方對學前教育的發展并不重視，有限的教育經費中分給學前教育的部分少之又少，這也一定程度上造成了地區學前教育投入水平的差異過大。

最后，當前學前教育投入體制的“財政不中立”是造成學前地區差異過大的制度因素。教育投入的財政中立要求“每個學生在公共教育經費開支上的差異不能與其所在區域的富裕程度相關”[12]，而當前我國學前教育原則上實行“地方負責，分級管理”的體制，以地方財政投入為主體的籌資機制勢必造成教育投入的“財政不中立”。學前教育三年行動計劃實施以來，財力較為雄厚的地區在中央專項轉移支付的基礎上，也對學前教育投入了大量資金。而地方財力薄弱的地區，學前教育的財政投入幾乎全部源于中央政府的轉移支付，地方財政沒有任何投入，從而形成“馬太效應”，使得學前教育財政投入的區域差異愈發突顯，最終造成地區間學前教育發展水平的巨大差異。

四、促進學前教育公平發展的政策建議

從基尼系數來看，2011年學前教育三年行動計劃實施以來，中央政府對學前教育的財政投入，尤其是對中西部地區傾斜性的專項投入對學前教育的公平發展起到了較好的作用。但是當前學前教育投入地區差異仍然較大，中央政府應更多地承擔促進學前公平發展的責任，對學前教育的投入政策應以公平為導向，保證學前教育的公益性。鑒于此，提出如下政策建議：

（一）加大投入，成本分擔

學前教育作為人生發展的奠基性教育，是基礎教育的起始階段，作為一種準公共物品又具有較強的正外部性，這都決定了政府需要對其進行有效投入。盡管2010年以來國家加大了對學前教育的財政投入力度，但無論是從相對規模還是從絕對規模上看，政府對于學前教育的財政投入仍然十分有限。教育經費投入總量的充足是實現教育公平的基礎，我國學前教育財政投入不足直接制約了我國學前教育資源配置的公平性。因此，一方面，應盡快出臺學前教育的專門立法，明確學前教育是政府的一項重要事權，其所需財政經費應在財政預算中進行單列，以法律的形式確保政府對學前教育的投入；另一方面，逐步建立分級管理，成本由各級政府共同分擔的學前教育投入長效機制，并明確公共成本在多級政府間的分擔比例。

（二）強化學前教育財政投入政策的公平導向

幼兒教育是整個教育公平的起點，與其他各級次教育相比，具有更強的福利性與公益性。從世界范圍看，沒有那一個國家政府主要依靠社會力量促進了學前教育的公平，因此，政府必須成為保障學前教育公平的主體。[13]中央政府對學前教育的財政支持政策更應強化公平導向，短期內中央可以通過專項補助的形式加大對欠發達省份學前教育的支持力度，同時激勵地方財政投入學前教育。長期來看， 在財政分權的體制下，要從根本上縮小地區學前教育生均經費投入差異，還需要逐步建立規范的、能均等各地財政能力的轉移支付制度。

（三）支持欠發達地區民辦學前教育發展

學前教育并非義務教育，單一依靠政府投入無法滿足日益增長的需求，在加大財政投入的基礎上，應鼓勵社會力量投入學前教育事業，多渠道籌措學前教育資金。由于欠發達地區民辦學前教育的盈利空間有限，民辦學前教育數量少、質量差的問題更為突出，因此中央政府對中西部地區的專項轉移支付在投向公辦園的同時，也應加大對欠發達地區民辦學前教育的支持力度。地方政府可因地制宜地根據本地區學前教育發展情況利用公建民營、財政貼息、稅收優惠等方式鼓勵社會力量投資辦園以增加學前教育機構的數量，提高地區學前教育發展的整體水平。

（四）逐步完善貧困幼兒家庭資助制度

從國際經驗來看，許多發達國家都建立了較為完善的針對幼兒家庭的資助制度，主要目標即為貧困兒童提供高質量的學前教育服務。美國聯邦政府對幼兒教育的財政投入中，扶貧項目占據了大量資金，并以法律形式保障了政府扶貧項目的實施。如1981年美國聯邦政府頒布的《提前開端法》（Head Start Act），2001年頒布的《不讓一個兒童掉隊法》（No Child Behind Act）等。[14]而我國尚未建立起針對貧困幼兒家庭的資助制度，經濟發展水平落后的地區由于家庭對學前教育的投入能力十分有限，與發達地區的差距勢必不斷擴大。因此可通過針對性地發放教育券等方式逐步建立對貧困幼兒家庭的資助制度，使欠發達地區低收入群體可以享受基本質量的學前教育服務，一定程度上也能起到縮小學前教育地區差異，促進學前教育公平發展的作用。

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（責任編輯：王鐵軍）