論環境規劃與環境管理的關系

王茜

（四川大學 建 筑與環境學院，四川 成 都610065）

1 引言

環境規劃和環境管理都是近現代新興的綜合性學科，近些年對兩者關系的討論有一些，但無論關于環境管理或是環境規劃都沒有一致的看法。雖然沒有一致的看法，但環境規劃和環境管理的實踐都證明了他們都是環境保護工作行之有效的主要途徑，并且環境管理與環境規劃緊密相連，難以分割。本文將從環境規劃與環境管理的開始和發展，討論二者關系。

2 環境規劃的含義及發展過程

2.1 環境規劃的含義

按《中國大百科全書.環境卷》中給出的定義，環境規劃是人類為使環境與經濟社會協調發展而對自身活動的環境所做的在時間、空間上的合理安排。

從發展的角度來說，環境資源是稀缺的，是經濟發展的基礎。環境規劃可以理解為調整人類行為的決策安排（行政、法律、經濟、財政等），其目的是保護包括生產功能、承載功能、調節功能、信息功能在內的環境功能，以滿足人類可持續發展的需要。

2.2 《人類環境宣言》中的環境規劃

1972年，聯合國人類環境會議上世界各國共同探討了保護全球環境戰略，一致認識到各國社會經濟發展規劃中缺乏環境規劃是導致環境問題產生的重要原因。在《人類環境宣言》中明確指出“合理的計劃是協調發展的需要和保護與改善環境的需要相一致的”，“人的定居和城市化工作需加以規劃”，“必須委托適當的國家機關對國家的環境資源進行規劃、管理或監督，以期提高環境質量”［1］。以上幾條都是《人類環境宣言》的內容，并且根據會議所提出的環境規劃原則，各國開始編制環境規劃。

2.3 我國的環境規劃納入國民經濟和社會發展計劃的過程

1975年5月，我國國務院環境保護領導小組在《關于制定環境保護十年規劃和“五五”（1976～1980）計劃》的文件中，首次在國家層面要求各地區、各部門把環境規劃作為其中的一個組成部分納入國民經濟和社會發展計劃。

1979年9月頒布了《中華人民共和國環境保護法（試行）》。該法第五條規定：“國務院和所屬各部門、地方各級人民政府必須切實做好環境保護工作，在制定國民經濟計劃的時候必須對環境的保護和改善統籌安排，病人中組織實施，對已經造成的環境污染和其他公害，必須做出規劃，有計劃有步驟的加以解決”。

我國最新出臺的環境保護法第十三條規定：“縣級以上人民政府應當將環境保護工作納入國民經濟和社會發展規劃。”“環境保護規劃的內容應當包括生態保護和污染防治的目標、任務、保障措施等，并與主體功能區規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃等相銜接。”在對環境規劃問題的不斷深入認識將環境規劃的責任明確到縣級以上人民政府，并且明確了環境保護規劃的內容。

2.4 環境規劃與城市規劃、生態規劃

我國學者馬曉明認為早期的環境規劃萌芽起源于城市規劃、生態規劃［2］。在城市規劃與生態規劃的基礎上與環境問題碰撞出環境規劃的概念。城市規劃最開始是試圖從社會改革的角度出發解決城市矛盾和危機。

環境規劃的目的在于發展經濟的同時保護環境，使經濟和社會協調發展。環境規劃實質上是一種為克服人類經濟社會活動和環境保護活動的盲目和主觀隨意性所采取的科學決策活動，它是國民經濟和社會發展的有機組成部分，是環境管理的首要職能，是環境決策在時間、空間上的具體安排，是規劃管理者對一定時期內環境保護目標和措施做出的具體規定，是一種帶有指令性的環境保護方案。

3 環境管理含義及發展過程

3.1 環境管理

環境管理，從字面意思看指的是“對環境的管理”。我認為可以分為宏觀的環境管理和狹義的環境管理。宏觀的環境管理是管理人類的相互作用及其對環境的影響，管理的主題是人類，管理的客體是各自人類活動。狹義的環境管理指的是對水、氣、固等具體環境要素的管理。

3.2 最早的環境管理

環境管理是人類在與環境斗爭的實踐中產生的。在20世紀50年代以前，環境問題基本上被看作一個由工農業發展而帶來的污染問題，解決的辦法主要采取工程技術措施減少污染，談不上環境管理。進入50年代后，污染逐漸由局部擴展到更大范圍，迫使一些工業發達國家對工農業生產產生的有害廢物進行單項治理。

到了20世紀60年代中期，這些國家被迫研究采用綜合治理措施，花費了大量資金。如在發展消煙除塵和污水處理裝置的同時，還廣泛開展了工農業廢棄物的綜合利用，推行閉路循環工藝，建立生態村，改用較清潔的能源，調整不合理的生產布局和結構等。由于采用了這些限制手段和治理措施，從而使污染得到一定程度的控制。當時把治理污染問題看作是一種單純的技術問題，在以污染治理為中心的管理思想支配下，走著“先污染，后治理”的發展道路，但是這種先污染后治理的做法付出的代價很高。

而在20世紀60年代末和70年代初，許多國家先后成立了全國性的環境保護機構，頒布了環境保護法規，制定了許多防治污染的規劃、條例，實行防治結合的環保方針。這種方針是從規劃入手，從合理利用自然資源、減少能源和資源的浪費抓起，對環境污染，除采用工程技術措施治理以外，還利用法律、行政、經濟手段等控制污染。盡管這時實際上已在進行環境管理工作，但并無明確的環境管理概念，環保機構的工作范圍主要是控制污染，對保護自然環境、維護生態平衡也有所重視，但對人類生態大環境還缺乏足夠認識。

進入20世紀70年代以后，越來越多的國家和個人認識到環境問題不僅僅是環境污染和生態破壞的問題。為此1972年聯合國召開了人類環境會議，這次會議成為人類環境管理工作的歷史轉折點，對人類認識環境問題來說是一個歷程碑。1974年在墨西哥由聯合國環境規劃署和聯合國貿易與發展會議聯合召開了資源利用、環境與發展戰略方針的專題討論會。這兩次會議總結除人類既要堅持可持續發展，滿足人類的一切需要，但又不能超出生物圈的容許極限，這就使人類社會經濟的發展與環境保護構成了對立統一的關系。為協調它們之間的關系，就要研究人類活動與環境相互影響的機理，就應對整個人類環境系統實現科學管理。這種環境系統管理的概念后來越來越多的人所接受。大家認識到，要解決好環境問題，首先要研究人類社會經濟活動與環境相互影響的原理和規律，并把這些原理運用到整個經濟開發過程中，要在生產過程中解決環境污染問題，始終重視對環境的影響，不僅考慮經濟效果，也要考慮環境效果，把二者協調統一起來。

3.3 我國環境管理的過程

在我國，環境管理的思想也是在環境保護實踐中發展起來的。在20世紀70～80年代，人們對環境管理的理解，停留在環境管理的微觀層次上。長期以來，環境管理中的一個誤區就是將污染源作為管理對象，并沒有從人的管理入手，沒有從國家經濟、社會發展戰略的高度來思考，使環境管理工作長期處于被動局面。

到了20世紀90年代，人們對環境管理有了新認識。首先，環境管理的核心是對人的管理。認識各種行為的實施主體，是產生各種環境問題的根源。因此環境管理應對損害環境質量的人的活動干預，環境問題才能得到有效解決。其次，環境管理是國家管理的重要組成部分。環境管理設計社會領域、經濟領域和資源領域在內的所有領域。內容廣泛而復雜，與其他的管理工作緊密聯系、相互影響和制約，成為國家管理系統的重要組成部分。第三，環境管理是針對此生環境問題而言的管理活動，主要解決人類活動所造成的各種環境問題。

4 結論

4.1 目標相同

不難看出，環境規劃的發展過程有許多被同樣認為是作為環境管理的歷程，比如許多國家先后成立了全國性的環境保護機構，頒布了環境保護法規，制定了許多防治污染的規劃、條例，實行防治結合的環保方針，都被許多學者同時歸納為各自的發展過程。這點可以充分說明環境規劃和環境管理的共同核心——環境目標。這也恰恰證明了兩者之間相互關聯，難以割舍的關系。

4.2 管理與規劃的差異

從全球環保歷史范圍來說，環境規劃的起源可以追溯到城市規劃和生態規劃，繼而在20世紀70年代因環境問題與人類的矛盾成為一門單獨的學科，而環境管理是在人類與環境斗爭的實踐中產生的。從學科領域講，環境規劃屬于規劃學的分支，環境管理屬于管理學的分支，在內容和方法學體系上的形成是存在一定的差異的。

環境規劃的發展歷程中大多是宏觀層面和法律層面的具體活動。環境管理的發展歷程中更像是人類對環境問題的不斷深入將環境管理歸納為一種思想不斷完善。具體來說，從發展過程比較二者我認為環境管理更是一種的戰略思想，環境規劃的戰略性沒那么全面，更像是一種具體的措施。

并且，從現代管理的職能來看，有三職能說，即規劃、組織、控制，也有五職能說，指規劃、組織、指揮、協調和控制，還有七職能說，分別是規劃、組織、用人、知道、協調、報告、預算。這些解釋管理的首要職能均是規劃。從環境管理職能也能充分說明，環境規劃是環境管理的重要內容和措施，是環境管理部門的一項職能。

綜上所述，從環境規劃和環境管理的發展歷程來說，兩者之間不是彼此孤立、互不相干的，而是相聯系、相互滲透、相互包含的。環境規劃可以作為環境管理的一個步驟，環境管理中也不能缺少環境規劃。

［1］劉 琨，李永峰，王 璐.環境規劃與管理［M］.哈爾濱：哈爾濱工業大學出版社，2010：10.

［2］馬曉明.環境規劃理論與方法［M］.北京：化學工業出版社，2004：7.

［3］沈洪艷.環境管理學［M］.北京：清華大學出版社，2010：11.

［4］呂永龍.現代環境管理學［M］.北京：中國人民大學出版社，2009.

［5］何德文.環境規劃［M］.北京：科學出版社，2013.

［6］張寶莉.環境管理與規劃［M］.北京：中國環境科學出版社，2004.