拆除違法建筑的執法誤區

◎宋振榜

長期以來，對違法建筑的依法拆除一直存有理解和執法誤區，尤其近年來，土地執法人員不斷反映法院不予受理土地管理部門申請拆除的案件，使土地案件不便結案。也因地上建筑未能拆除，有的土地執法人員或主管人員還無端受到檢察機關追究，究其原因，是理解和執行法律有偏差造成的。

違法建筑分規劃區內、外兩種，但絕大數在規劃區內。根據《城鄉規劃法》和《河南省實施城鄉規劃法辦法》，規劃區是指城鄉規劃區，即“城市、鎮和村莊建成區以及因城鄉建設和發展需要，必須實行規劃控制的區域”。 其中，在城市、鎮總體規劃確定的建設用地范圍內，還有近期（五年內）建設或改造計劃的集體所有土地區。在已經批準的規劃區范圍內，凡未經規劃部門批準，未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定建設的，均屬違反規劃法的行為，由規劃部門依法查處，當事人不改正的，由縣級以上人民政府依法強拆。在鄉、村規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者按規劃許可建設的，由鄉、鎮人民政府責令改正或拆除。

《行政強制法》第十七條規定：“行政強制措施由法律、法規規定的行政機關在法定職權范圍內實施。行政強制措施權不得委托。”據此可以清楚地得出結論，在城鄉規劃區內凡違反城鄉規劃的建筑應由人民政府實施拆除，其中，在城鎮規劃區內應先經規劃部門立案查處后，再由政府拆除。

2013年，最高人民法院的《關于違法的建筑物、構筑物、設施等強制拆除問題的批復》指出：“根據行政強制法和城鄉規劃法有關規定精神，對涉及違反城鄉規劃法的違法建筑物、構筑物、設施等的強制拆除，法律已經授予行政機關強制執行權，人民法院不受理行政機關提出的非訴行政執行申請。”本批復與《城鄉規劃法》《行政強制法》是一致的，屬于依法作出，所以對于城鄉規劃區范圍內違反規劃建設的強拆，法院不予受理是正確的。該不予受理應指對規劃部門的申請。

實踐中，人民法院不予受理土地管理部門的強拆申請，此現象存在對兩部法律和最高法批復的理解誤區：

一是人民法院對最高法的批復理解有誤區。批復中適用的是《城鄉規劃法》和《行政強制法》，《城鄉規劃法》是調整規劃區范圍內的違反規劃行為，不應擴大到規劃區外。城鄉規劃是與土地利用總體規劃相銜接的，根據《土地管理法》第二十二條規定：“城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。”因此，正常情況下，城鄉規劃不超過土地利用總體規劃確定的建設用地范圍，兩種規劃落到實地上是無縫對接。在規劃區外是《土地管理法》規定的拆除區域，即土地利用總體規劃確定的城市、村莊和集鎮建設用地規模范圍外，《土地管理法》的表述是：“對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除。”《土地管理法》第八十三條規定：“由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執行。”對此法院應當受理。

二是土地管理部門的執法有誤區。通常，凡是沒有供地批準手續的一律查處，不論城鄉規劃區內外，自己先行查處，甚至命令或下發文件，要求處罰和移送到位，忽視了規劃部門和政府的法定強拆職權和范圍，且執法信息不通，導致各行其是。《城鄉規劃法》于2007年修訂，晚于《土地管理法》，屬于新法，根據《立法法》規定，對同一事件，兩法規定有不一致時適用新法。所以，土地管理部門執法時應當首先依據《城鄉規劃法》，排除規劃部門職責范圍后再履行自己職責和范圍。況且兩部法律規定的拆除區域是對接關系，不是重復執法。

三是公眾認識有誤區。多數人認為，凡涉地案件均是土地管理部門職責。體現在黨委和政府常把各種涉地案件批轉土地管理部門處理；有關部門也認為涉地案件是土地管理部門的；群眾信訪也是如此。這是長期以來不熟悉《城鄉規劃法》，僅憑個人意識形成的認識誤區，很少有人將兩部法律一并學習和研究，未能正確理解《土地管理法》規定的土地利用總體規劃確定的建設用地范圍與城鄉規劃的銜接關系，這也是土地管理部門申請拆除得不到法院支持的原因，也是困繞土地執法的地方。

對于違法建筑應當是依法強拆。法律將強拆區分為行政強制和申請法院執行。違反《城鄉規劃法》的屬行政強制，違反《土地管理法》的屬申請法院執行。《行政強制法》也是分別規定的，兩者不能相混。《城鄉規劃法》中涉及行政強制范圍的規定有第二、三十九、四十、四十一、四十二、六十四、六十五、六十八條和最高法批復。《土地管理法》涉及申請法院強制范圍的規定有第二十二、四十四、五十六、七十三、七十六、八十三條。

根據已經批準的城鄉規劃現狀，有的市縣超過了土地利用總體規劃確定的建設用地規模，也有偏小的地方，均以現狀為準，因為該規劃產生法律效力。對于偏小的，與土地利用總體規劃確定的范圍呈現不對接區域，該區域既不屬《城鄉規劃法》調整范圍，也不是《土地管理法》規定的申請法院強拆范圍，但可以適用《土地管理法》賦予各級人民政府制止非法占地的職權。在行使制止權時，可以政府名義先責令自拆，逾期強拆，此強拆屬于制止措施，即符合《土地管理法》第三條規定。該措施不僅在該區域可以實施，在其范圍外也可實施。根據《城鄉規劃法》和《土地管理法》等相關法律，人民政府制止非法占地（拆除建筑），有部門執法程序的可先由部門立案查處，沒有前置程序的應先以政府名義告知自拆，逾期強拆。這是政府行政強制的基本程序。

為了認真履行對違法建筑的依法拆除，需要當地政府組織相關部門共同依法梳理職責，以便依法履職，以前有的市縣已有按城市規劃區內外分別執法的大體分工，但不夠全面具體，有待進一步規范，從而全面推進依法行政，改善執法環境，不斷營造美好的城鄉環境。