萬島之國如何應對災害頻頻
——印度尼西亞地災與防治概況

◎姜 雅

萬島之國如何應對災害頻頻
——印度尼西亞地災與防治概況

◎姜 雅

▲班達亞齊海嘯后的情形

班達亞齊重建后的景象

■新聞回放

2014年12月13日，印度尼西亞中爪哇省的班查內加拉縣因為連日暴雨而發生特大泥石流災害，造成至少32人遇難，76人失蹤，40多間房屋被毀，600多名難民無家可歸。在這場災難中，印尼的國家減災署會同國家搜救隊和陸軍搶險救災分隊官兵共計2000多人投入搜救。

在災難過后不久，12月26日，再次喚起印尼人關于悲痛的記憶，這一天是印度洋大海嘯的十年祭日。2004年12月26日，發生在印尼北部亞齊特區的里氏7.9級強烈地震引發印度洋大海嘯，造成周邊14個國家和地區受損嚴重，30萬人死亡，50萬人無家可歸，其中印尼災情最為嚴重，確認死亡人數13萬人，估計共超過20萬人死亡或者失蹤，直接財產損失49億美元。

■背景分析

這里被稱為“地災超市”

印尼是一個位于亞洲東南部、地處赤道的萬島之國，由太平洋和印度洋之間的17508個大小島嶼組成。由于印尼的地理位置正好處于歐亞大陸南亞邊緣與澳洲大陸板塊及太平洋大洋板塊三大巨型地殼板塊的結合部，晚生代時亞洲大陸板塊邊緣開始裂解，中生代至現代，這個位置地殼運動頻繁劇烈，形成了現在印尼蘇門答臘西南部—爪哇—魯沙登格拉現代火山島弧帶及環太平洋地震帶，因此印尼境內有大小火山400多座，每年發生的大小地震不下數千次，地震還不時引發海嘯。再加上印尼常年雨水豐富，工業過度開發對環境造成了一定程度的破壞，亂砍濫挖現象又屢禁不止，導致印尼的水土流失非常嚴重，很多山體也變得非常脆弱，大量的地方都被視為山體滑坡易發的區域。因此，印尼也被稱為“地災超市”。

在印尼的2.37億人口中，大約有60%的人口都密集居住于僅有12萬平方公里的爪哇島上，因此發生在爪哇島上的自然災害很容易造成比較大規模的人員傷亡。去年12月13日的泥石流災害就正巧發生在爪哇省中部。引發此次特大泥石流災害的直接原因是連日來的暴雨。每年11月到來年4月是印尼的雨季，因此經常會暴發強降雨引起泥石流災害。間接原因有兩點，一是引發發生地是個群山環繞的大山谷，那里土質疏松而泥濘，因此極易發生泥石流災害。二是印尼是個熱帶國家，農村的房屋都不是很結實，所以當泥石流來的時候，他們的房子沒有任何招架之力，居民也就無處可逃。

印尼是全球自然災害極端頻發的國家之一。據印尼官方統計，僅去年開年第一個月，該國遭受山體滑坡、火山爆發、洪澇災害等自然災害就達203起，死亡人數178人，120萬人被迫疏散。而根據印尼官方對2014年第一季度的災情統計，共發生洪水、龍卷風、火山爆發、山體滑坡、干旱、森林火災、大海浪等各種自然災害共計372起，死亡245人，受傷1523人，上百萬人流離失所。而近年來，印尼的自然災害發生頻率也大致如此，火山、地震、海嘯接連不斷。

■機制研究

三級主體應對地災

印尼災害應對機制的實施主體主要有三級，第一級是災害應對的內閣部委級常設機構，第二級是出現重大災害時臨時成立的緊急應對委員會，第三級是國際援助組織。

印尼2007年頒布了《災害應對法》，成立了一個跨部門的省部級災害應對協調機構——印尼國家災害應對署，它成為印尼的災害應對常設機構。該機構分成兩個部分：指導委員會和執行部門。指導委員會由政府官員和地質災害專家組成，為災害應對提供咨詢和建議。執行部門是國家災害應對署的日常辦事機構，具有協調、命令和實施防災減災政策的功能。印尼災害應對署下設地方各級災害應對分署，以便將防災減災工作更好地貫徹執行到基層各縣。

除常設機構災害應對署以外，印尼還有一些非常設機構，是當有重大災害發生時臨時組建的災害應對委員會。委員會主席可以直接向印尼總統匯報工作，大大減少了層級傳達的拖沓性，提高了政府辦事效率。災害應對委員會主要負責災區重建的規劃和實施，在這個過程中，委員會有權批準外國援助機構進入災區開展援救活動，有權統一審核和批準重建項目，在災后重建過程中發揮了重要作用。委員會任期四年，四年結束后，該委員會依法撤銷，部分權力回歸國家災害應對署，部分權力移交給災區重建委員會。

在印尼的災害救援和災后重建工作中，國際組織作為非常設機構也發揮了重要作用。比如，在2004年12月26日印尼亞齊特區和尼亞斯地區發生重大地震海嘯災害后，共有35個國家的軍隊進入印尼領海、領空、領土參與了災后第一階段的緊急救援行動，另有數十個國外組織參與了災后重建工作。2008年重建任務基本完成，這些國際援助機構陸續撤走，但是聯合國兒童基金會、開發計劃署等的主要機構還繼續留在這兩個災區幫助當地人民恢復生產生活。

■重建范例

大海嘯之后的重生

2014年是印度洋大海嘯10周年祭。以發生在2004年 12月26日的這場特大海嘯災害為例，為了實現受災地區亞齊特區的災后重建，印尼政府預算了700億印尼盾（約70億美元）的重建資金。實際籌集到72億美元，31%來自中央政府等國內資金、36%來自國際非政府組織，33%來自多邊及國際援助。重建任務時間結束時，尚有7%的資金沒有使用完。這些災后重建工作的主要內容是：

安置流離失所的難民。新建了10萬戶以上的住房來安置難民，加上各種配套設施，共建設了超過800萬平方米的建筑物。對于住房重建，印尼政府統一規劃標準，規定重建房屋建筑面積人均36平方米，抗7級地震，建房用地采用私人自用地和公共用地相結合的處理辦法。

恢復農業生產。海嘯基本摧毀了當地的漁業生產基地和捕魚船。所以印尼政府重建了養魚場和捕魚船，修復了780平方公里被海水摧毀的農田，及164公里的農田排水灌溉系統。

重建中小企業。災后大量人員失業，印尼政府通過培訓和小額貸款支持重建各種類型的中小企業，來解救失業人員和減少社會經濟壓力。中小企業的活躍作為經濟產業的微觀主體也推動了當地經濟的恢復和發展。

修復公共設施。當地大量的政府機構、學校、醫院、寺廟、公路、橋梁等公共設施在海嘯中被摧毀，需要重新修建。重建過程中首先考慮的是醫院，其次是永久性的居民住宅。由于亞齊特區是政教合一的特區，所以清真寺的重建成為位居第三的重要公共設施恢復項目，之后才開展學校、公路、橋梁等公共設施的重建工作。

建立災害預警系統和災害避難場所。鑒于海嘯等自然災害今后還有可能頻繁發生，印尼政府在恢復重建資金規劃中效仿日本設置了“建立災害預警和災害避難所項目”預算。在重建工作當中，首先建立了重建項目信息中心，外國捐助者可以通過互聯網平臺進入該信息中心查閱災后重建項目的實施情況。其次建立了災害信息中心，該中心與國際衛星預警信息中心聯網，可以將當地數據和國際數據進行交換，發出預警。在災害防治體系建設中，印尼學習了日本很多有益的做法。日本也是地震、海嘯等自然災害頻發的國家，在日本國內，小規模的地震是家常便飯，普通民眾根本就不會驚慌。日本從小學階段就人手一冊《災害緊急應對手冊》，還經常在各個小學里舉行防災演習。日本的災害避難所通常是各個區域內的小學。與日本不同的是，印尼政府并沒有把小學作為災害避難場所，而是在亞齊特區臨海人口稠密區域分別專門建立了7個海嘯避難所，能夠保證附近居民在接到海嘯預警信號后20分鐘以內進入該所避難，為重特大災害的防治工作打下了基礎。

（作者單位：國土資源部信息中心）