責令交地復議應把握的幾個問題

◎徐先飛

“責令交出土地”這一行政決定源于《土地管理法實施條例》第四十五條。根據(jù)該條規(guī)定，違反土地管理法律法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執(zhí)行。近年來，被征地農(nóng)民不服國土資源部門責令交地決定而提起的復議案件，有不斷增多的趨勢。因此，本文以上海市部分真實案例為基礎，對責令交地決定行政復議案件的審查要素進行分析，并對實踐中的疑難問題加以探討。

責令交地決定的背景

雖然《土地管理法實施條例》第四十五條已對“責令交出土地”作出了規(guī)定，但2011年前上海市針對征地房屋補償安置中的爭議處理，采用的是城市房屋拆遷制度中的行政裁決和強遷方式，未作出過責令交地的行政行為。

2011年，隨著《國有土地上房屋征收和補償條例》的出臺，上海市頒布了《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》和《上海市征收集體土地房屋補償暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》），明確將國有土地與集體土地上房屋征收補償活動區(qū)分開來。《暫行規(guī)定》對征地補償主體和實施部門、房屋補償程序以及征地房屋補償爭議的處理方式作了較大的修訂與完善，將征地房屋補償工作納入統(tǒng)一征地補償安置工作，改變了由建設單位充當拆遷人實施拆遷的操作模式。

《暫行規(guī)定》實施后，各區(qū)（縣）按照新的要求開展本區(qū)域內(nèi)的集體土地征收補償工作。經(jīng)“兩公告一登記”程序，從2012年下半年開始，逐漸出現(xiàn)了因達不成房屋補償協(xié)議且協(xié)調(diào)無效后，區(qū)（縣）規(guī)土局作出責令交地決定的情況，因此而提起的行政復議也隨之而來。

重點審查的內(nèi)容

被補償人的合法權(quán)益是否得到尊重和落實，補償安置程序執(zhí)行是否規(guī)范到位，是行政復議需要重點審查的內(nèi)容。主要有以下幾個方面：

被申請人作出責令交地決定是否有職權(quán)依據(jù)。根據(jù)《土地管理法實施條例》第四十五條，作出責令交出土地相關(guān)行政決定的行政主體是“縣級以上人民政府土地行政主管部門”,主要是指縣、市、省國土資源局。《暫行規(guī)定》第二十六條也明確了作出責令交地決定的主體為區(qū)（縣）土地管理部門。實踐中，部分地方以國土資源所、城市管理局、綜合執(zhí)法局、規(guī)劃部門、城建部門名義，甚至以某某拆遷指揮部等臨時機構(gòu)、房地產(chǎn)開發(fā)公司的名義，作出責令交出土地決定，存在行政主體不適格的問題，決定當然也應歸于無效。

被申請人作出責令交地決定的認定事實是否清楚。這里的“事實”，主要指實體而言，包括是否有批準文件，如經(jīng)有權(quán)機關(guān)依法批準的征收土地方案和征地房屋補償方案；征地房屋補償方案是否依法、合理地確定了房屋的補償方式和金額計算方法；估價機構(gòu)和估價報告是否合法有效；對被補償人宅基地上房屋面積和人口認定與相關(guān)具體補償方案是否符合規(guī)定等。

被申請人作出責令交地決定前的相關(guān)工作程序是否規(guī)范。《上海市征地房屋補償爭議協(xié)調(diào)和處理試行辦法》（以下簡稱《試行辦法》）作為《暫行規(guī)定》的配套文件，明確了爭議解決機制的總體流程。具體來說，在規(guī)定的簽約期限屆滿后雙方達不成補償安置協(xié)議的，區(qū)（縣）征地事務機構(gòu)可以提出具體補償方案，并給予被補償人不少于10日的答復期限。答復期限屆滿，經(jīng)協(xié)調(diào)未能達成一致，或者被補償人經(jīng)兩次通知不出席協(xié)調(diào)會的，由區(qū)（縣）征地事務機構(gòu)按照具體補償方案實施補償。若被補償人依法得到補償或者無正當理由拒絕接受補償，且拒不搬遷和交出土地的，區(qū)（縣）土地管理部門可以責令被補償人限期交出土地。

被申請人作出責令交地決定適用法律是否正確。主要審查是否正確適用了有關(guān)法律、法規(guī)或行政規(guī)范性文件，是否存在因引用了不當條款使責令交地決定書喪失合法性基礎的情況。

常見的疑難問題

關(guān)于補償面積的認定。《暫行規(guī)定》第十二條規(guī)定，征地房屋補償應當以合法有效的宅基地使用證、房地產(chǎn)權(quán)證或者建房批準文件計戶，按戶進行補償。房屋的用途和建筑面積，以宅基地使用證、房地產(chǎn)權(quán)證或者建房批準文件的記載為準。

浦東新區(qū)曹路鎮(zhèn)努力村一申請人甲某，在復議時提出，自己有兩處個人建房，而責令交出土地決定書將其認定為一處，且該房屋已經(jīng)司法分割，區(qū)規(guī)劃國土管理局作出決定前沒有通知相關(guān)權(quán)利人，程序違法。經(jīng)查，依據(jù)甲某的宅基地申請表、宅基地審核表、建房用地申請表、建房用地許可證等文書和鎮(zhèn)政府提供的情況說明，甲某房屋有證建筑面積為352平方米，未達建房標準建筑面積為0平方米。據(jù)此，對甲某補償?shù)暮硕ǚ课菝娣e為352平方米，已包含兩處房屋。同時，因為上述文件載明持有人為甲某，雖然該房屋已被生效的民事調(diào)解書進行了分割，但不影響甲某之戶作為一個整體成為征收補償對象。至于甲某之戶得到補償后如何依據(jù)有關(guān)司法文書再行處分，屬該戶內(nèi)部民事法律關(guān)系的自我調(diào)整，不屬于征地房屋補償所應考量的事項。

關(guān)于“已征未拆”地塊的房屋補償標準。所謂“已征未拆”地塊，是指該地塊之前已經(jīng)辦理了集體土地征收手續(xù)，但尚未對其上房屋實施補償。根據(jù)《暫行規(guī)定》第二十八條，本規(guī)定施行前已辦理征收集體土地手續(xù)，并已補償、辦完被征地人員社會保障手續(xù)，但在《暫行規(guī)定》施行后才實施房屋補償?shù)模瑓^(qū)（縣）征地事務機構(gòu)應當編制征地房屋補償方案，由區(qū)（縣）土地管理部門履行公告、聽取意見等程序后，報區(qū)（縣）政府批準后實施。

某地塊位于徐匯區(qū)高家浜，于2002年經(jīng)上海市政府發(fā)文決定征收，土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)閲小Ｉ暾埲艘夷痴J為其房屋應適用國有土地補償標準。經(jīng)查，當時國家對集體經(jīng)濟組織進行了土地、青苗和集體資產(chǎn)的補償，并為被征地集體經(jīng)濟組織成員提供了相應的社會保障，但一直未補償該集體土地上的房屋。乙某1993年2月向當?shù)剞r(nóng)村村民購買房屋時，該地塊并未被國家征收。對于這種“已征未拆”地塊，應當適用《暫行規(guī)定》，以征收集體土地房屋的標準編制補償方案并報批實施，而不應以國有土地上房屋征收的標準實施補償。

另外，鑒于《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》）第十二條的規(guī)定，征收農(nóng)村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產(chǎn)進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請求參照執(zhí)行國有土地上房屋征收補償標準的，人民法院一般應予支持。實踐中，如被補償人有意愿參照國有土地標準進行補償?shù)模姓C關(guān)可以提供兩套方案供其比選。

關(guān)于集體經(jīng)濟組織成員身份的認定問題。所謂農(nóng)村村民，是指具有上海市常住戶口的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。在一起行政復議中，申請人丙某雖于1993年向當?shù)卮迕褓徺I了現(xiàn)有房屋，但其本身非集體經(jīng)濟組織成員，購房后也未取得集體經(jīng)濟組織成員的身份，其身份屬性與當?shù)卦迕裼斜举|(zhì)不同，因此補償?shù)臉藴室灿兴鶇^(qū)分，前者僅“數(shù)磚頭”，后者則實行“數(shù)磚頭”與“數(shù)人頭”相結(jié)合。

關(guān)于港澳居民和外籍人士的送達問題。實踐中，行政機關(guān)作出行政行為后如何送達，基本是參照《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定。但在征地房屋補償中，如完全參照《民事訴訟法》中60日的公告送達期限，則會影響征地項目的整體推進。故《試行辦法》中關(guān)于公告送達的期限，明確規(guī)定了針對責令交出土地決定書采用公告送達的，自公告之日起滿30日視為送達；其他文書采用公告送達的，滿5日視為送達。對于少數(shù)港澳或外籍人士的公告送達期限，實踐中仍然參照《最高人民法院關(guān)于涉港澳民商事案件司法文書送達問題若干規(guī)定》有關(guān)規(guī)定，公告送達期限須滿3個月。

完善復議程序的建議

結(jié)合責令交地行政復議實踐，可以考慮從以下兩方面對行政復議機制加以改進。

完善復議審查程序，構(gòu)建多元化調(diào)查方式。責令交地等行政復議案件多數(shù)案情復雜，專業(yè)性較強，也是申請人委托代理律師比例較高的復議案件類型，僅靠書面審查有時難以查清案情，作出準確、適當?shù)牟脹Q。因此，應當改革行政復議審查方式，從“書面審查為主”中擺脫出來，突出復議審查的公開性和辯論性。可以借鑒法院的司法程序，舉行公開審理和聽證，通過雙方質(zhì)辯的方式辦案。目前，市規(guī)劃國土資源局在辦理責令交地等頭緒繁雜、矛盾突出的行政復議案件時，已經(jīng)嘗試采用聽證調(diào)查和實地勘察等方式，收到良好成效。但是由于聽證的調(diào)查方式?jīng)]有得到法律的確認，難以形成制度被廣泛使用。建議規(guī)定凡是疑難、復雜的案件，影響重大的案件，涉及適用依據(jù)有較大分歧的案件，應當舉行聽證會。同時，對聽證程序、聽證記錄的法律效力等問題作出具體規(guī)定。

完善對行政規(guī)范性文件的復議審查制度。復議機關(guān)如對規(guī)范性文件無權(quán)處理，則需轉(zhuǎn)送，轉(zhuǎn)送期間中止對具體行政行為的審查。理論上來說，按照行政復議有關(guān)時限規(guī)定，在不延長審理期限的情況下，從受理到最終作出復議決定需要經(jīng)過“對具體行政行為審查（60日）+轉(zhuǎn)送（7 工作日）+有權(quán)機關(guān)對抽象行政行為審查（60日）”的期間，即申請人需要等待4個多月方可拿到行政規(guī)范性文件審查處理決定和行政復議決定書。隨著責令交地行政復議案件的增多，建議可以考慮采取“一次審查原則”，即針對同一規(guī)范性文件，僅在首次有申請人提出申請時，由有權(quán)行政機關(guān)進行實質(zhì)審查，之后遇同樣申請則可直接援用首次審查決定，以達到提高行政效率的目的。