高職院校隸屬關系的政策梳理與辦學影響分析

□湯敏騫

高職院校隸屬關系的政策梳理與辦學影響分析

□湯敏騫

高職院校與主管部門的行政隸屬關系決定著高職院校與其舉辦主體、投資主體和管理主體之間的關系。法律對高職院校舉辦主體的規定為高職院校隸屬關系的形成提供合法性，政策對高職院校和舉辦主體的規范為高職院校的隸屬關系提供合規性。不同的隸屬關系具有各自的優勢與劣勢，使高職院校辦學呈現不同的體制特色。高職院校隸屬關系總體顯現“條塊分割”的格局特征，對高等職業教育的公平與效率產生重要影響。

高職院校；隸屬關系；條塊分割；教育公平；教育效率

在我國的行政體系中，公辦高職院校設立時和設立后都有明確的上級行政主管部門，主管部門與高職院校的關系是國家行政體制內上級與下級的行政隸屬關系（以下均稱隸屬關系）。隸屬關系是決定高職院校與其舉辦主體、投資主體、管理主體之間的關系，直接影響高職院校的辦學自主權、辦學經費來源、發展定位和管理權責等，最終影響高職院校的綜合辦學水平和教育質量。因此，研究高職院校的隸屬關系，追溯高職院校隸屬關系的形成過程，解決影響高職教育持續快速健康發展的體制問題，實屬必要。

一、高職院校隸屬關系的依據：法律與政策

（一）國家制定的有關高等職業教育的法律均強調政府、行業、企業等高職院校舉辦主體的作用，為高職院校隸屬關系的形成提供合法性

1995年9月施行的《中華人民共和國教育法》規定，高等教育由國務院和省、自治區、直轄市政府管理，國務院教育行政部門主管全國教育工作，縣級以上地方各級政府教育行政部門主管本行政區域內的教育工作，縣級以上各級政府其他有關部門在各自的職責范圍內負責有關的教育工作；各級政府、有關行政部門以及企業事業組織應當發展職業學校教育，企業事業組織、社會團體等舉辦的學校辦學經費由舉辦者負責籌措。該法對中央、省（自治區、直轄市）、市（地）和縣四級政府及其所屬教育行政部門、其他有關行政部門舉辦和管理教育的職責提出法律要求，并明確規定職業教育由各級政府、有關行政部門以及企業事業組織舉辦，打開高等職業教育隸屬關系的濫觴。

1996年9月施行的《中華人民共和國職業教育法》規定，國務院教育行政部門負責職業教育工作的統籌管理，國務院教育行政部門、勞動行政部門和其他有關部門在職責范圍內分別負責有關的職業教育工作，縣級以上地方各級政府應加強對本行政區域職業教育工作的領導；縣級以上地方各級政府應舉辦發揮骨干和示范作用的職業學校，政府主管部門、行業組織和企業應舉辦或者聯合舉辦職業學校。國家教委、國家經貿委、勞動部1998年3 月16日發布的《關于印發＜關于實施〈職業教育法〉加快發展職業教育的若干意見＞的通知》（教職［1998］2號）強調推進辦學體制和管理體制改革，加強部門分工協作，落實縣級以上地方各級政府、行業主管部門、行業組織、企業及社會各方面興辦職業教育的職責和義務。《中華人民共和國職業教育法》和上述三部委發布的相關文件對國務院及各相關部門、縣級以上地方政府的職業教育管理權限和縣級以上地方政府、行業主管部門和行業組織、企業的職業院校舉辦主體地位作出了明確規定，明確規定高等職業教育和舉辦主體的隸屬關系。

1999年1月施行的《中華人民共和國高等教育法》規定，國務院統一領導和管理全國高等教育事業，國務院教育行政部門主管全國高等教育工作，國務院其他有關部門在職責范圍內負責有關的高等教育工作，省、自治區、直轄市政府統籌協調本行政區域內的高等教育事業。該法就我國中央和省級政府的高等教育管理權限劃分適用于高等職業教育。

（二）國家歷次發布的有關高等職業教育的政策文件都明確政府、行業、企業等高職院校和舉辦主體的規范，為高職院校的隸屬關系提供合規性

政務院1950年7月28日公布的《關于高等學校領導關系的決定》，規定全國高等學校以中央教育部統一領導為原則，各大行政區內高校暫由中央教育部委托各大行政區教育部直接領導，視條件有計劃有步驟地收歸中央教育部直接領導，我國自此形成中央集權的教育管理體制。政務院1953年5 月29日公布的《中央人民政府政務院關于修訂高等學校領導關系的決定》，要求中央政府的其他部門與高等教育部（1952年底設立）分工負責直接管理全國高校，中央有關業務部門可委托大區行政委員會或者省（市、民族自治區）政府管理某些高等學校。這一決定為省級政府的高校管理權限提供最初的政策依據。

中共中央、國務院1958年9月19日發布的《關于教育工作的指示》，要求少數由中央各業務部門管理的學校下放給所屬企業直接管理，中央企業從此獲得授權成為學校的管理主體。

中共中央、國務院1963年5月21日發布的《中共中央、國務院關于加強高等學校統一領導、分級管理的決定（試行草案）》，提出在中共中央、國務院的統一領導下，中央教育部、中央各業務部門和省、市、自治區分工管理高等學校，省、市、自治區高教（教育）廳、局直接管理一部分高等學校，各省、市、自治區有關業務廳、局協同高教（教育）廳、局分工管理與本部門業務有關的高等學校并接受中央有關業務部門的業務指導。規定我國高等教育整體實行中央部門、各地方省級政府“條塊結合”的管理體制，省域則實行“條條”為主的高校管理模式。高校與政府之間就此形成 “條塊分割”的隸屬關系（“條”指中央政府各部門，“塊”指各地方省級政府）。

國務院1986年3月12日發布的《高等教育管理職責暫行規定》（國發［1986］32號），規定國家教育委員會（現教育部）、國務院有關部門和省、自治區、直轄市政府的高等教育管理職責，這是現今有效的我國形成高職院校隸屬關系問題的主要政策依據。

國務院1986年12月16日發布的《國務院關于發布＜普通高等學校設置暫行條例＞的通知》（國發［1986］108號），規定高等職業學校屬于普通高等學校，高等職業學校主要培養高等專科層次的專門人才。此處對高等職業學校辦學層次的限制性規定使高等職業教育在2014年《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（國發［2014］19號）出臺之前的長達28年的時間里成為以專科為最高層次的“斷頭”教育。

國務院1983年4月28日發布的《國務院批轉教育部、國家計委關于加速發展高等教育的報告的通知》（國發［1983］76號），提倡大城市、經濟發展較快的中等城市和大企業舉辦高等專科學校和短期職業大學。這是我國政府首次提出除中央、省以下的行政層級單位舉辦高職院校。中共中央1985 年5月27日發布的《中共中央關于教育體制改革的決定》（中發［1985］12號）提出大力發展職業技術教育，積極發展高等職業技術院校；實行中央、省（自治區、直轄市）、中心城市三級辦學的體制。這是我國正式提出中心城市政府辦學體制。國務院1991年10月17日發布的 《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》（國發 ［1991］55號）明確提出：發展職業技術教育的主要責任在地方，關鍵在市、縣。國務院2002年8月24日發布的《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》（國發［2002］16號）提出：強化市（地）級政府統籌職業教育發展責任，市（地）可舉辦綜合性、社區性的職業技術學院，大型企業可舉辦職業技術學院。該文件對中央和地方各級政府、行業企業等職業教育管理者、舉辦者的職責、方向提出了全面和清晰的界定。中共中央、國務院1999年6月13日發布的《中共中央國務院關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》（中發［1999］9號）提出：要大力發展高等職業教育，國務院授權省級政府發展高等職業教育，舉辦綜合性、社區性的職業技術學院（或職業學院）。教育部等七部門2004年9月14日發布的《關于進一步加強職業教育工作的若干意見》（教職成［2004］12號）提出：強化市（地）政府統籌職業教育的作用，各級政府要辦好公辦職業院校，行業企業要繼續辦好職業學校，每個市（地）原則上要重點辦好一所高等職業技術院校。

國務院1994年7月3日頒發的《國務院關于＜中國教育改革和發展綱要＞的實施意見》（國發［1994］39號）指出：職業學校辦學以社會各界為主，普通高校以政府辦學為主；逐步實行中央和省、自治區、直轄市兩級管理，以省級政府為主的體制，爭取形成以省級政府辦學與管理為主的條塊結合的新體制框架。國務院辦公廳1995年7月19日發布的《國務院辦公廳轉發國家教委關于深化高等教育體制改革若干意見的通知》（國辦發［1995］43號）要求逐步把中央部門學校轉由省（區、市）政府管理或與地方政府共建共管，變條塊分割為條塊有機結合。這份文件首次提及省域范圍內高等教育管理體制改革問題。國務院1998年7月1日發布《國務院關于調整撤并部門所屬學校管理體制的決定》（國發［1998］21號）、國務院辦公廳1999年3月16日印發《國務院辦公廳轉發教育部等部門關于調整五個軍工總公司所屬學校管理體制實施意見的通知》（國辦發〔1999〕24號）、國務院1999年12月22日發布《國務院關于進一步調整國務院部門（單位）所屬學校管理體制和布局結構的決定》（國發［1999］26號）部署調整中央部委高校管理體制，除教育部及少數部門和單位繼續管理學校外，其他部門和單位不再直接管理學校。

中共中央、國務院1993年2月13日印發的《中國教育改革和發展綱要》（中發 ［1993］3號）強調：職業技術教育和成人教育主要依靠行業、企業、事業單位辦學和社會各方面聯合辦學。教育部、國家經濟貿易委員會、勞動和社會保障部2002年12 月2日發布的《關于進一步發揮行業、企業在職業教育和培訓中作用的意見》，指出國務院和省、市（地）三級行業主管部門要辦好職業學校，培養行業和企業實用人才。教育部2011年6月23日下發的《教育部關于充分發揮行業指導作用推進職業教育改革發展的意見》（教職成［2011］6號）提出支持行業舉辦職業教育。

國務院2005年10月28日發布的《國務院關于大力發展職業教育的決定》（國發［2005］35號）提出，發揮公辦職業學校在職業教育中的主力軍作用，探索以公有制為主導、產權明晰、多種所有制并存的辦學體制。國務院2014年5月2日發布的《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（國發［2014］19號）提出，強化省級政府統籌和部門協調配合，加強行業指導，發揮企業重要辦學主體作用。該文件在現代職業教育總體的“目標任務”要求中敘及高等職業教育發展目標時，使用高等職業教育概念作為職業教育在高等層次的名稱，表述為“高等職業教育規模占高等教育的一半以上”，并對概念做了層次區分，將高等職業教育細化為專科層次職業教育和本科層次職業教育，分別提出了各層次的發展目標；在“加快構建現代職業教育體系”部分敘及高等職業教育發展要求時表述為“創新發展高等職業教育”，將高等職業教育分為專科高等職業院校、本科層次職業教育以及研究生培養三個層次，分別規定各層次的服務面向和培養方式，完整定義職業教育的層次結構。該文件以上這些表述通過明確規定職業教育的等級和層次內涵——職業教育包括中等職業教育和高等職業教育兩個等級，高等職業教育分為專科層次、本科層次和研究生培養三個層次，突破既往高等職業教育僅限于專科層次的政策“藩籬”。

二、高職院校隸屬關系的職能：辦學狀況

省級教育行政部門舉辦的省屬高職院校，因由教育行政部門直接領導，多能全面貫徹執行國家和省教育政策，優先享受國家和省政策支持，省級財政教育經費投入保障有力，在省域高職院校中發揮示范作用，但接受行業指導和與企業聯系不盡緊密，校企合作與工學結合需要進一步深化。

省級非教育部門舉辦的行業高職院校的干部管理和財政撥款等由主管的省級行業部門管理，教育教學業務則由省級教育行政部門分管。行業高職院校辦學具有鮮明的行業特色，既有開展校企合作、工學結合的優勢，也有受非教育因素干預多而模糊教學地位等劣勢。

地市級政府舉辦的市屬高職院校教育教學業務接受省級教育行政部門指導。囿于區域經濟社會發展不平衡和對高等職業教育對區域經濟社會發展所發揮作用的認識水平不同，不同地市級政府舉辦的市屬高職院校之間財政性教育經費投入差異巨大。地市級政府還嚴格控制著市屬高職院校的機構設置、干部管理、教師編制和其他高職院校內部事務，高職院校的辦學自主權受到嚴重削弱。

大型國有企業（集團）舉辦的企業高職院校干部管理、資產管理等由主管的大型國有企業管理，辦學經費來源為政府財政撥款或者主管的大型國有企業撥款，教育教學業務則由省級教育行政部門分管。企業高職院校辦學具有開展校企合作、工學結合的天然優勢，也有辦學經費不穩定等劣勢。

據教育部統計，2009年全國獨立設置的高職院校共有1215所，其中不同隸屬關系的高職院校舉辦情況分別為：省級政府、地市級政府和行業企業舉辦合稱為公辦，其中省級政府舉辦367所，占比30.4%，地市級政府舉辦399所，占比33.1%，行業企業舉辦155所，占比12.8%；民辦286所，占比23.7%［1］。另據交通運輸部統計，交通運輸廳（委）5所隸屬交通大型企業，合計占比79%，7所隸屬地方教育部門，占比21%［2］。有研究綜合分析教育部等機構公布的2005-2010年全國高等教育事業統計數據指出，高等職業教育的舉辦者中31.29%是地方教育部門，68.71%是地方非教育部門［3］。國家社會科學基金教育學重點課題 “《職業教育法》修訂的實證研究”研究人員對全國30個省（自治區、直轄市）的120所高職院校書記和校長進行為期一個月的調研，收集的近200條書面建議中關于管理體制方面的建議約占30%，調研對象一致認為 “管理體制是高等職業教育面臨的最大體制性障礙，高職院校的發展必須突破管理體制障礙”［4］。以上數據和調研表明，我國高職院校隸屬關系已經形成“條塊分割”的局面，高等職業教育管理體制上的“條塊分割”嚴重阻礙政府與高職院校形成良性關系。

三、高職院校隸屬關系的特征：“條塊分割”

1996年頒布的《中華人民共和國職業教育法》規定我國高等職業教育實行“條塊結合，以塊為主”的三級多元管理體制，將對高等職業教育進行管理的政府部門分布在中央、省、地（市）三個行政層級，以行政隸屬關系為主線，各級政府都設置教育行政部門、人力資源和社會保障部門以及部分行業部門三種機構參與高職教育管理，其中教育行政部門負責綜合管理高職教育和直接管理部分高職院校，人力資源和社會保障部門負責綜合管理職業培訓和職業技能鑒定①，行業部門負責管理與其業務相關的職業培訓和職業技能鑒定以及直接管理自辦的高職院校。高職院校的舉辦主體則包括各級教育行政部門、人力資源和社會保障部門以及部分行業部門、地市級政府、大型國有企業（集團）等，舉辦主體的行政層級決定高職院校的行政層級，高職院校因其隸屬關系不同而被劃入省屬高職院校、市屬高職院校，政府辦高職院校、企業辦高職院校，中央企業辦高職院校以及省屬企業辦高職院校等分類體系之中。

目前高等職業教育發展的體制性特征集中表現為“條塊分割”，本質是管理權力的部門分割、管理部門的職能分割。一方面，“條塊分割”的高等職業教育管理體制通過省級教育行政部門、其他業務部門和地方政府分割履行各自的職能，從不同政策領域發力，分工合作，齊抓共管，對高職院校的發展產生積極的促進作用，推進各種隸屬關系的高職院校持續發展。另一方面，“條塊分割”的高等職業教育管理體制在運行中，各管理部門出臺相關政策難以跳出部門視野，多從各自職能出發，“大職教觀”的理念缺乏行政組織的現實架構支撐，實踐中出現學歷證書教育和職業資格證書教育難以溝通、按照隸屬關系分配政府財政撥款等制度“瓶頸”，使高職院校的發展難以順暢協調。可見，高職院校“條塊分割”的隸屬關系格局已成為影響高職院校辦學的重要因素。

四、高職院校隸屬關系的影響：公平與效率

高職院校“條塊分割”的隸屬關系格局對高職院校的辦學影響可從高等職業教育公平與高等職業教育效率視角進行考察。

高等職業教育公平從層次上分為起點公平、過程公平和結果公平。本文所研究的高等職業教育公平主要是指高職院校在教育資源配置上達到辦學能力和辦學條件公平，屬于過程公平。高等職業教育公平從方向上分為橫向公平和縱向公平。橫向公平是對相同能力的人給予相同的對待［5］。高等職業教育的橫向公平是指相對于普通本科高校及其它高等教育層次而言，高職院校因辦學能力、辦學條件相當，大致處在相同或者相近的發展水平，應平等地享有政府支持，政府應給予同等的保障性經費投入和政策對待。縱向公平是對不同能力的人給予不同對待［6］。高等職業教育的縱向公平是對具有不同辦學能力、辦學條件的高職院校，政府給予不同的經費投入和政策支持，對經濟后進地區政府舉辦的薄弱高職院校除所屬地市級財政部門按要求撥付保障性經費投入以外，省級政府可設立扶持性經費投入予以專項支持，使其達到與優勢高職院校同等或者接近同等的發展能力。

高等職業教育效率是指高等職業教育投入與產出之比率，分為外部效率和內部效率。高等職業教育外部效率是指高等職業教育系統消耗的社會資源與高等職業教育產出之比率，反映高等職業教育對技術技能人才市場的滿足情況和對經濟社會發展的促進作用。高等職業教育內部效率是指高等職業教育組織內部配置的辦學資源與組織產出之比率，目的是從配置到某個機構（如學校或者班級）的資源中獲得最大利益［7］，衡量的是辦學資源的使用效率。本文所研究的高等職業教育效率主要是指高等職業教育內部效率，以個體的高職院校為分析單位，研究高職院校內部的人力、財力、物力資源投入與高職院校直接產出的比例關系。綜合張少輝（2010）［8］、秦澄（2011）［9］、陳云和黃煥宗（2011）［10］等學者的研究，本文采用高職院校的教職工數和專任教師人數（人力）、生均財政經費投入（財力）、生均設備（生均紙質圖書冊數、生均教學儀器設備值等物力）等作為測度高等職業教育投入的指標，采用在校生數（反映人才培養成果）、畢業生年度就業率（反映人才培養水平）、年度省級以上科研基金項目（反映科學研究能力）、獲得全國職業院校技能大賽獎勵和質量工程項目（精品課程、教學團隊等反映人才培養質量）等作為測度高等職業教育產出的指標，對省域高職院校的內部效率進行測度和比較，發現省域高職院校內部效率的一般趨勢并提出相應的改進建議。

通過以上研究，我們獲得以下兩點啟示。

一是對促進高等職業教育公平的啟示。高職院校因主要面向區域、產業，根據區域和產業發展需要培養人才，故而拋開我國省域之間經濟發展不均衡的現實情況，單就同一省域內部而言，針對不同隸屬關系的高職院校因主管部門不同而形成不同辦學經費來源，因高職院校獲得的辦學經費投入不同的實際狀況，高職院校的統籌管理部門——省級政府應制定切合高等職業教育發展需要和實際可行的高職院校生均經費撥款標準，核算撥付高職院校保障性經費投入，要求財政部門、高職院校的主管部門切實執行并進行檢查考核，以保障高職院校之間的橫向公平。另一方面，省級政府應根據不同隸屬關系的高職院校之間辦學經費存在差距的實際情況，從提升和保持省域高職院校具有同等辦學能力，使高職院校培養人才的數量和質量能夠滿足區域、產業發展需要的目標出發，制定差異性辦學經費投入政策，祛弱保強，實現高職院校之間的縱向公平。

二是對提升高等職業教育效率的啟示。經濟學研究表明：高投入一般能帶來高產出。管理學的研究顯示：同樣的投入可能導致低效率、無效率甚至負效率等。首先，本文前述學者的相關研究表明，能在高等職業教育發展中，獲得較高教育資源投入的國家級、省級示范性高職院校具有相對較高的人才培養效果、科研產出和社會服務成果，辦學條件較差的高職院校則產出也較少。其次，高職院校存在教育資源無效損耗現象，即同樣的教育資源投入并未形成相應的產出，應理解為教育資源在使用過程中低效或者無效浪費。教育部統計表明：全國高職院校教學儀器設備20%以上閑置，部分昂貴的設備利用率不到15%。再次，政府對高職院校的財政投入總量嚴重不足，表現之一是高職教育財政經費占高等教育經費總額的比例過少；二是高職教育財政經費與本科教育經費相比畸低；三是高職教育財政經費與發達國家的經驗形成極大反差［11］［12］。如此投入水平勢必減少高職院校的教育產出，從總體上抑制以至于降低高職院校的內部效率，難以保障高職院校教育質量。高等職業教育作為主要面向社會中低收入階層家庭子女，直接為區域、產業提供技術技能人才的教育類型，具有較強的公益性，政府應加大財政投入力度，支持高職院校實施“高等性”教育，提高高職院校對區域經濟社會發展的貢獻率。高職院校的主管部門應加強對高職院校資源利用情況的檢查，建立高職院校資源使用監督考核機制，高職院校自身應加強內部管理，采取措施消滅設備閑置率，提高資源使用效率，使高職院校達到較高的內部效率，綜合提升辦學能力。

注釋：

①根據教育部等六部門2014年6月16日印發的《現代職業教育體系建設規劃 （2014-2020年）》（教發［2014］6號）所作的“根據高等學校設置制度規定，將符合條件的技師學院納入高等學校序列”的規定，人力資源和社會保障部門直接管理的部分技師學院將被視為高等職業教育性質的高等學校，納入現代職業教育體系。

［1］教育部．獨立設置的高職院校由1999年的474所增加至2009年的1215所［J］．職業技術教育，2010（36）：20．

［2］張延華．充分發揮行業優勢 促進交通高職教育發展［J］．中國高等教育，2010（21）：49．

［3］李運萍．高等職業教育資源配置狀況及其發展對策［J］．職業技術教育，2012（31）：44-49．

［4］佛朝暉，邢暉．轉型期高職院校發展的政策期待——基于對120名高職院校書記、校長的調研分析［J］．職業技術教育，2013（1）：16-19．

［5］［6］［7］［美］理查德.A.金，等．教育財政——效率、公平與績效（第三版）［M］．曹淑江，等譯．北京：中國人民大學出版社，2010：64，293，334．

［8］張少輝．基于DEA的山東省高等職業教育發展效率評價研究［J］．中國職業技術教育，2010（34）：67-71．

［9］秦澄．高等職業教育投入產出因素的主成分研究——基于江蘇省高等職業院校的數據分析［J］．會計之友，2011（6上）：95-100．

［10］陳云，黃煥宗．基于DEA方法的高職院校效率評價研究——以福建省示范性高職院校為樣本［J］．宿州學院學報，2011（11）：76-80．

［11］韓永強．職業教育經費投入及其國際比較［J］．職業技術教育，2014（28）：48-54.

［12］李建忠，孫誠．歐美職業教育投入模式及對我國的啟示［J］．中國高教研究，2014（8）：96-101．

責任編輯宋慶梅

湯敏騫（1969-），男，華中科技大學博士生，河南職業技術學院副教授，研究方向為高等職業教育管理。

2014年度教育部人文社會科學研究專項任務項目（工程科技人才培養研究）一般項目“高職院校舉辦體制改革研究——以河南省高職院校為例”（編號：14JDGC007），主持人：袁偉。

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1001-7518（2015）07-0052-05