小城市城中村改造策略探討
——以河南省某縣級城市城中村改造為例

文/李智偉 上海復旦規劃建筑設計研究院 上海 200433

小城市城中村改造策略探討
——以河南省某縣級城市城中村改造為例

文/李智偉 上海復旦規劃建筑設計研究院 上海 200433

小城市受經濟、文化、歷史等原因影響，城中村改造策略肯定與大城市不同，本文通過我國中部某小縣城城中形成的原因、存在問題以及改造模式等研究探索，提出合理確定拆遷補償標準、市場總量決定改造模式、提高村民軟性補償等策略，希望對此類小城市城中村改造項目提供一些借鑒意義。

城中村；小城市；改造策略

1. 城中村形成原因及問題

“城中村”顧名思義，城市里的村莊，是我國在快速城市化進程中，由于各種經濟、社會、文化等等各方面原因，原村鎮聚居地的土地、房屋以及人員社會關系就地保留了下來，沒有隨著城市建設進行有機更新而形成的特殊聚居形式。由于城中村房屋大多以出租為主，因此造成城中村人員結構復雜，巨大的尋租空間又使得大量的違規建筑被塞進了“城中村”地區，導致此類地區更加的擁擠不堪，治安、環境、公共設施缺乏、交通不便成為城中村地區的常態問題。

2. 小城市城中村改造大多較為困難的原因

2.1 拆遷成本高，社會資本投資意愿小。

城中村現有建筑密度大，容積率高。因此高昂的拆遷安置成本，巨額的投資，回遷安置面積大，可用于銷售的面積小，投資回報小，社會投資常恐避之不及，投資意愿極小。

2.2 政府財政緊缺，無法完成城中村改造。

城中村改造所需資金數額巨大，牽扯問題復雜，現行改造較為順利的方式是由政府主導，由政府完成前期土地開發，然后采取市場化的招標拍賣方式。這種方式由于前期征地成本高，縣一級小城市因政府財政資金有限，難以大規模開展此種城中村改造模式。

2.3 拆遷安置補償標準低，難以得到村民認同。

由于小城市經濟發展緩慢，居民收入水平低下，城中村拆遷安置補償標準常參考當地收入水平，因此造成小城市拆遷安置補償標準與大城市相比，處于一個非常低的水平，大多數小城市拆遷安置補償款往往都不可能購買當地同等面積的住房，所以當地村民阻礙城中村改造也不足為奇了。

3. 小城市城中村改造策略

3.1 基于村民切身利益，合理制定拆遷安置補償標準。

村民意愿是城中村改造能否順利推行的重要因素，多地出現城中村村民集體阻撓拆遷和群體上訪事件，無不是由于村民利益難以得到保障造成的，本文研究案例所在地位于河南省西部某縣城，是國家南水北調中線工程水源地，按環境保護要求該縣城限制工業發展，經濟水平在河南省屬下游水平，長期以來城中村村民安置補償標準較低，因此近十年來城中村改造項目幾無推進。

筆者調研發現，該縣城核心區域某村莊改造從2004年立項至今仍無進展，原因之一就是拆遷補償標準過低，村民集體反對。近期該縣提高了城中村拆遷安置補償標準，提出了宅基地、安置置換房、臨時過渡補助及搬遷獎勵等多方位的補償方法，根據用地種類和土地類別，對建筑基地面積以外的宅基地進行補償，按照宅基地的兩倍面積進行安置置換房補償，對于先期搬遷的住戶還提供臨時過渡補助和搬遷獎勵。如此在時隔十年之后，該城中村村民全體簽署了同意搬遷協議書，目前相關拆遷安置工作正在逐步推進中。

由此可見，合理制定拆遷安置補償標準，切實保障村民利益是城中村改造工作的首要條件

3.2 基于市場總量角度，合理確定改造模式和土地政策。

城中村改造另外一個重要的因素就是市場資本，前文提到縣級城市因為財政資金有限，很難依托政府力量來推動城中村改造，那么可依賴的就是市場資本，而市場資本是有逐利性的，因此保證市場資本的盈利點也是小城市城中村改造順利推動的條件之一。市場資本最直接的盈利點就是安置房之外的可銷售面積，小城市與大城市不同，人口規模有限，市場購買力就有限，因此拋開單個地塊容量限制不談，這個可銷售面積不可能無限制地增長上去，所以從經濟學角度看，住房供給達到飽和之后城中村改造項目就很難獲得市場資本的青睞了。

以本文研究案例所在縣城為例，總縣城人口規模至2020年為30萬人，根據上位總體規劃，本次8km2研究范圍之內最高可容納人口規模為10萬人，按照當地人均住宅標準，此范圍內最高可消化460萬m2的住房，而根據上文提到拆遷安置補償標準，將規劃范圍內所有城中村都進行整體拆遷重建，近拆遷安置房就需要約800萬 m2，可供20萬人居住，因此從經濟學角度，所有城中村都采用拆遷改造模式是不可能的。而在如何確定該區域城中村改造模式上，筆者所在項目組團隊采用了市場總量預測的辦法，結合該縣城公共設施、道路交通的實施計劃以及城中村的特色風貌等因素，確定了少量城中村采用拆遷整改的模式，而大部分邊緣城中村則采用風貌整治的模式，這也符合國家關于依據城市自身特色制定城中村改造模式的政策。

如此在研究范圍內，最終通過分批分計劃改造城中村確定所有住房供給量為500萬m2。而且在總量中市場可銷售的商品房的量為78萬m2，這就要求當地政府在制定土地供給政策時，一定是在78萬m2建筑面積的總量下控制土地供給，一旦突破這個總量，市場就會擠壓城中村改造項目中的資本盈利點，失去盈利點城中村改造自然也就無法順利推進了。

3.3 基于村民精神需求，提高村民軟性補償。

此外，小城市城中村村民文化程度較低，收入來源單一，對領地宗族有天生的依賴感。因此在城中村改造過程中要注重村民的文化素養提升，生活技能的培養，在經濟和住房補償之外提高村民的軟性補償，讓他們接受新的思想，對離開故土不那么恐懼，這也是有序推進城中村改進的有效策略之一。

4. 結語

小城市由于經濟發展水平較低，社會資本關注較少，因此在城中村改造過程中，更應精打細算，從經濟、社會、文化等各個方面綜合權衡。本文希望通過我國中部較為典型的小縣城城中村改造策略探索，對此類小城市城市村改造模式提出經驗借鑒，尤其是政府決策層面要始終把村民利益放在首位，心中始終有個市場經濟的杠桿，對當地城市的市場總量合理預判，方能有序有效推進城中村改造工作。

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