論警察的組織角色

宋遠(yuǎn)升

內(nèi)容摘要：警察是組織中的人，受到組織管理規(guī)定所約束。警察角色還與科層制的組織管理形式、軍事化或者準(zhǔn)軍事化的指揮模式有關(guān)，而且受組織文化潛移默化的影響，這使得警察身上具有濃厚的組織印記。警察既是權(quán)力的發(fā)出者，也是組織中個(gè)人權(quán)利的享有者，因此，在特別權(quán)力關(guān)系中的警察也具有一定的自我支配性，基本權(quán)利受到侵害也應(yīng)得到救濟(jì)，這其實(shí)也是警察組織角色的重要組成部分。

關(guān)鍵詞：警察組織角色；科層制；組織文化；警察權(quán)利

警察是處于警察組織體系中受組織管理規(guī)定以及組織文化的顯性或者隱形影響的組織人或者“單位人”。這決定了其不僅是法律執(zhí)行者，也是在特定職業(yè)關(guān)系中的“被執(zhí)行者”。警察組織不僅在組織體系上對(duì)警察形成了管理、監(jiān)督、調(diào)整、獎(jiǎng)懲的壓力，而且，在組織文化理念上，也對(duì)警察具有內(nèi)化的作用。當(dāng)然，這也不能說明警察完全受制于警察組織，因?yàn)槠錂?quán)力直接來自法律的宣示以及國家的授予，特別是其自由裁量權(quán)的獲得以及其在現(xiàn)代社會(huì)特別權(quán)力關(guān)系中的新的法律地位，使得警察組織中的警察具有了一定的自我支配性。

一、組織中的警察角色的構(gòu)成與形象

在警察組織中，警察的角色主要分為三種形態(tài)。第一種類型，警察屬于法律原則以及警察組織原則的直接受控者。在警察組織中，警察享有升遷、退休保障等職務(wù)性、福利性待遇。警察與警察組織之間的法律關(guān)系體現(xiàn)為公務(wù)從事者與行政主體的特別權(quán)力法律關(guān)系。在警察組織中，每一警察成員都有明確的的權(quán)力和責(zé)任分工。職位分等，上命下從。警察組織內(nèi)部不受制于私人感情，警察同事之間只存在工作關(guān)系。在警察組織內(nèi)部有嚴(yán)格的紀(jì)律、規(guī)定，作為一種國家提供職務(wù)與薪水的對(duì)等代價(jià)，警察應(yīng)當(dāng)毫無例外地遵守，并具有服從、忠誠的義務(wù)，否則就可能會(huì)受到相應(yīng)的懲戒處分。這就是被韋伯稱之為科層制或者官僚制中的人物。第二種類型，警察是其上司的絕對(duì)服從者。警察不僅在職位級(jí)別上依附于上司，而且在精神上也依附于上司。對(duì)于此類警察而言，上司的目標(biāo)就代表著警察組織的目標(biāo)。上司是運(yùn)動(dòng)著的發(fā)號(hào)施令的警察組織，警察組織是沉默的上司。所以，上司的意志就是此類警察的圣經(jīng)，從而使得自己意志或者精神被上司所改造和異化，形成了無條件服從的警察職業(yè)精神不能自為者。第三種類型，警察是組織權(quán)力以及本身權(quán)力的雙重作用的變異者。這是因?yàn)椋煺瓶刂罹哂星址感再|(zhì)、威力最為強(qiáng)大的特殊行政權(quán)力——警察權(quán)。在其職權(quán)范圍內(nèi)，警察具有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，是其職權(quán)范圍內(nèi)食物鏈中的“食肉者”，而其行政相對(duì)人就是食物鏈上的“食草者”。在這個(gè)權(quán)力的鏈條上，警察處于上游或者頂端。雖然警察與本警察機(jī)構(gòu)的首長(zhǎng)在權(quán)力位階上存在差異，但是，他們掌控的權(quán)力的性質(zhì)并沒有本質(zhì)差別。所以，即使是底層的警察與公司的底層職員相比，其在組織中的地位與角色顯然不能同日而語。因?yàn)榈讓泳炻殬I(yè)行為的大部分時(shí)間都具有相當(dāng)?shù)臋?quán)力壟斷性以及話語控制權(quán)。所以，在很大程度上，警察對(duì)于本警察組織首長(zhǎng)是形式上的隸屬關(guān)系，這種服從是一種相對(duì)獨(dú)立性的服從，警察上層或者首長(zhǎng)對(duì)警察的影響也主要是形式上的，警察基于國家權(quán)力的支撐從而在警察首長(zhǎng)那里獲得了一定的獨(dú)立，或者說使得警察具有一定的獨(dú)立氣質(zhì)。“針對(duì)來自上層——來自警察組織上層的管理策略和方針的制定的——對(duì)警察工作的一般影響——必須用來自下層即普通警察的強(qiáng)有力影響來平衡。有關(guān)警察的社會(huì)學(xué)研究強(qiáng)調(diào)不管警察組織中存在牢固的等級(jí)控制，下級(jí)警察在日常工作中仍具有相當(dāng)多的自主權(quán)……所謂的警察文化是在下級(jí)警察中培育出來的。它提供了團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)并鼓舞普通警察使用酌處權(quán)。因而，它為理解執(zhí)法工作提供了一種非常重要的線索 ”。美國和英國的研究都證明，管理層不能有效地控制下屬。決策層和管理層的變化并不直接反映下屬行為的變化。職業(yè)文化中包含的價(jià)值觀和策略提供了評(píng)價(jià)基層警務(wù)工作效果及合理性的標(biāo)準(zhǔn)。警察組織以多種合理因素而非以正規(guī)主導(dǎo)的單一合理因素為主要特征 。這種警察組織權(quán)力上形式權(quán)力與實(shí)質(zhì)權(quán)力不對(duì)等的現(xiàn)象，其中的一個(gè)后果是可能會(huì)產(chǎn)生“組織目標(biāo)替代”現(xiàn)象的發(fā)生。“組織目標(biāo)替代”即組織決策的起始目標(biāo)在執(zhí)行過程中被其他的目標(biāo)（尤其是決策執(zhí)行者自己的目標(biāo)）所替代。組織決策的實(shí)施人員有著自己的利益、是非觀點(diǎn)，他們?cè)诮M織決策的執(zhí)行過程中把自己的意志、解釋強(qiáng)加于組織決策之上。 韋伯注意到了類似的現(xiàn)象。他指出，科層制組織形式有著職責(zé)分明、按規(guī)章制度辦事等特點(diǎn)，有助于實(shí)現(xiàn)組織的理性目標(biāo)。與此同時(shí)，科層制組織也有著一種傾向演化成以自我生存為目標(biāo)的生命體，而不是致力于實(shí)現(xiàn)組織設(shè)計(jì)初衷的理性目標(biāo) 。“目標(biāo)替代”作為一種組織現(xiàn)象典型地說明了組織決策中上級(jí)警察組織與下級(jí)警察組織的權(quán)力互相博弈的過程，以及作為博弈結(jié)果的真實(shí)形式。“目標(biāo)替代”可以指中央或者上級(jí)警察組織的組織決策的目標(biāo)被下級(jí)警察組織的其他目標(biāo)所替代。在單個(gè)警察機(jī)構(gòu)內(nèi)部，也會(huì)產(chǎn)生目標(biāo)替代現(xiàn)象，這表現(xiàn)為某警察組織的目標(biāo)被該機(jī)構(gòu)單個(gè)警察的目標(biāo)在執(zhí)行中替換或者替代。這種替代也是以警察自由裁量權(quán)為核心構(gòu)筑的。因此，警察并不僅僅是科層制中上命下從的服從者，只按照法律或者警察組織的規(guī)章、制度而行政；自由裁量權(quán)作為警察權(quán)力設(shè)計(jì)中的一個(gè)預(yù)留權(quán)力自由活動(dòng)空間，可供警察嵌入或者滲透進(jìn)其私人的意志，并在執(zhí)行法律中改變警察組織設(shè)計(jì)目標(biāo)，將自我保存為目的的私人目標(biāo)加入組織目標(biāo)。

二、科層制、指揮模式與組織中的警察

“像其他組織一樣，警察組織是專為開展工作而設(shè)計(jì)的工具。 ”警察組織的結(jié)構(gòu)與警察組織角色直接相關(guān)。可以說，警察組織塑造了警察職業(yè)行為的結(jié)構(gòu)及組織角色扮演。雖然警察組織目的可能會(huì)與警察執(zhí)行者的目的發(fā)生偏差或者被目標(biāo)替代。但是，在基本方向上，嚴(yán)格的法律、規(guī)章及制度的規(guī)定，警察組織自上而下的指揮體系，會(huì)形成組織方面的垂直壓力，都使得警察執(zhí)行目標(biāo)不會(huì)與組織目標(biāo)偏差較遠(yuǎn)。可以說，在成熟的國家政治體中，法律的頒布與實(shí)施、政治架構(gòu)的安排、組織體系的設(shè)置、法律教育或者培訓(xùn)的訓(xùn)導(dǎo)性力量，這些制度性設(shè)施本身就有強(qiáng)大的固化作用，使得單個(gè)警察執(zhí)行目標(biāo)不可能整體與組織目標(biāo)悖逆，更多的是修改或者微調(diào)而已。其實(shí)，這也是韋伯的科層制度或者官僚制度所倡導(dǎo)的。具體而言，在警察組織中，官僚結(jié)構(gòu)或者科層制具有如下特點(diǎn)：1.一個(gè)為同一目標(biāo)而執(zhí)行許多不同任務(wù)的混合性的組織；2.各獨(dú)立的部門（或“局”）執(zhí)行各自特定的專門任務(wù)；3.呈等級(jí)組織結(jié)構(gòu)，工作人員，基層管理人員和主管人員之間實(shí)行勞動(dòng)分工；4.指揮系統(tǒng)脈絡(luò)分明，情報(bào)信息按組織逐級(jí)上呈，命令逐級(jí)下達(dá)；5.按成文條例行使職權(quán)，以保持一致性和連續(xù)性；6.人員的職級(jí)依序逐級(jí)晉升 。可以說，在科層制中，具體警察的執(zhí)行策略被整體的組織目標(biāo)所控制，科層制在某種程度上如同巨大的行政執(zhí)行機(jī)器。如果使個(gè)體警察的執(zhí)行目標(biāo)改變整個(gè)機(jī)器的運(yùn)作方向，這在力量對(duì)比上，還是會(huì)存在一定難度的。

科層制的安排與警察軍事化的指揮模式是管理制度的設(shè)計(jì)以及管理制度的執(zhí)行之間的問題，二者有著密切的關(guān)系。可以說，警察軍事化的指揮模式在某種程度上是對(duì)科層制管理制度的落實(shí)及體現(xiàn)。“警察組織類屬有極強(qiáng)的等級(jí)觀念的明顯的準(zhǔn)軍事組織。‘在原則上和語義上，警察組織是一種具有嚴(yán)格的服從制度、一系列硬性的指令以及更加令人質(zhì)疑的是在各級(jí)警察之間缺少商議的正式規(guī)定的組織。 ”可以說，即使在美國，警察的官僚體制與準(zhǔn)軍事化的指揮模式也是占統(tǒng)治地位的組織與指揮形式。美國警察的準(zhǔn)軍事性質(zhì)涉及到獨(dú)斷的指揮方式。警察和軍隊(duì)一樣，由最高指揮官作出決定，然后以命令的形式下達(dá)到下級(jí)人員，對(duì)不服從命令者，可以實(shí)行紀(jì)律處分。換句話說，管理過程中本質(zhì)上是不講民主的，不存在同下級(jí)人員商討政策的情況。因此，很多專家認(rèn)為，準(zhǔn)軍事模式是無數(shù)警察問題的根源。獨(dú)裁主義的指揮模式與美國社會(huì)的民主原則完全相悖，對(duì)下級(jí)人員產(chǎn)生有害的影響。基層警察被當(dāng)作機(jī)器人，他們的職責(zé)就是服從命令 。誠然，對(duì)于警察采取軍事化的指揮模式，上命下從、如臂使指，使得單個(gè)警察、單個(gè)警察組織如同機(jī)器高效運(yùn)作的不同部件，保證整個(gè)警察組織行政渾然一體、運(yùn)作自如，這在理論上具有政治國家值得期待的效率性。然而，這只是理論上的可行性，因?yàn)榫觳皇菣C(jī)器，而是具有獨(dú)立思考和行使酌處權(quán)的主體，因此，這種科層化的制度設(shè)計(jì)以及與之相關(guān)的軍事化的指揮模式，在制度上或者組織方式上存在著重大缺陷。可以說，科層結(jié)構(gòu)或者官僚制度即使能保證警察始終如一地按照同一標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法，可以防止警察濫權(quán)之弊，但是，其在任何情況下都消極而僵化地固守著規(guī)則的堡壘，不利于發(fā)揮一線警察的靈活性及創(chuàng)造性，“它是一種消極的紀(jì)律控制系統(tǒng)，其監(jiān)督管理主要是發(fā)現(xiàn)下級(jí)人員違反組織管理?xiàng)l例，就是規(guī)定下級(jí)人員不應(yīng)該做什么而不是鼓勵(lì)應(yīng)該積極地去做什么。消極的紀(jì)律控制手段使得監(jiān)督管理人員很難了解他們的“部隊(duì)”如何處理事件。利害關(guān)系必然使下屬結(jié)成保守秘密和團(tuán)結(jié)一致的保護(hù)網(wǎng)。警察監(jiān)督管理人員要想了解下屬的活動(dòng)情況或影響他們的活動(dòng)，就必須刺破這種保護(hù)網(wǎng)。有證據(jù)表明，他們自己往往也陷入這種網(wǎng)里。圍繞被認(rèn)為由政府負(fù)責(zé)的警察行動(dòng)形成更嚴(yán)密的保護(hù)網(wǎng) 。 同時(shí)，警察軍事化的指揮模式，由于強(qiáng)制地不分情況地要求警察執(zhí)行紀(jì)律，則具有較多的侵犯人權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)及可能。“與許多工商組織中的員工不同，警察使用的基本資源令他們必須對(duì)公眾負(fù)責(zé)，不適當(dāng)?shù)厥褂眠@些資源就會(huì)直接侵犯人權(quán)。具有諷刺意義的是，這意味著執(zhí)行紀(jì)律成為警察管理的中心內(nèi)容——這正是現(xiàn)代警察管理人員希望擺脫的舊的軍事指揮結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)——和現(xiàn)代警務(wù)工作的重要特征 ”。此外，警察軍事化的指揮模式還有損害警察專業(yè)化之流弊，因?yàn)榫斓淖杂勺锰帣?quán)本身就是其專業(yè)化技能的重要構(gòu)成要件，這需要其他專業(yè)人士進(jìn)行評(píng)估和衡量，而不是依靠警察上司或者首長(zhǎng)的意志，而警察上司或者首長(zhǎng)往往視個(gè)體警察是否順從為前提進(jìn)行評(píng)價(jià)。

因此，很難要求科層中的警察必須完全按照規(guī)章和制度行使職權(quán)，警察面對(duì)案件或者處理事件時(shí)不能是僅需按圖索驥即可，也不可能會(huì)成為完美的行政機(jī)器。這本身就很難讓人信服，也不符合警察在具體執(zhí)法時(shí)的情景需求。所以，警察官僚體制的批評(píng)者認(rèn)為，官僚體制和勞動(dòng)分工與警察工作的性質(zhì)相左。這一觀點(diǎn)的精髓在于，由于警察工作復(fù)雜多變，而且由于一線警察享有非常大的自由裁量權(quán)，所以官僚體制并不適于警察工作。官僚體制——由于其層級(jí)關(guān)系和勞動(dòng)的職能分工——最適于處理例行常規(guī)的工作，控制一線人員行使自由裁量權(quán)。因此，僅僅將警察組織的特點(diǎn)概括為官僚體制是不合適的，因?yàn)椋旖M織既不是官僚的，也不是民主的，而是都有點(diǎn) 。對(duì)于警察組織中的警察而言，警察執(zhí)法意味著是一種多種因素參與的綜合體，其中法律因素至關(guān)重要，警察組織以及警察指揮模式也在警察執(zhí)法中發(fā)揮著關(guān)鍵力量。此外，警察的酌處權(quán)的授予或者存在，警察職務(wù)的權(quán)利與保障，對(duì)于警察而言，也增加了許多民主的成分。

三、警察組織文化與組織中的警察

文化是指一種認(rèn)知系統(tǒng)，即一系列被納入相互連接的有較高度秩序的網(wǎng)絡(luò)和結(jié)構(gòu)中的關(guān)于自然、人和社會(huì)的“命題”，這些命題既是描述性的，又是規(guī)范性的。文化命題是社會(huì)行動(dòng)者通過各種社會(huì)傳導(dǎo)經(jīng)歷獲得的，而不是個(gè)人經(jīng)歷構(gòu)成的。文化的命題被編成集體的而非個(gè)人的記號(hào) 。因此，對(duì)于警察組織而言，其身上也有警察集體在過去適應(yīng)社會(huì)需要而獲得特殊的集體符號(hào)印記，且對(duì)作為其組織成員的警察具有規(guī)范和影響作用。因此，警察組織文化是警察組織在過去經(jīng)歷中形成的，能夠?qū)唧w警察產(chǎn)生影響的警察價(jià)值性行為準(zhǔn)則。警察組織文化有正向方面或積極意義上的導(dǎo)向、影響、塑造、約束、控制等諸多功能。在負(fù)向方面或者消極意義上，警察組織亞文化也會(huì)對(duì)具體警察產(chǎn)生腐化、糾結(jié)、扭曲、變形、異化等諸多效果。應(yīng)當(dāng)說，警察是組織文化長(zhǎng)期潛移默化的結(jié)果。“人們常以為自己的思想和行為是完全自由的，各種選擇、評(píng)價(jià)和決定是由自己作出的，其實(shí)這只說對(duì)了極少一部分。事實(shí)上人的思想和行為在更多的情況下和更深的層次上是由作為無意識(shí)的文化密碼所決定和制約的…..文化傳統(tǒng)在他們思考和行動(dòng)之前已把一套穩(wěn)固的價(jià)值系統(tǒng)植入他們的潛意識(shí)中了。他們?cè)谒伎己托袆?dòng)時(shí)并未用自己的理性去考察它，所以意識(shí)不到它。” 所以，警察組織文化對(duì)于具體警察行為具有濡化作用，警察可能并沒有感知，但是，這種濡化過程卻實(shí)在地發(fā)揮著作用。

警察組織文化對(duì)于組織中的具體警察而言，其功能包括：第一，能夠產(chǎn)生知識(shí)分享的效果。知識(shí)分享對(duì)警察組織內(nèi)的具體警察的職業(yè)行為運(yùn)作狀態(tài)，甚至地位的確立都價(jià)值斐然，因?yàn)榫斓匚淮_立的關(guān)鍵要素之一就是知識(shí)的占有或者形成效果的能力。警察同事之間的價(jià)值理念、專業(yè)技能、經(jīng)驗(yàn)的分享，有利于警察之間的彼此溝通，從而目標(biāo)一致地實(shí)現(xiàn)警察組織的目標(biāo)，而減少警察在具體執(zhí)法過程中的目標(biāo)替換或偏差行為。第二，警察組織文化具有內(nèi)化或者固化警察職業(yè)風(fēng)格的作用。當(dāng)然，這種內(nèi)化或者固化作用分為正向和負(fù)向兩個(gè)方面，這主要是因?yàn)榫旖M織文化也有正向文化以及亞文化的區(qū)別。正向組織文化包括以理性為制約的警察英雄主義精神，以社會(huì)疾病治療為己任的社會(huì)診斷醫(yī)生的理念，以法律為依據(jù)的忠誠的法律仆人思想。對(duì)于負(fù)向的警察組織亞文化而言，其中包括玩世不恭的犬儒主義精神，感覺深陷野蠻勢(shì)力之中的悲觀主義精神，猜疑與孤立的執(zhí)法風(fēng)格，以及警察組織文化中最不能接受的警察組織的腐敗亞文化。可以說，警察組織文化的風(fēng)格與具體警察執(zhí)法風(fēng)格具有一致性，正向警察組織文化會(huì)對(duì)警察職業(yè)風(fēng)格具有正面的價(jià)值引導(dǎo)作用，而警察組織亞文化則會(huì)使得具體警察執(zhí)法行為失范，從而深陷該亞文化中而喪失職業(yè)精神和動(dòng)力。因此，作為警察組織文化的內(nèi)化效果而言，“理想的、令人滿意的規(guī)范內(nèi)化程度，是根據(jù)警察組織群體活動(dòng)的基本性質(zhì)，在內(nèi)化程度連續(xù)鏈上找到相應(yīng)的、適中的位置：既接受和內(nèi)化了群體的基本規(guī)范，同時(shí)又保留了創(chuàng)新精神和創(chuàng)造性活動(dòng)的空間與范圍 。當(dāng)然，即使是正向的警察組織文化也不能保證一定能夠使警察達(dá)致良性內(nèi)化的結(jié)果，就像是警察亞文化不一定能使警察組織中的個(gè)人都職業(yè)自控性失靈一樣。因?yàn)榫斓男袨槭歉鱾€(gè)因素綜合促動(dòng)的結(jié)果，其中不僅包括組織文化的內(nèi)化作用，而且包括心理的自控作用。更重要的是，警察還要受到法律、制度、機(jī)構(gòu)設(shè)置、規(guī)章等綜合因素的作用，這也說明了文化對(duì)警察行為并不能起到?jīng)Q定作用，只是諸多影響因素的一種而已。

四、警察組織中警察的權(quán)利

對(duì)于當(dāng)事人而言，警察雖然是權(quán)力的掌控者，是正常社會(huì)中能夠給公民權(quán)利帶來壓制及侵?jǐn)_的鎮(zhèn)壓者，然而，在警察組織內(nèi)部，其權(quán)利也會(huì)受到壓制或者控制，因此屬于權(quán)利——權(quán)力二元結(jié)構(gòu)中的特殊人物。警察組織與單個(gè)警察的法律關(guān)系被稱作特別權(quán)力關(guān)系。特別權(quán)力關(guān)系又稱為特別支配關(guān)系，是指基于特別的法律原因，為實(shí)現(xiàn)公法上的特定目的，行政主體（包括行政授權(quán)主體），在必要的范圍內(nèi)對(duì)相對(duì)人具有概括（或不確定）的支配權(quán)力，而相對(duì)人負(fù)有服從義務(wù)的行政法律關(guān)系 。特別權(quán)力關(guān)系與一般權(quán)力關(guān)系發(fā)生的根據(jù)不同，特別權(quán)力關(guān)系是根據(jù)特定的事實(shí)，依據(jù)法律的強(qiáng)制性規(guī)定，基于當(dāng)事人的同意而發(fā)生。根據(jù)Otto Mayer對(duì)特別權(quán)力關(guān)系之定義為：經(jīng)由行政權(quán)之單方措施，國家即可合法的要求負(fù)擔(dān)特別之義務(wù)。為有利于行政上特定目的之達(dá)成，使加入特別關(guān)心之個(gè)人，處于更加附屬之地位。至于加入特別權(quán)力關(guān)系之原因，有依法律規(guī)定而采取法律之措施，亦有出于相對(duì)人自愿，或由于單純事實(shí)行為而生者，Mayer還將之歸為三類：“（一）比一般權(quán)力關(guān)系之人民更加之附屬性。（二）相對(duì)人較無主張個(gè)人權(quán)利之余地。（三）行政權(quán)之自主性：不受法律保留之羈束，在特別權(quán)力關(guān)系范圍，行政機(jī)關(guān)雖‘無法律亦可自由及有效為各種指令。這類指示與命令由長(zhǎng)官、教師、醫(yī)師所發(fā)出，屬下有接受并服從之義務(wù)，與官署單方行為之行政處分有別。 ”特別權(quán)力關(guān)系主要可以體現(xiàn)為行政職務(wù)關(guān)系、教育機(jī)構(gòu)與學(xué)生之間的關(guān)系、軍隊(duì)與在役軍人之間的職務(wù)關(guān)系，等等。對(duì)于警察而言，其與警察組織之間的行政職務(wù)關(guān)系屬于一種典型的特別權(quán)力關(guān)系。對(duì)于這種特別權(quán)力關(guān)系，傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，警察與警察組織之間，警察由于特殊職務(wù)關(guān)系，已主動(dòng)將自己特殊權(quán)力關(guān)系中的權(quán)利放棄，因此，不受法律保留原則的約束。然而，這種觀點(diǎn)在“特別權(quán)力關(guān)系理論”起源國的德國先后在理論及實(shí)踐方面都受到強(qiáng)烈挑戰(zhàn)。在理論上，主要有所謂的“司法國”理論，其要求一切的行政權(quán)都必須臣服于司法權(quán)下，從而法院對(duì)全部行政機(jī)關(guān)的決定都有審查權(quán)限，是為“完全的審查論”，屬于傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域下的所有行政處置都不例外 。在司法實(shí)踐中，在1972 年3月14日，德國聯(lián)邦憲法法院通過“刑事執(zhí)行案件的判決”，即使是監(jiān)獄犯人也應(yīng)當(dāng)有基本權(quán)利，對(duì)其限制必須有法定的依據(jù)，并應(yīng)受到司法審查原則的控制。根據(jù)該判決，從而徹底地對(duì)先前在特別權(quán)力關(guān)系中可以在無法律依據(jù)的情形下而限制基本權(quán)的觀點(diǎn)及做法予以排除。應(yīng)當(dāng)說，特別權(quán)力關(guān)系理論以及實(shí)踐演變的過程，就是法治主義原則逐漸發(fā)展強(qiáng)大的過程。在特別權(quán)力關(guān)系的最初理念中，是忽視警察在警察組織中權(quán)利的，只是單方面強(qiáng)調(diào)警察組織作為行政主體的概括性命令權(quán)，而忽視了對(duì)具體警察的權(quán)益保護(hù)。其實(shí)，對(duì)于警察而言，其是警察權(quán)力發(fā)出者，似乎屬于權(quán)力關(guān)系中的強(qiáng)者。然而，其面對(duì)警察組織以及警察組織的授權(quán)者的國家時(shí)，力量對(duì)比明顯不成比例。在具體警察權(quán)益受到警察組織侵犯而欲求抵抗時(shí)，不啻個(gè)人與整個(gè)國家權(quán)力巨靈對(duì)峙。如果沒有法律保留原則及司法審查的佑護(hù)，則其權(quán)益不僅有受到損害的風(fēng)險(xiǎn)，更重要的是權(quán)利在受到損害時(shí)得不到有效救濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)，這將使得其在警察組織中的權(quán)益成為空設(shè)。因此，“今日特別權(quán)力關(guān)系中之人與一般國民一樣享有基本權(quán)利，凡對(duì)基本權(quán)利之限制，必須有法律根據(jù)。對(duì)于因國家行為而使具有特別權(quán)力關(guān)系之相對(duì)人之權(quán)利受到限制，必須有法律根據(jù)。相對(duì)人之權(quán)利受侵害者，可提起行政爭(zhēng)訟之救濟(jì)，這已符合民主原則、法治精神 ”。這樣，即使是作為特別權(quán)力關(guān)系中相對(duì)人的警察，其權(quán)益受損必定有救濟(jì)，否則，就不能真正符合法治國原則的精義。