中國長期護理制度建構的十大議題

中國長期護理制度建構的十大議題

戴衛東

(浙江財經大學財政與公共管理學院，浙江杭州310018)

摘要：隨著人口結構快速老齡化、家庭結構小型化、女性就業結構職業化以及疾病結構慢性病化等，我國老年長期護理已經演變成一個重大社會風險。但是，目前我國養老服務體系存在醫療保健與精神慰藉缺失、服務質量整體不高、民辦養老機構的扶持政策可操作性不強以及養老服務職能部門條塊分割等諸多問題。為此，開展中國長期護理保險立法大討論正是黃金時期。重構中國養老服務體系，建立長期護理制度，試點先行與法制建設是下一步工作重點，必要的數據調查和配套體系建設是制度成敗的關鍵，加強與其它機構合作是推動制度完善的要領，更重要的是，體現中國特色的家庭養老不能丟，福利成分不能少。

關鍵詞：中國；人口老齡化；長期護理；制度建構

收稿日期：2014-11-10修回日期：2015-01-15

基金項目：本文是國家社會科學基金項目“人口老齡化與老年人長期護理服務體系建設研究”(項目批準號：14BSH126)的階段性成果。

作者簡介：戴衛東(1968-)，男，安徽桐城人，浙江財經大學財政與公共管理學院教授，社會保障學科帶頭人，博士。

中圖分類號：C913.6

文獻標識碼：A

文章編號：1002-9753(2015)01-0028-07

Abstract:With a rapidly ageing population, family structure miniaturization, women’s professional employment, and chronic diseases etc, China’s elderly long-term care has evolved into a major social risk. However, the current old-age service system in China is lack of medical care and spiritual comfort, not high of support quality as a whole, not strong of operability of support policy for private care institutions and factitiously care services function and other problems. Therefore, it is on the right time to carry out China’s long-term care insurance legislation discussion. In order to reconstruct Chinese long-term care system, pilot and legal construction is the focus of the next step, the necessary data investigation and the construction of supporting system are the key to the success of the system, strengthening the cooperation with other agencies is essential to promote the system perfect. More importantly, family support for the aged can not be lost and welfare not less which have reflected the Chinese characteristics.

The Ten Issues on the Construction of China’s Long-Term Care System

DAI Wei-dong

(SchoolofFinanceandPublicManagement,ZhejiangUniversityofFinanceandEconomics,Hangzhou310018,China)

Key words: China;aging population;elderly long-term care;construction system

第五次人口普查統計結果表明，1999年中國進入了人口老齡化階段。時過十年，“六普”數據更加顯示了我國的人口結構進入快速老齡化狀態。這對我國養老服務保障提出了挑戰。人到老年，由于生理、心理等機能的下降導致失能或半失能的幾率更高，因而整個社會的長期護理服務需求量更大。所謂長期護理(Long-Term Care，國際上簡稱為LTC)，按照世界衛生組織(WHO)的定義是指由非正規護理者(家庭、朋友或鄰居)和專業人員(衛生和社會服務)進行的護理照料活動體系，以保證那些不具備完全自我照料能力的人能繼續得到其個人喜歡的以及較高的生活質量，獲得最大可能的獨立程度、自主、參與、個人滿足及人格尊嚴[1]。因此，要建設一個健全完善的、可持續發展的中國長期護理制度體系，從現在開始一些關鍵問題我們就必須要認真思考，如我國長期護理體系目前處于什么樣狀況，未來制度設計應如何謀劃，以及重點和難點又是什么，等等。

1.中國長期護理已成重大社會風險之一

在中國傳統的農業社會，有幾千年的“孝”文化倫理和家庭贍養的法律規范作為強大支撐。客觀上，農業社會由于預期壽命較短，多數人都在日常生活自理能力尚未完全喪失前死亡，臥病在床的時日，也因為醫療科技的限制而不長，所以，嚴格說來，并沒有沉重的老年長期護理問題。而且，子女又多，形成了有利于家庭養老、子女與父母共居、共飲、共財的家庭代際關系。父母將子女養大成人后，子女就負有在道義上、法律上都不可推卸的贍養父母責任。

進入現代社會后，隨著人口增長的人為控制和社會轉型，社會結構、家庭結構和女性就業結構都發生了很大的變化，疾病結構也由原來的傳染性疾病轉變為慢性病為死亡的主要原因，眾多因素的共同作用使得中國老年長期護理從過去的家庭責任逐漸演變成現在的社會風險。從整個社會來看，人口老齡化是其中最重要的影響因素。“六普”數據顯示，無論是60歲及以上人口還是65歲及以上人口，我國都是世界上唯一一個老年人口超過1億的國家，且正在以每年3%以上的速度快速增長，是同期人口增速的5倍多。另據國務院辦公廳發布的《社會養老服務體系建設規劃(2011-2015年)》通知，預計到2015年，我國老年人口將達到2.21億，約占總人口的16%；2020年達到2.43億，約占總人口的18%。由于老年人口基數大，失能老年人口規模正不斷擴大。根據全國老齡工作委員會辦公室發表的《全國城鄉失能老年人狀況研究》報告，2010年末全國城鄉部分失能和完全失能老年人約3300萬，占總體老年人口的19.0%；其中完全失能老年人1080萬，占總體老年人口的6.23%。到2015年，即“十二五”期末，我國部分失能和完全失能老年人將達4000萬人，占總體老年人口的19.5%；其中完全失能老年人達1240萬人左右，占總體老年人口的6.05%。

失能或半失能老年人最需要長期護理服務，而同期我國所能提供的養老服務則顯得捉襟見肘。據民政部統計，截止2013年底，全國各類養老服務機構42475個，擁有床位493.7萬張，比上年增長18.9%(每千名老年人擁有養老床位24.4張，比上年增長13.9%)，其中社區留宿和日間照料床位64.1萬張。年末收留撫養老年人307.4萬人，比上年增長5.5%[2]。且不考慮收養的307.4萬老年人是否都是失能老年人，即使是這樣，收養比也只占全部失能老年人口的7.7%，占完全失能老年人口的24.8%。這兩個比例都充分說明了我國老年長期護理服務體系“安全網”還遠未建立起來，老年長期護理的迫切需求已經成為一個重大社會風險絕不是危言聳聽。

2.現有養老保障存在“獨腳難支”問題

新中國建立以來，黨和政府就高度重視老年福利制度建設，先后舉辦了面向城鄉“三無”老年人的養老院和敬老院。六十多年來，我國老年人福利事業經歷了服務對象由少到多、服務內容由單項到多項、服務水平由低到高、服務機構由二元到多元等一系列的轉變，極大地提高老年群體的生活質量。老年福利事業雖然取得了如此大的成就，但從養老保障的內容來看，主要還是體現在對收養老年人的日常生活照料方面。

考察歐美國家和亞洲的日本、韓國以及我國的香港、臺灣等地區老年長期護理制度，長期護理服務不僅包括日常生活照料(life help)，而且包括醫療保健(health care)，在護理服務過程中還要注重對老年人的心理慰藉(psychological comfort)。WHO對長期護理的定義也說明了這一點。一般地，非正規護理者主要提供日常生活照料，而專業人員則更傾向于提供老年人ADL和IADL功能喪失的恢復、簡單醫療護理(如術后換藥、慢性病康復等)以及心理疏導等方面的服務。

由此可見，我國養老保障目前還是以經濟保障為主，服務保障仍處在起步階段，精神保障或心理慰藉隨著社會的進步和國民生活水平的提高會越來越受到重視。

3.城鄉養老機構服務質量都有待提高

盡管政府有關部門先后頒布過一些保障養老機構服務質量的文件(《農村敬老院管理暫行辦法》(1997年)、《社會福利機構管理暫行辦法》(1999年)、《老年人社會福利機構基本規范》(2001年)、《養老護理員國家職業標準》(2002年)、《關于加強和改進社區服務工作的意見》(2006年)、《關于全面推進居家養老服務工作的意見》(2008年)等)，但是目前城鄉養老機構提供的服務與文件要求相去甚遠，尤其在部分農村地區養老機構的服務質量令人堪憂。

養老機構的護理員大多是職業技能不高、流動性較強的“4050”人員，以女性為主。有的養老機構連最基本的日常生活照料還不周全，更有嚴重者虐待老人事件常有發生。目前不少養老機構還難以做到為老人提供高質量的精神贍養服務。精神上孤獨、無助，也容易導致老人自閉、性情改變，甚至導致自傷和傷害他人的事件常常披露于媒體報端。

要改變這種狀況，至少要開展兩個方面的工作。一是，體制內提高養老護理員的工資待遇和對養老護理員進行執業技能培訓，日本、韓國護理師的培訓制度非常值得我們借鑒；二是，體制外吸納專業人員進入，招聘社會工作者從事老年人的心理疏導工作，招聘護士從事老年人的醫療保健工作。

4.民辦養老機構的扶持政策可操作性不強

自2012年民政部出臺《關于鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域的實施意見》(以下簡稱《意見》)以來，各地都出臺了鼓勵民辦養老機構的政策，但即使在“各種利好”情況下，官辦養老院“一床難求”，民辦養老院負債前行、“步履維艱”的狀況依然沒有多少改變。其中原因主要表現在以下兩個方面：

第一，民政部頒布的支持和鼓勵社會化養老服務產業發展的《意見》在優惠政策方面缺乏可操作性的執行細則，地方政府在轉發文件時沒有將指導性政策具體化為可操作的措施。不僅是這部法規，似乎中國法律法規的制訂都有一個偏好，那就是原則性立法、條文空洞，下級政府執行時可以望文生義、“因地制宜”，因而法律的權威性和政策的效果就受到了挑戰。歐洲大陸法系如德國立法的完備性與精細化很值得我國立法者研究。這里，以《意見》具體條文為例。(1)第一條，鼓勵各類民間資本進入居家養老服務領域，缺乏規定誰來承擔“評估認證”。(2)第二條，要求民辦養老機構“為老年人提供生活照料、家政服務、精神慰藉、康復護理、居家無障礙設施改造、緊急呼叫、安全援助和社會參與等多方面服務”，如此高標準的準入條件民間資本還有興趣進入養老這一微利行業嗎？(3)第九條，“鼓勵民間資本對閑置的醫院、企業廠房、商業設施、農村集體房屋及各類公辦培訓中心、活動中心、療養院、旅館、招待所等可利用的社會資源進行整合和改造”，這些社會資源都有所有權單位或個人，民間資本有何可行措施用來談判？(4)第十七條，民間資本舉辦養老機構給予“合理安排用地需求，符合條件的，按照土地劃撥目錄依法劃撥”，在現實中地方政府劃撥土地的積極性最先考慮房地產商的需求。(5)第二十五、二十六條，現實中有多少民辦養老機構獲得過“中央專項補助資金”、“各級民政部門每年留存的不低于50%的福利彩票公益金”？(6)第三十條，養老服務從業人員“專業技能培訓”誰來主辦？“持證上崗”的養老護理員的指導工資標準缺失，等等。

第二，目前國家有關民辦養老服務機構的政策總體上還是有些滯后，涉及民辦養老服務機構行業規范、準入資質漸進性、職工社保等待遇方面都缺乏明確具體的配套政策。德國《社會法典》第11卷第44條則專門規定了有關護理員的待遇。該條明確規定，非正規護理員如果對一個需要護理者每周提供最少14小時最多30小時的護理，就視為一個有社會保障權利的護理人。對于那些由于從事護理而不能進行工作，或者由于從事護理致使每周工作時間少于30小時的護理員，護理保險除了為他們提供護理津貼外，還為他們繳納法定養老金保險費。《社會法典》第7卷第2條還規定，正規護理員在從事護理工作期間，在法定事故保險范圍內遭遇事故時也將受到保護。日本于2008年5月國會通過了《護理保險法》部分修改法案，規定改善護理從業者的待遇，提高護理職工的工資水平。

而在推行長期護理制度的其它國家，民間資本(營利機構與NGO)大多是承擔長期護理服務提供體系的重要組成部分。

5.目前養老服務保障的職能部門條塊分割

我國老年人長期護理服務主要由醫療衛生部門和民政部門來提供。民政部門的公辦養老機構發揮托底作用，重點為“三無”老人、低收入老人、經濟困難的失能半失能老人提供無償或低收費的偏重生活照料服務。而民辦養老機構的非營利機構在政府的土地使用、財政補貼、用地征稅、捐贈免稅等優惠政策支持下與營利機構(僅享受免征營業稅優惠政策)一起開展收費、低費和免費的養老服務。目前民辦養老機構仍是公辦養老機構的補充地位。無論是公辦還是民辦養老機構，失能老年人的收養率并不高。城鄉慢性病患者接受的門診、住院治療的費用通過社會醫療保險(隸屬于人力資源和社會保障部)、新農合(隸屬于國家衛生與計劃生育委員會)給付，而一些特定慢性病預防、篩查與保健服務則由基本公共衛生體系通過國家財政來承擔。

高質量、高效率的長期護理服務供給體系的建立必須整合衛生機構和社會福利機構的資源，以避免兩大部門之間分割、資源低效或浪費現象的出現。目前，有的國家如德國已通過立法來解決這兩大部門之間難以協調的問題。在美國，整合衛生機構和社會福利機構資源的最著名計劃是PACE(Program of All —inclusive Care for the Elderly)方案[3]。該方案是聯邦政府支持的一項實驗計劃，得到美國政府肯定的一個長期護理服務模式。服務項目包括急性醫療及長期護理服務，可以提供連續性護理服務，管理者的責任包括評估需求、整合協調醫療和社會照料并且進行預算管理。實行按人計價的方式統籌支付費用給委托機構，委托機構提供完整的醫療照顧和長期護理服務，包括門診、住院、保健、社區和機構式照料。

6.當前是中國長期護理制度模式立法全民大討論的黃金時期

現階段中國養老服務體系還無法做到與國際長期護理體系接軌，因而中國長期護理制度模式也沒有定型。資金來源在長期護理模式中占據極其重要的地位，因為它直接影響到護理服務提供的規模、途徑以及質量等方面。觀察國外長期護理制度模式，主要籌資方式有財政支付、社會保險支付以及商業保險支付等。

其中，1970年代就實行長期護理商業保險的國家以美國為代表；英國、奧地利、瑞典以及挪威等國家完全由財政一般稅收來支付老年長期護理費用開支；而荷蘭、以色列、德國、日本以及韓國則采取社會保險籌資方式來分擔長期護理費用。實際上，在實施保險方式籌資的國家，也有部分長期護理津貼資金來自于政府的財政負擔。

目前我國養老服務的資金來源于中央專項財政補助金、福利彩票公益金以及個人付費。這樣的資金渠道是否能夠保障養老服務體系的可持續發展，結論不置可否。關于我國長期護理制度模式的爭論，眾說紛紜。2013年9月，國務院辦公廳下發了《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》，其中指出，鼓勵老年人投保健康保險、長期護理保險、意外傷害保險等人身保險產品，鼓勵和引導商業保險公司開展相關業務。可見，國務院的指導意見很明確，在辦好公辦保障性養老機構、支持社會力量舉辦養老機構的同時，以投保健康保險、長期護理保險等為輔助渠道。

事實上，以財政支付的長期護理津貼制度模式或以個人“掏腰包”自付的長期護理商業保險制度模式都不符合中國國情。顯然地，我國1億多老年人口的長期護理服務費用完全依靠財政支出不可能也不現實。商業保險的高成本特征以及我國目前健康保險大多是投資分紅險種、不提供服務的狀況，表明長期護理商業保險不可能成為我國長期護理制度模式的主體。而且，針對現實中民營養老機構渴望政府投入，公辦養老機構希望吸引民營資本的“缺錢”現象，長期護理社會保險應該成為我國長期護理制度模式主體的可行選擇。從本質上來講，社會保險是處理社會風險的一種社會互助行為，主要應該由社會成員以自己的收入、采取統籌互濟的方式來解決，國家的主要作用是提供規則、組織管理以及一定的財政支持[4]。而且，在全國范圍內先投資建設社區護理設施、機構護理設施以及培訓護理服務人員，這些公共服務只有交給體現國家責任的社會保險才能做到。

未來我國長期護理制度體系應表現為籌資多層次性，即以面向全體國民的長期護理社會保險為主體，以針對低收入老年人的長期護理津貼制度和面對高收入人群的長期護理商業保險制度為補充的多元籌資架構。當前我國正值人口老齡化快速發展階段，未雨綢繆，也正是全社會開展我國長期護理制度模式選擇立法大討論的黃金時期。

7.試點先行與立法保障是下一步建設重點

在擁有一億多老年人、各地區經濟發展又不平衡的中國，推行長期護理制度不是一件容易的事，但又不能不作為。借鑒國際經驗，遵循我國新制度建設的慣例，試點先行是可行性的選擇。韓國確立以社會保險模式建立長期護理制度經歷了幾個階段的試點。2001年5月28日，長期護理保險被正式提出。2004年3月22日，長期護理制度實行委員會及實務企劃團開始分階段工作。第一階段為2005年7月—2006年3月，在光州、南區、水原、江陵、安東、夫余、北濟州郡等6個地區試點；第二階段為2006年4月—2007年3月，由第一階段的6個試點區擴大到釜山北區、全羅南道8個；第三階段為2007年5月—2008年6月，試點再擴大到富平區、大邱南區、青州、益山、河東等13個市郡區。在試點期間，2006年9月通過聽證會，10月頒布法案。2007年4月2日韓國國會全票通過“長期護理保險法”，4月27日該法公布。2008年5月，通過黨政協議，老年長期護理社會保險法草案已確定。最終于2008年7月1日，“長期護理保險法”正式生效。我國山東省青島市，從2012年7月1日起，在全國率先建立并實施了“醫養康護”相結合的長期醫療護理保險制度。主要通過調整基本醫療保險的統籌基金(面向城鎮居民)和個人賬戶基金(面向城鎮職工)結構的方式籌集資金，用人單位和個人不再另行繳費。這個政策設計也證實了筆者此前的研究觀點的可行性[5]。在城市試點先行后推廣到農村地區，當然也不可能一步到位，可以先推廣到“星光計劃”基礎較好的縣城鎮和農村鄉鎮地區*2001年5月，民政部制定并下發了《“社區老年福利服務星光計劃”實施方案》(簡稱“星光計劃”)，《方案》提出，今后2至3年，從中央到地方，通過發行福利彩票籌集的福利金，絕大部分(約40—50億元)用于資助城市社區的老年人福利服務設施、活動場所和農村鄉鎮敬老院的建設。其中，第三階段從2003年6月到2004年6月完成，重點轉向縣(包括縣級市，自治縣、旗)政府所在城鎮的老年福利設施和場所的建設上，同時兼顧一部分鄉鎮敬老院的改擴建，目標是為縣城鎮和農村的老年人提供一批綜合性、多功能的福利服務設施和場所。這一階段在縣城鎮和農村鄉鎮建起了10269個“星光老年之家”，共投資51.52億元。。規定參加“新農合”的農村居民都要參加長期護理保險，與“新農合”繳費標準類似長期護理保險繳費也實行多個檔次，初步階段實施縣級統籌，主管部門為人力資源和社會保障局，地方財政(或福利彩票收益)給予一定的支持。

立法先行是我國長期護理保險制度推行的另一個可靠的保障。法制建設是任何一項制度健康運行的重要保證。在試點、推廣后制度定型，一旦制度推廣后運行良好，下一步就是要進行立法工作，以便制度全面實施穩定。世界上已經推行長期護理保險制度的國家的做法也說明了這一點。目前可以考慮在我國《社會保險法》修訂之際，加進“長期護理保險法”一章。最好是以單行法的形式制訂、頒布，因為單行法全面、細致的條文可以改變我國現行社會保險法的原則性規范的特點。這是基于長期護理保險的特殊性，該險種不僅涉及到資金方面，而且更重要的是護理服務的提供方面，德國、日本護理保險法的內容就相當詳細。我國臺灣地區也在動議長期護理保險立法[6]。我國大陸長期護理保險法律條文也應當具體到護理等級、服務內容、服務時間以及對應的保險費給付標準等。否則，法律執行的隨意性就大，難以達到預期的經濟和社會效果。

8.前期數據調查與“四駕馬車”打造是成敗關鍵

以社會保險模式推行長期護理制度，就需要有基礎數據來測算繳費率。譬如，65歲以上人口發展趨勢，各省區失能老年人的數量，每個失能等級(荷蘭8個等級、日本7個等級、法國6個等級、美國/韓國/以色列均為3個等級、德國動議將3個等級增加到5個等級)老年人的數量，各地護理服務的動態價格，護理費用總額，各個社會保險險種(含長期護理保險)的繳費之和占企業成本、員工/居民收入的比例，等等。如果這些數據沒有或不準確，費率定得過高，會加重企業、被保險者的經濟負擔；費率過低，長期護理保險基金入不敷出，要么導致護理服務時間縮短要么導致護理服務質量降低。日本每年都在全國抽查20萬戶居民，一是為了評估利用長期護理服務老人的滿意度與康復情況；二是測算失能老人的各等級服務需求狀況，為費率調整等改革做準備。

長期護理制度的配套體系是指護理等級鑒定機構、服務供給遴選機構、護理員培訓機構以及質量監管機構等“四駕馬車”。各國長期護理等級鑒定機構成員大多是醫生、護士、社會工作者、物理治療師等組成。遴選機構的職責是對服務機構的經營資質認定，具體而言，制定LTC服務機構的準入條件，并對申請機構的資產、規模、注冊、衛生、安全、管理人員及護理員的專業技能、資格認證等方面能力的審核。護理員培訓機構是對不同等級的護理員、有無資格認證的護理員制定不同的培訓方案，定期或不定期開展培訓學習，頒發培訓證書。質量監管機構包括行政垂直管理(定期檢查和回訪)、行業監督(如建立行業協會)以及系統外監督(第三方評估機構、媒體等)。在農村地區，因為養老服務更是微利行業、民營機構一時沒有形成氣候，長期護理保險推行的初級階段配套體系建設宜逐步展開。等級鑒定機構只能依托受委托的醫療機構，質量監管則由縣級人保部門和民政部門來負責，服務供給目前主要來自于縣域老年福利院和鄉鎮敬老院等公辦養老機構，護理員培訓以鄉鎮為單位、逐步推廣持培訓證上崗的制度，以保障服務質量。

由此可見，關鍵數據的獲取和配套體系的建立及其能力建設是長期護理制度完善的難點也是重點，關系到長期護理制度的成敗。我國長期護理制度在試點期間，就要由相關部門領銜著手進行大規模的社會調查，開始建立配套體系的“四駕馬車”并逐步加強其能力建設。沒有“四駕馬車”四個機構的保駕護航，再好的長期護理保險制度設計也只能是空中樓閣。

9.加強與其它機構“聯姻”是制度完善要領

長期護理保險制度運行后，還需加強與其它相關機構的合作。這種合作主要表現以下三個方面：

一是，與醫療保險機構加強協調。為了節約經費，提高制度運行的效率、避免機構重疊，德國的護理保險非常重視與醫療保險合作，法律規定參加醫療保險的國民都要參加長期護理保險。我國長期護理保險可以也遵循“跟從醫療保險”的先例，首先緊要的就是與醫療保險在賬戶管理與基金運營上合作，實行代為托管、分賬管理的原則。

二是，與商業保險公司開展業務支持。我國商業保險公司在收益效率方面比社會保險要高很多。這方面，我國已有成功經驗，如企業補充醫療保險的“廈門模式”、農民工醫療保險的“成都模式”以及新型農村合作醫療的“江陰模式”、“新鄉模式”和“番禺模式”等，都是政府負責投保商業保險公司并由其來運作支付保險費。另外，長期護理保險也可以采取再保險的方式。社會保險追求公平，但并不是不追求效率，而是追求在公平基礎上的效率。

三是，與民間組織攜手供給服務。全球實行長期護理制度的國家在長期護理服務上基本都是由政府、非營利組織以及營利組織來提供。如前文所述，我國政府出臺的促進政策可操作性不強。因此，民間組織(營利組織與非營利組織)進入公共服務的機制還不完善。所以，要積極創新社會治理，培育民間組織進入養老服務的政策環境，搭建政府購買養老服務的平臺，引入競爭機制，以提高公共服務效率。

10.強調中國特色：家庭養老不能丟，福利成分不能少

無論從社會經濟發展的水平來看，還是從倫理文化的內化程度來看，在今后相當長的一段時間內，家庭養老都不可能被社會養老完全取而代之。家庭養老是人類社會的本能所系，那種寄人類養老完全于社會化的想法是人類認識過程中的一個誤區[7]。我國是傳承儒家文化的國度，自古至今就有尊老的傳統，家庭養老是一種法律規范也是一種習慣責任，更是一種有利資源。舍棄自身的優良傳統，而去追求機構養老的做法不僅耗資巨大，而且不利于老年人生活質量的提高。尤其在現代社會里，來自于家庭的心理慰藉、親情溫暖是其它任何服務都無法替代的。西方國家在長期護理服務中提倡的“回到家庭中去”號召值得我們警醒。所以，以居家養老為基礎、社區養老為核心以及機構養老為補充的服務模式是中國長期護理制度的必然趨勢。特別要重視發展社區服務和對老年人家庭照護者的支持[8]。

社會福利社會化是我國福利發展的方向。但是，社會化并不等同于市場化，也不是“去福利化”。社會福利社會化應該是市場化與福利化的有機結合。尤其是在現階段，大多數老年人經濟收入并不高的情況下，公辦養老機構和民辦非營利養老機構的福利性服務必須要高于市場化的成分，而且民辦營利養老機構履行社會責任、強化福利服務也是理所當然的行為。考察國外實踐，不管是崇尚自由主義的法國、美國，還是信仰儒家文化的日本、韓國等，都注重對低收入的、生活陷入困境的老人提供保護，或實行個人護理津貼制度，或實行免費的護理服務。體現社會公平是人類社會的共同追求。特別是在我國農村地區，對“五保”、低保和特困居民，實行政府購買服務無償提供；對低收入的長期護理服務需求者，低收費供給；此外則按照市場價格接受服務。所以，無論社會進步到哪個年代，我國長期護理制度建設與發展的宗旨都應當是：在福利化中注入市場化的效率，在市場化中保留福利化的公平。

參考文獻：

[1]WHO.Home-based and long-term care, report of a WHO study group[R].WHO Technical Report Series 898. Geneva: World Health Organization,2000.

[2]民政部. 2013年社會服務發展統計公報[OL].來源：民政部網站，2014-06-17.

[3]戴衛東，汪連新，李志斌. 社區養老服務的國際經驗及發展問題研究[M].//.載王延中主編《社會保障綠皮書：中國社會保障發展報告(2014)No.6——社會保障與社會服務.北京：社會科學文獻出版社，2014：1-51.

[4]戴衛東. 長期護理保險制度理論與模式構建[J]. 人民論壇,2011(10):31-34.

[5]戴衛東. 中國長期護理保險制度構建研究[M]. 北京：人民出版社，2012：223-224.

[6]戴衛東. 臺灣地區人口老齡化下長期護理政策及走向[J]. 人口學刊,2011(4):61-67.

[7]戴衛東. 家庭養老的可持續性分析[J]. 現代經濟探討,2010(2):22-26.

[8]杜鵬，謝立黎. 以社會可持續發展戰略應對人口老齡化——芬蘭老齡政策的經驗及啟示[J]. 人口學刊,2013(6):25-33.

(本文責編：王延芳)