城鎮低效用地現狀及再開發政策

寧波市國土資源局鎮海分局 何必殊

城鎮低效用地現狀及再開發政策

寧波市國土資源局鎮海分局 何必殊

一、研究背景與意義

2014年5月，浙江省政府出臺了《浙江省人民政府關于全面推進城鎮低效用地再開發工作的意見》（浙政發〔2014〕20）號文件，標志著城鎮低效用地再開發工作在浙江省的全面啟動。對于鎮海區而言，城鎮低效用地再開發也有著明確的現實意義。

首先，鎮海區經濟社會發展已進入建成全面小康社會的決定性階段，各類用地需求十分強勁，用地缺口巨大。充分挖掘城鎮低效用地潛力，對這些土地進行再開發，有利于盤活存量土地，增加城鎮建設用地有效供給，破解土地瓶頸制約，為全區經濟社會發展提供用地保障。

其次，根據鎮海區分區規劃以及鎮海區國民經濟和社會發展十二五規劃綱要，鎮海要全力推進新城開發，重點打造新城北部商務區，老城后海塘區域要加快開發建設寧波大宗貨物海鐵聯運物流樞紐港。開展城鎮低效用地再開發工作，加大產業用地內涵挖潛，有利于調整土地利用結構，提高土地利用效率，加快產業轉型升級。

再次，2003年以來寧波市實施騰龍換鳥政策，一批市區的重點企業如埃美柯等遷到駱駝街道的機電園區和九龍湖鎮三星工業園區，先行予以用地。但是，由于受2004年國家土地市場治理整頓土地停批等宏觀政策調整影響，目前該兩區域內至今仍有較多企業土地未辦理相關用地審批手續，在社會群眾中影響較大。開展城鎮低效用地再開發工作，可積極利用相關政策解決歷史遺留問題，促進企業二次發展。

最后，根據鎮海區國民經濟和社會發展十二五規劃綱要，鎮海區要有序推進駱駝老鎮改造，同時，積極促進部省屬大企業參與城市化建設，加快鎮海煉化生活區改造提升。開展城鎮低效用地再開發，改造提升舊廠礦、舊城鎮、舊村莊，有利于優化國土空間布局和土地資源配置，切實改善城鎮人居環境，提高群眾幸福指數。

二、鎮海區土地利用存在的主要問題

目前，鎮海區在土地利用上存在的主要問題為：

1.人多地少，土地供需矛盾突出

根據鎮海區二調數據，全區人均土地面積0.1036公頃，耕地面積6630.56公頃，占土地總面積27.95%，人均耕地面積0.029公頃，遠低于聯合國糧農組織提出的人均耕地0.053公頃的生存空間警戒線。本輪土地利用總體規劃鎮海區的新增建設用地指標為2106.31公頃，但是截至2014年底已經使用1858.96公頃，使用比例已達88.26%。隨著浙江海洋經濟發展上升為國家戰略，寧波市委建設“新材料科技城”的重大決策部署以及鎮海區“重塑新優勢、實現新跨越”的戰略要求，鎮海區未來仍需要3000多公頃的新增用地保障，土地供需矛盾突出。

2.結構不盡合理，城鄉建設用地布局有待優化

根據鎮海區二調數據，全區農村居民點面積2702.30公頃，分別占城鄉建設用地面積和建設用地總面積的31.00%和25.39%；城鎮建設用地面積5995.68公頃，分別占城鄉建設用地面積和建設用地總面積的68.79%和56.33%；城鎮和農村居民點建設用地比為68.79∶31.00即2.2∶1，浙江省城市副中心的城鄉建設用地比例平均是2.5∶1，從鎮海區作為寧波市城市副中心的定位和全域城市化的發展戰略來看，農村居民點面積數量仍然偏大，城鄉用地結構還有待進一步優化。

3.利用粗放，存量建設用地再開發潛力較大

雖然鎮海區面臨較大的用地缺口，但是建設用地粗放利用現象仍然較為普遍。根據鎮海區二調數據，按照戶籍人口計算的鎮海區人均農村居民點用地面積達426.23平方米，農村建設用地閑置及農用地低效利用的現象突出。從地均GDP來看，雖然近年來持續提高，2013年達5.68億元/平方公里，高出寧波市平均水平約40%，但是如果扣除鎮海煉化產值巨大的因素，鎮海區建設用地的集約利用水平仍然不高，存量建設用地再開發潛力較大。

三、城鎮低效用地調查分析

結合國土資源部試點文件和本次調查辦法的要求，此次鎮海區城鎮低效用地再開發調查區共分為舊城鎮、舊廠礦、舊村莊和其他4種類型。本次城鎮低效用地再開發調查工作，國土部門特別加強了與規劃部門的溝通銜接，擬開發地塊必須符合土地利用總體規劃和城市總體規劃，同時要已納入控制性詳細規劃，具有明確的規劃建設控制指標。為下步制定再開發專項規劃和具體實施方案，打下了堅實的基礎。

1.數據分析

本次鎮海區鎮海區劃定城鎮低效用地再開發調查區108個，調查單元193個，總面積8096.69畝，其中舊廠礦占比最大（64.10%），舊城鎮次之（32.49%）。

舊廠礦地塊主要分布于招寶山街道后海塘區域及蛟川街道鎮海經濟開發區內。鎮海撤縣建區后，城區發展主要為以城關為中心的縣域發展模式。進入21世紀，這種模式難以適應新的發展形勢，為了解決長期困擾鎮海發展的環境、空間等問題，后海塘區域定位為浙東生產性港口物流中心和寧波大宗貨物海鐵聯運物流樞紐港區。因此，招寶山街道后海塘區域內的部分用地“退二進三”，優化產業功能布局，加快老城區及蛟川片區的融合發展勢在必行。

舊城鎮地塊主要分布于鎮海區境內329國道兩邊。鎮海區當前正全力推進鎮海新城開發，重點打造寧波北部商務區，有序推進老鎮改造；同時，積極促進部省屬大企業參與城市化建設，加快鎮海煉化生活區改造提升。因此，駱駝街道片區的舊城鎮改造亟待進行。

2.歷史遺留問題

本次城鎮低效用地再開發調查地塊中涉及歷史遺留問題的土地主要分布于駱駝街道機電園區和九龍湖鎮三星工業園區內。2003年以來寧波市實施“騰籠換鳥”政策，一批市區的重點企業遷到鎮海區內工業園區，先行予以用地。但是，由于當時土地規劃和指標的限制，同時受2004年國家土地市場治理整頓土地停批等宏觀政策影響，機電園區內至今尚有1575畝土地未完善相關用地審批手續，其中，市屬“騰籠換鳥”企業涉及用地面積607畝。根據本次低效用地再開發的相關政策，可有效化解歷史遺留的工業違法用地項目，盤活企業資產，促進企業健康良性發展。

3.時間期限

按照國土資源部要求，本次再開發工作試點時間為4年，2017年結束。從鎮海區目前調查情況看，雖然面積不是很大，但是由于再開發涉及利益調整大、現行拆遷政策優惠力度過大、寧波市政府城鎮低效用地再開發相關配套政策尚未出臺等原因，實施難度依然存在，因此，后期制定年度實施計劃與專項規劃需要合理安排實施時序。

四、存在的問題

1.再開發激勵政策未明確

由于寧波市城鎮低效用地再開發相關的激勵配套政策尚未明確，因此，在各鎮（街道）調查上報過程中，存在諸多問題，例如：退二進三的，補交地價優惠政策尚未確定，企業沒有積極性；違法用地補辦的，繳納出讓金數額較大，企業有抵觸情緒。因此，在沒有明確政策的情況下，低效用地調查可能不夠全面。

2.考核政策細則未明確

由于省廳相關文件明確需進行考核，但考核的具體細則并不明確，主要是考核指標是否與調查的數量掛鉤沒有明確，各鎮（街道）考慮到低效用地再開發具體實施的時間限制與難度，不愿意把所掌握的所有的低效用地進行調查上報，因此，低效用地數據的準確度受到較大影響。

3.現行對改變土地用途管理過于寬松

近年來，隨著鎮海區服務業的快速發展，許多企業自主轉型為服務業，主要集中在329國道兩側和各鎮（街道）主要公路兩側，相當一部分是所在鎮（街道）鼓勵發展的。在管理上，目前對改變土地用途管理比較寬松，企業通過各種途徑取得工商、消防等審批后，無需到國土、規劃部門辦理手續，可以順利取得營業執照等經營許可，也不繳納臨時改變土地用途的收益金。在這種管理體制下，影響城鎮低效用地再開發中“退二進三”類型企業的積極性，調查數據可能偏小。

五、政策建議

在后期低效用地再開發工作中，還需加大配套政策支持，建立健全城鎮低效用地再開發的激勵和約束機制。根據現有文件精神，提出以下幾點政策建議。

1.強化信貸支持

金融等相關部門應加大對城鎮低效用地再開發提供信貸、融資、債務處置等方面的支持力度，優先保障城鎮低效用地再開發的資金需求。特別是針對部分歷史遺留用地完善用地手續資金緊張的局面，對于列入城鎮低效用地再開發用地范圍，符合城市規劃和土地利用總體規劃，可以協議補辦出讓的企業用地，建議可以由政府出面，組織相關金融機構提前按照合法工業用地價格予以信貸支持，政府提供信用擔保，企業簽訂承諾書，至用地手續完善后轉為土地抵押貸款。

2.建立倒逼機制

要改變原有的管理思路，更多地依靠市場手段和經濟手段倒逼低效用地企業提高效益或者退出土地。一是要加快企業信用管理制度建設。目前國家正在大力推進信用建設，要加快企業信用管理制度建設，將擅自改變用途、違法用地、違約開竣工等失信行為納入到信息管理體系，通過信用制度建設倒逼企業依法依規用地，推動企業實施低效用地再開發。二是要提高用地的保有環節成本。目前工業用地在保有環節的主要稅種是城鎮土地使用稅，寧波市標準是按照土地級別每平方米5-15元，鎮海區總體稅負水平不高。要實施差別化稅收政策，調整城鎮土地使用稅征稅稅率和級別，實行城鎮土地使用稅與畝產稅收貢獻等土地集約利用指標相掛鉤的差別化政策，充分發揮稅收對土地集約利用的調節作用。

3.發揮畝產效益評價的導向作用

要開展工業用地土地利用狀況和畝產效益調查評價，制定低效利用工業用地認定標準，將低效利用工業用地納入城鎮低效用地范圍，綜合運用城鎮低效用地再開發的相關政策，鼓勵和引導企業節地挖潛，提高土地利用效率和效益。

4.加大低效用地再開發的財稅支持

允許市場主體收購相鄰多宗地塊，申請進行集中開發利用，國土資源部門根據收購人的申請和批準的再開發方案，在收購人完成收購補償后，直接將原土地證注銷（不再辦理過戶手續，免繳相應的過戶稅費），辦理協議出讓后核發新用途土地證。對納入城鎮低效用地數據庫的地塊，建議出讓金市級統籌部分減半收取或免收。除公開招拍掛出讓的項目外，對列入年度實施計劃的其他再開發項目免繳城市市政基礎設施配套費。對依法收回、收購存量建設用地用于再開發的，在依法補償的基礎上，再給予原土地權利人一定數量的獎勵，但是補償和獎勵的總額，不超過現行房屋征收補償標準。

5.建立低效用地退出機制

鼓勵盤活存量工業用地。符合產業導向并經區政府批準的，工業項目在不改變土地用途的前提下可以調整產業類型；用而未盡等空閑土地可以整體或分割收回，并參照當時取得價格和現時點土地用途市場價格給予適當補償。鼓勵支持企業“協議退出”“協商置換”等途徑退出用地。對自愿退出低效利用建設用地使用權的企業，在依法補償的基礎上，可再給予一定的獎勵。對企業依法取得土地使用權后，已投入一定的資金進行土地開發，用地已經滿足轉讓條件，但因項目、資金、預期效益等原因，短期內難以繼續開發或達到預期目標的，允許企業在政府主導下依法流轉土地使用權。