優化國土空間格局保障區域科學發展

平湖市國土資源局 陶躍中

優化國土空間格局保障區域科學發展

平湖市國土資源局 陶躍中

用總體規劃（以下簡稱《規劃》）于2010年12月經省、市兩級人民政府批準實施。《規劃》的管控，對于嚴格保護耕地發揮了重要作用，促進了土地合理配置和集約利用，有序保障了平湖市經濟社會的快速發展。但伴隨著城鎮化和經濟的持續快速發展，受限于全市耕地后備資源枯竭、占補平衡壓力大、基本農田保護率高等問題，又直接導致全市整體建設用地空間極其有限，《規劃》在“雙保”層面顯現了很多不相適應的地方。尤其是十八大以來，中央對宏觀經濟發展提出了新的要求,《長江三角洲地區區域規劃》《浙江海洋經濟發展示范區規劃嘉興市實施方案》《嘉興市濱海新區總體規劃（2006-2020年）》《平湖市域總體規劃（2006-2020年）》等一系列重大發展規劃的實施，都對《規劃》提出了調整完善的需求。

平湖市的縣、鄉兩級土地利

一、本輪土地利用總體規劃的執行情況

1.耕地和基本農田保護目標及執行情況

按照《規劃》要求，2020年全市耕地保有量的任務為46.96萬畝。平湖市后備資源匱乏，耕地補充基本依靠外購。2006-2013年已通過異地補充1.56萬畝，相應核減平湖市耕地保有量，核減后全市耕地保有量為45.40萬畝。到2013年底，全市實有耕地45.61萬畝。《規劃》要求到2020年全市基本農田保護任務為43.74萬畝。經對省級以上重點項目核減，2013年全市基本農田保護任務為43.18萬畝。

《規劃》要求到2020年全市標準農田保有任務為32.37萬畝。到2013年底，全市實有標準農田32.77萬畝。耕地保護主要指標均控制達標。

2.建設用地總量與增量管控目標及執行情況

《規劃》要求，到2020年全市建設用地總規模、城鄉建設用地規模、城鎮工礦用地和村莊用地分別控制在18.92萬畝、15.89萬畝、12.00萬畝和3.89萬畝。截至2013年底，四項管控目標的土地利用現狀數據分別為23.86萬畝、20.95萬畝、5.66萬畝和15.29萬畝，建設用地總規模、城鄉建設用地規模、村莊用地規模三項指標均已突破《規劃》目標。根據2013年變更調查結果顯示，全市農用地51.19萬畝，建設用地23.86萬畝，未利用地8.07萬畝。建設用地占土地總面積的比重已達28.71%，高于浙江省平均水平16.95個百分點，也高出嘉興市平均水平2.31個百分點。

《規劃》要求，2006-2020年全市新增建設用地控制在4.74萬畝。幾年來，通過省重點項目追加，2013年底實際調整為5.41萬畝。至當年底，全市報批臺帳實際已經執行3.96萬畝，執行率為73.19%，尚余1.45萬畝，年均執行速度明顯高于規劃年均新增建設用地量，意味著今后7年全市新增建設用地可用空間較之前大幅減小。新增建設用地主要為城鄉建設用地，較多地啟用于獨山港區、乍浦港區和中心城區，約占全市新增建設用地的80%。同時，注重了通過農村土地綜合整治保障新農村建設。2009年以來，平湖市啟動農村土地綜合整治試點工作，共立項農村土地綜合整治項目23項，復墾新增耕地4846畝，建新安置區5327畝；已完成復墾3838畝，建新安置點建設3421畝，安置3849戶農民搬遷。

3.節約集約用地目標及執行情況

按照《規劃》要求，到2020年全市人均城鎮工礦用地、萬元二三產業增加值用地量分別控制在125平方米和22.80平方米以內。2013年底，全市人均城鎮工礦用地為125.97平方米，比《規劃》目標多0.97平方米，與《規劃》基期相比下降22.71平方米；萬元二三產業增加值用地量38.62平方米，比《規劃》目標多15.82平方米，與《規劃》基期相比下降44.87平方米，說明集約用地水平正在逐步提高。

4.重大項目實施和規劃修改調整情況

《規劃》執行以來，杭浦高速公路、南排獨山排澇應急工程、西氣東輸二線省級天然氣配套工程、杭州灣跨海大橋北岸連接線和杭平申線（浙江段）航道改造平湖段等5個項目共使用省級預留新增建設用地指標6679畝，核減基本農田任務5551畝。同時積極服務項目建設，國土部門及時做好規劃局部修改調整。至2013年底，全市累計完成有條件建設區規劃修改方案26個、面積6670畝，規劃預留指標落實方案15個、面積3418畝。

二、當前平湖市土地利用總體規劃實施中面臨的主要問題和困難

隨著區域經濟和城鄉一體化的加速推進，張江平湖園區等重大產業平臺的布局，海洋經濟示范區、新農村建設和土地整治的強勢推進，原有土地利用規劃空間布局與實際建設發展用地需求之間的矛盾日益突出，受平湖市土地資源稟賦的約束，《規劃》剛性執行的困難將更為明顯。

1.過高的耕地保有量和基本農田保護率，給耕地保護和用地空間拓展帶來巨大壓力

當前平湖市耕地保護基數大，基本農田保護率高。根據2013年變更數據分析，全市耕地占農用地比例達到89%，基本農田占耕地的比例高達94%，由此帶來建設用地調整彈性空間狹小，各類規劃、產業平臺及重點項目的選址機動性差。同時，過高的耕地比例意味著耕地開發潛力幾近枯竭，大量的建設占用耕地只能通過異地購買的形式解決“占補平衡”。目前部、省對“占水補水”（占用水田必須補充水田）已有剛性要求，購買補充耕地已碰到前所未有的壓力。某些時段因礙于補充，全市建設用地已開始面臨無法及時報批的窘境。另外，鎮街道的農村土地綜合整治工作“重建新集聚、輕拆舊復墾”問題還較嚴重，思想認識、重視程度、工作措施和資金保障還很不到位，制約了土地復墾的有效開展。

2.新增建設用地規模不足，已開始制約發展需求

目前，平湖市新增建設用地規模執行已近75%，根據規劃執行前8年年均使用情況測算，結余規模數量只能使用3年，將不能滿足今后7年經濟社會發展對用地的需求。基于節約集約利用土地現狀約束，同時又要保持合理的增長速度，2015年全市地區生產總值正常情況將接近或超過600億元，預期二三產業增加值將超過574億元。按照萬元二三產業耗地量年均下降8%的要求，2020年萬元二三產業耗地量應該不超過30平方米，但相應的全市建設用地總量將突破26萬畝，建設用地要凈增2.4萬畝，剩余新增用地難以滿足“十二五”期間的總用地需求。當前，海洋經濟發展示范區規劃、張江平湖園區規劃等相繼制定實施，新增建設用地需求大幅增加。到2020年《規劃》期末，按照原來相對高速擴張的發展模式，正常需要新增建設用地可能會突破33萬畝，但現行《規劃》僅落實新增建設用地4.25萬畝(不含港區)，新增建設用地滿足度僅為13%。落實在允許建設區的比例僅為31%，不足三分之一。

3.新增空間分布不均，區域發展和項目落戶要求差異影響規劃實施

全市新增建設用地僅余1.47萬畝，如扣除未批先建面積，僅剩余1萬畝，且各鎮、街道分布不均。中心城區三街道、乍浦鎮和新倉鎮執行率超過60%，獨山港鎮超過90%，林埭鎮和廣陳鎮不到50%。而在現行制度下，跨鎮調整又無法實施，直接影響新增空間的合理調配。區域間發展重點差異、招商引資項目不確定性等，都對《規劃》實施帶來難度，加上全社會對土地規劃意識尚較薄弱，根據項目需要調整規劃的情況仍然較多，規劃執行嚴肅性還有欠缺。

4.用地粗放現象還較普遍，

低效用地亟待提升調整

雖然通過創建節約集約模范縣、實施“兩退兩進”、開展低效用地處置專項行動等工作，全市集約用地水平逐步提高，但長期粗放模式下形成的低效存量用地仍然面廣量大，潛力有待挖掘，“騰籠換鳥”工作任務艱巨。尤其是建設用地批而未供、供而未用問題還較突出。目前全市（不含港區）實際還有批而未供土地3960畝，絕大部分可供土地在等項目，項目應開工未開工和應竣工未竣工也大量存在。

5.違法用地仍點多面廣，堅守耕地紅線倍感壓力

2008年以來，平湖市作為浙江省城鄉統籌試點，全面開展農村土地綜合整治工作，推進“兩新”工程。但由于前期工業平臺用地占用復墾指標比例較高和規劃落實村莊新增用地空間偏少等原因，客觀存在農民建房安置難，直接導致較多違規用地。同時，當前平湖市城市基礎設施建設、農業產業結構調整違規使用土地及個別村民的小搭小建等未批先建情況依然屢有發生。從全市近年來的土地衛片執法檢查情況看，違法用地點多面廣，一些地區違法違規相對嚴重，基層監管缺位，特別一些村社區干部土地守法意識淡薄，疏于履行監管職責，個別甚至參與土地違法行為。

三、土地利用總體規劃調整完善的幾點建議

為進一步提高土地規劃的科學性、可操作性和實用性，按照土地規劃的總量控制和局部動態調整的原則，根據有關法律、法規和省委、省政府要求及平湖市的實際，本次規劃調整完善，要在劃定生態保護紅線和永久基本農田保護紅線、保障生態資源的基礎上，統籌謀劃合理劃定城鄉建設用地擴展邊界，通過低效用地開發、開展節地評價并騰退盤活土地及城鄉建設用地增減掛鉤等政策，進一步優化國土空間開發格局，努力保障區域科學發展。

1.堅持科學發展，切實增強規劃對耕地資源的保護能力

落實最嚴格的耕地保護政策，貫徹生態保護優先理念，妥善處理經濟社會發展與資源保護的關系。一是根據平湖市水網平原特色，優先劃定生態保護紅線。突出以東湖為核心的城市水網生態區、以廣陳塘飲用水地表水源保護區為重點的城東生態涵養區、與呼應旅游度假區建設的九龍山森林保護區和沿海交通綠道防護林為支撐的濱海生態防護帶，充分利用市域骨干路網和河道水系，優化農業生產布局，在全市構筑環境優美的生態綠網。二是合理劃定永久基本農田，積極推進高標準基本農田建設。結合高標準基本農田示范縣建設，以規劃調整完善為契機，結合農業“兩區”（現代農業園區和糧食生產功能區）建設，做好高標準基本農田布局與城鎮建設發展布局的銜接，對于至規劃調整期前已經建設的高標準基本農田、糧食生產功能區項目以及土地整治新增優質耕地，原則上應納入永久基本農田予以保護，保障全市糧食生產能力。三是落實共同責任機制，形成耕地保護合力。進一步完善耕地保護共同責任機制，落實耕地有償保護，突出“黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動”。完善“兩網化”管理模式，充分發揮綜合執法優勢，嚴肅衛片執法，嚴格責任追究，規范用地秩序。取上級支持，通過異地補充、有償代保等形式，核減全市耕地保有量和基本農田保護任務。同時，針對平湖經濟技術開發區、獨山港經濟開發區和張江平湖園區等平臺建設用地需求巨大，僅靠平湖市規劃指標將無法有效保障，必須繼續重視申請追加新增建設用地指標，拓展建設用地空間。同時要積極爭取相關政策，開展高標準基本農田置換試點。二要完善資源統籌調劑機制，推進可持續發展。通過多種途徑爭取支持，懇請上級給予政策傾斜，幫助全市建立耕地補充統籌調劑機制，通過重大項目使用省統籌指標、其他項目實行有償調劑方式解決耕地“占補平衡”，確保全市建設項目順利落地。同時要眼睛向內，繼續挖掘潛力，在保護生態、實現水域“占補平衡”前提下，抓好對失去功能河浜的開發利用，緩解補充耕地壓力。三要大力推進節約集約利用，進一步提高土地利用效益。全面實施內涵挖潛型建設用地保障戰略，堅定不移抓好“兩退兩進”，結合“三改一拆”等專項工作，積極推進城鎮低效用地再開發和深度開發，提升存量建設用地節約集約利用水平。完善政策，強化措施，加快推進批而未供土地消化處置，保障和促進重點項目建設。認真落實產業政策和供地政策，嚴格準入條件和用地標準，強化建設用地批后監管，拓展建設用地內涵空間。

3.堅持科學預測，合理預留建設用地彈性空間發展需求，結合國土資源部新增用地計劃分配新政和平湖市開發現狀，全市到2020年，比較現實的建設用地空間需求在5萬畝左右。二要合理統籌保障建設用地空間。鑒于在傳統模式下的建設用地保障方式已無法滿足全市未來建設用地空間需求，嘗試通過多途徑合理統籌贏得建設用地空間發展需求。通過城鎮低效用地的再開發，約能滿足0.5萬畝的建設用地空間；通過城鄉增減掛鉤政策實施，完成保障1.3萬畝的建設用地空間；通過消化批而未供土地落實0.5萬畝的建設用地空間。真正做到合理統籌用地布局，調劑滿足最近幾年的建設用地空間需求。三要合理預留彈性空間。因土地利用總體規劃的實施是一動態過程，為保證規劃實施與經濟社會發展基本相適應，通過空間布局和規模兩方面增強規劃實施的靈活性。本次規劃調整完善劃定的城鄉建設用地擴展邊界是建設項目允許布局的最大空間，具體建設項目的布局落位根據每年的計劃指標和周轉指標等安排使用，較規劃調整完善前的建設項目布局空間更顯靈活性。同時，為保障全市基礎設施、新農村建設項目，全市在規劃編制中應預留一定比例的基本農田預留指標。還要根據全市實際，向省廳爭取在規劃調整完善時將退出的村莊用地納入基本農田整備區。在規劃實施過程中，定期通過農村土地綜合整治新增耕地對基本農田布局進行優化，逐步減少基本農田規模，增強規劃實施的彈性。

2.堅持上爭下挖，拓展規劃發展空間布局

4.堅持“多規合一”，切實做好空間布局優化

今后一段時期，用地需求量大仍將是常態。結合本輪規劃調整，既要多方努力積極向上爭取政策傾斜，又要眼睛向下，做到內涵挖潛不放松。一要適應“雙保”要求，申請調整規劃主要控制指標。根據“保發展、保紅線”要求和平湖市實際，積極向上匯報溝通，努力爭

土地利用規劃的實施是一個動態的過程，因此，要科學預測用地需求，合理劃定城鄉建設擴展邊界，努力增強規劃的彈性。一要科學預測用地空間。結合歷年變更建設用地增量、農轉用報批及土地供應數據等，綜合考慮建設用地集約節約利用水平和城鎮建設等各類相關規劃用地需求預測，多途徑多角度綜合分析全市未來建設用地空間

一要嘗試開展“多規合一”工作。按照生態文明建設和保障糧食安全的要求，在確保生態保護紅線與耕地和基本農田保護紅線的前提下，深入分析區域資源環境承載能力，科學預測確定區域發展經濟目標和人口目標，在此基礎上盡可能與“十三五”規劃前期研究、城鎮

此處接下頁

此處接上頁規劃、交通水利等專項規劃進行融合。由于生態保護紅線和耕地保護紅線無法充分融合，必須償試建立空間布局逐步銜接融合的動態機制。二要盤活存量建設用地空間布局。切實在內涵挖潛、提高土地利用效率上作文章，提出盤活存量用地、有效控制建設用地外延擴張的規劃調整完善措施，充分發揮土地利用總體規劃在促進優化經濟結構和轉變經濟增長方式方面的調控作用。三要細化新增建設用地。提前謀劃規劃布局，根據各鎮街道功能定位，確定耕地保有量、基本農田任務、新增建設用地等主要指標。突出重點，優化城鄉建設用地結構。新增空間應主要向城市、新農村、開發區、張江（平湖園區）和重點鎮街道工業功能區傾斜，提高對發展用地的保障水平。同時，要加強規劃指標統籌，增強規劃實施的調控能力。

5.堅持創新突破，整體推進城鄉建設用地增減掛鉤工程

在現有國家、省城鄉建設用地增減掛鉤政策基礎上，爭取重視支持，進一步探索適合平湖市農村實際的工作思路，加大力度，整體推進城鄉建設用地增減掛鉤工程。一是逐步形成增量撬動存量的機制。在城鄉建設用地總規模約束條件下，充分考慮農民搬遷意愿時間空間都有一定的不確定性，新增建設用地空間應（或擴展邊界）適當擴大，允許劃定部分二類基本農田(新增耕地集中置換區)。按照“控制總量、建設增量、盤活存量、保持流量”的思路，1.3萬畝二類基本農田可作為流量用地的布局空間，在規劃調整完善時一并納入城鄉擴展邊界。二是進一步推進基本農田空間優化。因全市基本農田保護任務重、建設用地彈性空間偏小，在規劃調整完善時將已退出村莊用地納入基本農田整備區，同時劃定相應規模的二類基本農田。在規劃實施過程中，定期通過農村土地綜合整治新增耕地對基本農田布局進行優化，逐步減少二類基本農田規模，退出基本農田納入有條件建設區，與其他相關規劃實現動態“多規合一”。三是積極爭取允許復墾指標臺賬式管理。考慮全市建設用地空間區域間的不平衡和農民搬遷意愿時間的差異性，整村或整個圖斑短期內集中搬遷困難大，應積極爭取允許節余指標臺帳式管理。或者通過先行落實新村安置建新區，一個建新區可對應多個復墾地塊，并在全市范圍通過有償調劑進行用地空間的統籌考慮。