制度約束領導權力和國土干部行為
——如何把權力關在制度的籠子里

淳安縣國土資源局 毛善智

制度約束領導權力和國土干部行為
——如何把權力關在制度的籠子里

淳安縣國土資源局 毛善智

中共中央總書記、中央軍委主席習近平在中國共產黨的十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上強調：“要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制，不能腐的防范機制，不易腐的保障機制。”黨的十八大報告用了大篇幅闡述了制度建設和反腐倡廉建設的重要性。黨的十八大后，新一屆中央領導人采取一系列防范腐敗、懲治腐敗的重大舉措，這充分表明了新一屆黨中央領導的決心。

一、為什么要把權力關在制度的籠子里

1.什么是權力

一是指政治上的強制力量。如“全國人民代表大會是最高國家權力機關”。二是指職責范圍內的支配力量。如“行使大會主席的權力”。這種支配權有大有小，權力越大，支配權就越大。但權力意味著就是責任，權力與責任應成正比關系，黨和人民賦予你的權力越大，你的責任就越重。如果你把職責范圍內的權力用到為人民服務中來，承擔起“興一方經濟”“保一方平安”“富一方百姓”，而真正負起自己的責任，那就做到了權責的統(tǒng)一；反之，如權責脫離，以權謀私，權力越大，對社會的危害也就越大。因為權力是一把雙刃劍。權力在本質上具有二重性，它既可以成為為人民服務的公器，也可以變?yōu)橹\取一己私利的私產；既可以鍛煉人，使人建功立業(yè)，也可以腐蝕人，使人身敗名裂。

2.什么叫制度

制度是一種度量衡制約器，是一種規(guī)距。俗話說：沒有規(guī)距不成方圓。制度是規(guī)范人類行為準則的指路燈、航向標，大到國家的法律法規(guī)，小到村規(guī)民約和各級各部門各行業(yè)建立的規(guī)章制度。這些制度就像設在十字街口的紅綠燈一樣，紅燈停，綠燈行，如行人和車輛闖了紅燈，違反了這一制度，超前了你的行為權力，就容易出交通事故，就要受到處罰；反之，如行人和車輛都能遵守交通規(guī)則，行人和車輛的安全就能得到保障。

3.制度是權力的制衡器

權力具有擴大性，支配性，腐蝕性的一面。一旦失去制約就可能滋生腐敗。哪里的權力失去制約，哪里就可能出現(xiàn)腐敗，而且這種腐敗在擴大和轉換。如80年代腐敗多發(fā)生在商品流通，土地開發(fā)，建筑工程，工商稅務，機關經商辦企業(yè)等領域；到90年代，腐敗發(fā)展到行政審批，招標投標，土地出讓，金融證券，財政資金，國企改制等領域；進入21世紀，腐敗延伸到公共服務項目，政府采購，干部人事，公檢司法等領域。要遏制這些腐敗，只有建立更嚴格，更規(guī)范，更全面的各類規(guī)章制度來對權力進行制約。因為制度對腐敗可起到紅綠燈，隔離帶，防火墻，高壓線的作用，形成不敢腐的懲戒機制，不能腐的防范機制，不易腐的保障機制。

二、把權力關在制度籠子里的重大意義

1.把權力關在制度的籠子里是保持清政廉潔的必然要求

反對腐敗，建設廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關注的重大政治問題，這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害。把權力關在制度的籠子里，有效地加強對各級領導干部權力的約束，健全反腐敗法律制度，防控廉政風險，防止利益沖突，防控權力擴張，做到干部清正，政府清廉，政治清明，是永葆共產黨人清正廉潔的政治本色的必然要求。

2.把權力關在制度的籠子里是密切黨群關系的必然要求

為人民服務是黨的根本宗旨，執(zhí)政為民是檢驗黨的一切執(zhí)政活動的最高標準。黨只有把人民的利益放在第一位，始終與人民心連心，同呼吸，共命運，才能推動歷史的前進。因此，把權力關在制度的籠子里，規(guī)范各級領導執(zhí)政為民的行為準則，是始終保持黨和人民群眾的血肉聯(lián)系的必然要求。

3.把權力關在制度的籠子里是反腐敗的必然要求

據(jù)不完全統(tǒng)計，從2003年到2013年的10年間，已有近百名省部級腐敗高官落馬，這些落馬的高官中，無論賣官買官，還是貪污受賄，以及包養(yǎng)情婦，其根源都是權責脫離，權力擴張，不執(zhí)行法律法規(guī)和規(guī)章制度，使權力在制度外運行的結果。因此，把權力關在制度的籠子里是反腐敗的必然要求。

三、怎樣把權力關在制度的籠子里

1.扎實建好關權力的制度籠子

把權力關在制度的籠子里不是一句簡單的口號，而是一個復雜艱巨的系統(tǒng)工程，要從制度設計、政策研究、法規(guī)制定、權力運行、輿論監(jiān)督、民眾參與等方方面面進行改革創(chuàng)新，真正建立起現(xiàn)代的民主政治和國家的管理體系，做到有法可依，有章可循，把人民賦予的權力關進無縫可鉆，牢不可破的籠子里。

2.讓權力在“陽光”下運行

提高權力運行的透明度，讓權力在“陽光”下運行，接受人民監(jiān)督是一劑有效的“防腐劑”。因為在眾目睽睽之下，掌權者自然要自我約束，慎重行使權力，不敢亂來，如有濫用權力行為，也容易被發(fā)現(xiàn)，想通過“暗箱操作”來謀取私利的腐敗活動就很難得逞。因此，對工程項目、大額資金、人事任免、重大物資采購、土地出讓、三公經費開支、政府采購、招投標、收費罰款等都要辦事公開，民主決策，進行公開、公示。這樣，既可依靠社會公眾的力量進行參與權、監(jiān)督權和決策權，保證決策的正確，又可防止暗箱操作，以權謀私，從而達到以民主制專斷，以程序制擅權，以“陽光”制“黑暗”。

3.加強對權力的制約

一是要合理界定公權力行使的邊界，減少對微觀經濟的干預，壓縮權力配置資源，使某些官員沒有濫用權力對微觀經濟進行干預，從而牟取私利的機會，從源頭上鏟除腐敗的機會和條件。二是要對過于集中的權力進行制約，進行分解，使決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權既相互分離又相互制約，以權制權，形成制約機制。三是要對財政資金使用權力進行制約，做到收支兩條線，資金使用按有關規(guī)定和財務制度嚴格審批，并進行審計和公示，嚴防揮霍浪費，貪污挪用，消除隱患性收入、灰色收入。

4.依靠法治制約權力

依靠法治制約權力，可使國家機構和公務人員按照法定權限和程序行使權力，一旦出現(xiàn)濫用權力的腐敗行為，就可依靠法律手段加以有效的制止，糾正和制裁。這樣的權力制約機制，可大大增強權力行使的規(guī)范性和不可違反性，確保權力在“剛性”的制度籠子里運行，從而有效地防止腐敗。筆者認為：將權力納入法治的軌道，一是要權力法定，要對國家機構權力的授予、形成和范圍作出具體規(guī)定，使國家機構和人員依照法定權限行使權力，不得逾越，否則就是無效權力；二是要程序法定，要制定統(tǒng)一適用的行政程序法，以保證權力依照法定程序運行，一旦權力行使違反法定程序，有關監(jiān)督機構就可裁定其行為違法，追究法律責任；三是要監(jiān)督法定，要通過制定《監(jiān)督法》《行政監(jiān)督程序法》和《反貪污賄賂法》等法律法規(guī)，以法律的形式明確對各種腐敗行為的內容、認定和處罰等，從而達到有法可依，違法必究，執(zhí)法必嚴的作用。

5.加強反腐倡廉教育

要采取多種形式對各級領導干部進行反腐倡廉教育、理想信念教育、榮辱觀教育、遵紀守法教育，樹立各級領導干部正確的世界觀、人生觀、廉潔觀，各級領導應帶頭學習馬克思主義、毛澤東思想、鄧小平理論、三個代表和科學發(fā)展觀，帶頭學習國家的法律法規(guī)、政策制度，自覺遵守廉政準則，嚴于律己，為民務實，使黨和人民賦予自己的權力處處在制度的籠子里運行。

6.努力使權力運行制度化

權力的運行不是個別領導人的的講話而行為的，應該是一種制度的安排，要把權力納入到制度的軌道中來，在制度化、民主化、科學化的制度中運行，嚴禁“上有政策，下有對策”。作為國土部門來說，在土地出讓、采礦權出讓、土地開發(fā)整理、地質災害治理等工程項目中，都必須按規(guī)定、制度、程序進行辦事，嚴格實行招拍掛，做到陽光操作，公平公正；在大額資金使用、重要物資采購、人事任免和重大決策等方面，必須充分發(fā)揚民主，實行民主監(jiān)督；對財務資金、經費開支情況，必須嚴格審查，審計并進行公示；對農民私人建房審批必須嚴格程序，嚴格標準，嚴格做到“四到場”，使權力始終在“陽光”下，制度中運行。

7.加強對權力運行的監(jiān)督

對濫用職權，以權謀私，“上有政策，下有對策”，有令不行，有禁不止，超越權限，另搞一套的人和事，應及時揭露，加強監(jiān)督，嚴肅查處。要健全舉報、信訪、咨詢、聽證、監(jiān)察、審計等制度，充分發(fā)揮紀檢、監(jiān)察、審計、司法、輿論等作用，加大檢查監(jiān)督力度；要保障人民群眾的知情權、參與權和監(jiān)督權，充分發(fā)揮輿論媒體和“網絡”在揭露腐敗中的作用，使權力始終在法律監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督的體制內運行。對觸犯黨紀國法，把黨和人民群眾賦予的權力在制度外運行的人，都應嚴肅追究，嚴厲懲處，要堅持“老虎”“蒼蠅”一起打。做到在法律面前人人平等，不管涉及到誰，都要一一查到底，決不姑息，從而使每個手中有權的人都不敢腐，不能腐，不易腐。