強(qiáng)化監(jiān)管 保障國土審批層級一體化扎實(shí)推進(jìn)
----以嘉興市為例

嘉興市國土資源局 劉 玙

嘉興市國土資源局作為國土資源行政主管部門審批權(quán)限先行下放的地市，省政府、省廳、市政府和嘉興市國土資源局將土地審批（核）權(quán)限進(jìn)行了下放，總共涉及16大項(xiàng)28小項(xiàng)，涵蓋了土地利用總體規(guī)劃實(shí)施，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征收，土地整治，土地供應(yīng)，地礦及臨時用地等土地和礦產(chǎn)資源審批的全部內(nèi)容。為了確保審批（核）事項(xiàng)“放而不亂”，全局積極轉(zhuǎn)變管理方式，強(qiáng)化事中事后監(jiān)督指導(dǎo)。

近年來，全市國土資源系統(tǒng)按照省廳和市政府的決策部署，扎實(shí)推進(jìn)市縣審批層級一體化改革試點(diǎn)、市縣行政審批“兩個100%”集中辦理”、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)所，支持海寧市要素市場化配置綜合配套改革試點(diǎn)和嘉善縣域科學(xué)發(fā)展示范點(diǎn)建設(shè)，主動將國土資源部分行政處罰、行政監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制權(quán)限劃轉(zhuǎn)到行政綜合執(zhí)法部門，不斷深化簡政放權(quán)和行政審批制度改革。作為國土資源行政主管部門審批權(quán)限先行下放的地市，全局積極轉(zhuǎn)變管理方式，強(qiáng)化事中事后監(jiān)督指導(dǎo)，確保審批（核）事項(xiàng)“放而不亂”。

一、具體做法

1.依法授權(quán)，建立承接單位領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制

嘉興市政府主要領(lǐng)導(dǎo)與各縣（市、區(qū)）長分別簽訂了《國土資源下放行政審批委托書》，嘉興市國土資源局與各縣（市、區(qū)）局（分局）也分別簽訂了《嘉興市國土資源下放行政審批委托書》，并按照行政委托要求和“權(quán)責(zé)一致”原則，明確對下放審批（核）事項(xiàng)引起的訴訟、復(fù)議、信訪、投訴等具體事務(wù)性處理方法。各縣（市、區(qū)）國土資源局（分局）專門成立以局長任組長，局班子成員任副組長，相關(guān)科室（單位）負(fù)責(zé)人為成員的國土資源行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)解決改革過程中遇到的各種問題。各地明確職責(zé)，落實(shí)責(zé)任，自上而下明確責(zé)任人，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員都要對其行政行為承擔(dān)相應(yīng)的行政和法律責(zé)任。

2.制定文件，完善配套制度措施

為加快推動嘉興市國土資源領(lǐng)域市場監(jiān)管體系建設(shè)，嘉興市國土資源局結(jié)合管理實(shí)際，制定了《嘉興市國土資源局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政審批層級一體化改革事中事后監(jiān)管實(shí)施細(xì)則》；為加強(qiáng)審批權(quán)限下放后土地利用管理和違法案件查處相關(guān)工作，嘉興市國土資源局專門制定了《關(guān)于進(jìn)一步完善市本級審批權(quán)限下放后土地利用管理和違法案件查處集體會審制度的通知》，要求各縣（市、區(qū)）局（分局）完善違法案件集體會審制度，進(jìn)一步做好土地利用管理集體決策工作。

3.統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范審批（核）操作

嘉興市國土資源局主要領(lǐng)導(dǎo)親自召集推進(jìn)集中審批程序標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)調(diào)工作，建立各職能處室與行政審批處的互動協(xié)同機(jī)制，重點(diǎn)明確審批標(biāo)準(zhǔn)和審批程序。市局多次組織業(yè)務(wù)專家研究審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作，特別是對土地規(guī)劃、用地預(yù)審、農(nóng)轉(zhuǎn)用報批、建設(shè)項(xiàng)目供地審批、土地確權(quán)登記等審批事項(xiàng)項(xiàng)目名稱、審批依據(jù)、申請條件、申請材料、批準(zhǔn)條件、審批內(nèi)容、審批流程、審批期限等方面進(jìn)行細(xì)化和標(biāo)準(zhǔn)化，提升了集中審批工作的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。嘉興市局對委托下放事項(xiàng)審批材料的報備，采用了“屬地生成、表式審批、全程通用”的方式，由縣（市、區(qū)）負(fù)責(zé)收集材料，定期向嘉興市國土資源局匯報工作情況，并嚴(yán)格按照規(guī)定時間報備審批材料和相關(guān)信息資料及統(tǒng)計(jì)報表。嘉興市國土資源局還專門制定了《嘉興市國土資源局行政審批（事項(xiàng)）標(biāo)準(zhǔn)手冊》，將《手冊》下發(fā)到各國土資源局所，規(guī)范審批（核）程序。

4.集中審批，提升管理服務(wù)效率

按照兩個100%集中的要求推進(jìn)國土資源行政審批集中辦理，嘉興市國土資源局已對市級審批項(xiàng)目實(shí)行集中審批，全部項(xiàng)目進(jìn)窗口由審批處統(tǒng)一審批，把原來行政審批處掛靠在地籍管理處模式改為做實(shí)審批處，地籍管理處、土地調(diào)查登記中心整體進(jìn)駐市行政審批服務(wù)中心，與行政審批處合署辦公。集中辦理后，市局按照簡化環(huán)節(jié)、提高效率的要求，進(jìn)行了職能重劃，崗位重設(shè)，流程再造，實(shí)行了“一崗多職”“一人多能”，整合了崗位職責(zé)，即實(shí)現(xiàn)一個審批事項(xiàng)由1人負(fù)責(zé)全部審批。各縣（市、區(qū)）也按照嘉興市國土資源局的工作部署，扎實(shí)推進(jìn)行政審批集中審批辦理。

5.定期評估，強(qiáng)化下放審批（核）事項(xiàng)實(shí)施監(jiān)管

嘉興市國土資源局印發(fā)相關(guān)文件，采取定期評估和專項(xiàng)檢查的方式，明確對委托下放審批（核）事項(xiàng)辦理情況每半年進(jìn)行一次案卷抽查和實(shí)地檢查，對存在違法違規(guī)審批（核）情況，按有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)人員責(zé)任，必要時，收回審批（核）權(quán)限。2014年4月中旬，嘉興市國土資源局、市審改辦、市法制辦聯(lián)合采取案卷評查、聽取匯報等各種形式，對嘉善、海寧的行政審批層級一體化改革工作進(jìn)行評估和打分，深入分析實(shí)施績效和存在問題，并書面提出了整改要求。隨著審批（核）權(quán)限下放覆蓋至嘉興全市域，2015年4月中旬，嘉興市國土資源局評估小組成員又赴各縣（市、區(qū)）開展了實(shí)地評查，評查主要以查閱相關(guān)臺賬、配套制度文件，實(shí)地踏勘，核對相關(guān)文件、資料及對有關(guān)問題進(jìn)行對接等形式進(jìn)行，評估小組成員根據(jù)內(nèi)外業(yè)核查情況，及時將問題反饋各縣（市、區(qū)）局（分局），以便各地進(jìn)行整改完善。

6.加強(qiáng)職能職責(zé)建設(shè)，優(yōu)化內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)配置，促進(jìn)管理職能整合轉(zhuǎn)變

一是當(dāng)前國土資源職能發(fā)生了重大改變，嘉興市國土資源局積極制訂審批清單、權(quán)力清單和職責(zé)清單，加強(qiáng)了職能的研究提升，明確該強(qiáng)化的職能進(jìn)一步強(qiáng)化，改減弱的職能進(jìn)一步減弱，該拓展的職能進(jìn)一步拓展，為下一步機(jī)構(gòu)改革奠定基礎(chǔ)。二是通過行政審批制度改革，做實(shí)行政審批處，重新進(jìn)行定崗定責(zé)，明確人員配置。各縣（市、區(qū)）也借審批制度改革之際，改變了原有傳統(tǒng)的行政行為，推進(jìn)了系統(tǒng)內(nèi)部職能調(diào)整、機(jī)構(gòu)整合和人員配置。如海寧市新增了行政審批科和信息科，將原有科室整合為綜合辦、執(zhí)法監(jiān)察局、地籍利用科、規(guī)劃耕保科。又如嘉善縣實(shí)行合署辦公，將原來的13個科室合并為7個科室，實(shí)施了職能調(diào)整，優(yōu)化了機(jī)構(gòu)配置。

二、存在的問題和不足

隨著嘉興國土資源行政審批制度改革的深入推進(jìn)，一些與現(xiàn)行管理制度不適應(yīng)的問題逐步暴露出來。一是市級不同部門下放權(quán)力不同步影響改革效應(yīng)。涉及建設(shè)項(xiàng)目審批的各部門下放權(quán)力不同步。二是受委托的法律關(guān)系影響，有些權(quán)限難以達(dá)到基層。如現(xiàn)省廳委托下放給嘉興市國土資源局的有部分計(jì)劃再委托到縣（市、區(qū)）的，因?yàn)榉蓡栴}，無法繼續(xù)委托。三是事權(quán)整合在先與人員整合在后矛盾，影響進(jìn)一步改革步伐，一些縣（市、區(qū)）國土資源局（分局）和國土所的機(jī)構(gòu)和人員配置還難適應(yīng)新的形勢變化和工作的要求。

三、下一步工作打算

1.進(jìn)一步加強(qiáng)職能、職責(zé)建設(shè)

隨著審批事權(quán)逐步下放、向行政審批服務(wù)中心集中，國土資源系統(tǒng)的職能要整合優(yōu)化，要刪除不必要的職能，加強(qiáng)基層需要的職能。各處室（單位）的職能也需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，要從注重審批和具體事務(wù)性工作轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑罢{(diào)研、政策和規(guī)范制定、培訓(xùn)宣傳等工作，事中事后強(qiáng)化服務(wù)監(jiān)管。在職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上也要進(jìn)一步整合機(jī)構(gòu)，新增加的職能要積極向市編辦爭取機(jī)構(gòu)、編制、職數(shù)。

2.進(jìn)一步加強(qiáng)效能評估和監(jiān)察

加快國土資源信息系統(tǒng)建設(shè)，打造國土資源優(yōu)質(zhì)高效的行政服務(wù)和監(jiān)管平臺；綜合運(yùn)用明察暗訪、專項(xiàng)檢查、綜合檢查、個案調(diào)查及跟蹤問效等手段，對承接地區(qū)履行職責(zé)、依法行政的工作效率、效果進(jìn)行評估和檢查，強(qiáng)化公眾參與和監(jiān)督，形成有效的社會監(jiān)督體系，推進(jìn)機(jī)關(guān)效能建設(shè)。

3.進(jìn)一步發(fā)揮市場監(jiān)管作用

繼續(xù)完善土地市場交易平臺，加快構(gòu)建土地出讓在線監(jiān)管平臺，規(guī)范平臺設(shè)置，推廣工業(yè)用地網(wǎng)上掛牌交易規(guī)范；規(guī)范土地市場交易規(guī)則，健全交易管理制度，強(qiáng)化地價評估管理；強(qiáng)化土地市場信息發(fā)布，完善土地出讓計(jì)劃公示制度，推行土地出讓預(yù)申請制度，及時準(zhǔn)確公開土地市場信息；嚴(yán)格土地交易監(jiān)督管理，完善集體決策機(jī)制，嚴(yán)格出讓公告審查，嚴(yán)格出讓合同管理。

4.進(jìn)一步嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追究制度

建立行政審批責(zé)任追究制度，明確部門及其工作人員的行政責(zé)任，嚴(yán)格要求，嚴(yán)格監(jiān)督，嚴(yán)格考核，實(shí)行行政過錯責(zé)任追究制度。對不履行監(jiān)管義務(wù)、監(jiān)管不力的，對監(jiān)管對象違法行為不予查處糾正的，嚴(yán)格責(zé)任追究。

5.進(jìn)一步推進(jìn)內(nèi)部定崗定責(zé)

按照“因職設(shè)崗、因崗設(shè)人”的原則和“一崗多職、一專多能”的要求，加強(qiáng)定崗定責(zé)研究。明確各處室（單位）的年度目標(biāo)任務(wù)，分解落實(shí)定崗定責(zé)目標(biāo)任務(wù)，探索日志式日常管理，推進(jìn)績效考評。