關于推進資源節約集約利用的幾點思考-----以寧波市勤州區為例

關于推進資源節約集約利用的幾點思考-----以寧波市勤州區為例

寧波市國土資源局勤州分局褚愛國曹仁國

節約集約用地制度是我國土地管理制度中的一項基礎性制度 是保障和促進經濟社會科學發展的戰略舉措。近年來 隨著新型工業化、城市化、城鎮化的快速推進 各地正處于投入的增長期、建設的高峰期、轉型的關鍵期 保障與發展、保護與開發、管理與使用等一系列問題日益突出。以土地利用結構調整促進產業結構調整、以節約集約用地促進經濟發展方式轉變 最大限度發揮土地資源的經濟效益、社會效益和環境效益 是土地利用管理亟待研究的重大課題之一。現以寧波市鄞州區為例對資源節約集約利用做一些探索。

一、寧波市勤州區節約集約用地的基本情況

近年來 寧波市鄞州區圍繞優化土地布局空間、挖掘存量土地潛力、提高土地利用效率 多措并舉提高土地集約利用水平 走上了一條循環利用有力度、立體開發有深度、地上建筑有高度的新常態下國土資源綜合利用的新路子。2011年獲評首屆全國國土資源節約集約模范區。目前 全區工業用地畝均投資強度達到450萬元以上、畝均稅收達到40萬元以上。

一 從“散”到“聚”優化土地布局空間

堅持按照“功能分區、集中布局、集約利用”原則 積極推進中心城區城市開發、“美麗鎮村·幸福家園”建設 通過集約開發、集聚發展進一步優化全區土地布局空間。

1.原拆原建 打造都市功能區塊

摒棄原來粗放“攤大餅”式的城市發展理念 堅持原地改造、就地提升 通過對城鎮建成區城中村、舊廠房、舊市場的整體拆遷、原地改建 集中建設現代都市功能區塊 打造城市核心。一是“城中村”改建核心商業區塊。通過對中心城區核心區塊鐘公廟街道、中河街道等城中村的拆遷改造 建成了萬達廣場、聯盛廣場、印象城等一批高端商業綜合體 構建了現代化的城市核心商圈 成為寧波市商業副中心。二是“舊廠房”改建休閑娛樂區塊。通過對原長豐工業區塊等舊廠房的拆遷改造 建成“舟宿夜江”等一批娛樂休閑綜合體項目 成功打造為兼具商務、休閑、旅游等功能的長豐濱江休閑區塊成為寧波市新興的休閑娛樂勝地。三是“舊市場”改建特色商務區塊。通過對石碶街道輕紡城、中河街道鋼材市場等老舊專業市場的改造升級 引進新型商務、商貿業態 建成一批特色商務區塊。

2.整村拆建 完善鎮村建設布局

改變原來“遍地開花”式的鎮村建設模式 實施“美麗鎮村·幸福家園”建設 通過整片拆建、整塊開發 進一步完善鎮村建設布局。一是鎮區推行“五個一”工程建設。大力推行以基礎設施統籌、公共服務完善、城鎮功能提升、生態環境優化和示范街區建設為主要內容的“五個一”工程 進一步增強小城鎮的集聚輻射能力。二是鄉村加快“美麗村莊”建設。堅持按照“科學規劃、合理布點、集中建設”要求 采取建新與拆舊、整合與撤并相結合的方式 推進農民集中居住區建設 引導農民向中心村、集中居住點集聚 進一步提高農村土地集約利用水平。三是深化農村土地綜合利用改革。積極推進農村建設用地整理復墾 加大閑置宅基地清理、廢棄工礦用地綜合利用力度 開展城鄉建設用地增加和農村建設用地減少掛鉤試點。

二 從“低”到“高”提高土地利用效率

堅持按照“用好增量、盤活存量”要求 全面提高新項目準入門檻 將有限的土地資源向大項目、優項目傾斜 同時通過內部挖潛千方百計提高土地利用效率。

1.用好增量 提高企業用地準入門檻

認真執行國家土地使用標準進一步強化土地用途管理 嚴格項目用地審查 確保新項目的用地質量。一是加強用地管理。進一步完善用地控制指標和企業準入標準建立項目用地準入制度 要求全區新批工業用地項目的容積率在現行標準上提高0.2個系數 其中園區提高0.4個系數 小微企業產業園和城市型工業區塊必須在1.5以上。總規劃面積約1平方公里的南部商務區平均容積率達4.56 建成后每年可產生30億元稅收 是產業集聚、配套共享、集約高效的典范。二是實施差別化供地。將符合優勢產業和新興產業導向目錄的項目列為優供類目標 加大對上述項目的土地供應將屬于禁止或限制類目錄的項目列為限供或不供類目標 嚴格控制上述項目用地。三是推進開發造地。扎實推進低丘緩坡開發、廢棄工礦用地整合利用、宅基地整理復墾和灘涂圍墾造地工作 全面實施耕作層剝離再利用 全區已累計實施開發造地項目30多個 開發利用廢棄工礦用地1000余畝。2014年新批工業用地平均容積率達1.43 通過容積率提高相當于節約土地近1500畝。實施表土剝離12100畝 其中剝離表土9135畝、175萬立方米 54萬立方米表土用于農村土地綜合整治、開發造地、低產畈改良、災毀耕地修復、違法用地拆除復耕等工程。

2.盤活存量 提高土地綜合利用效率

在符合法律法規前提下 鼓勵企業提高土地、廠房利用率 加大閑置用地清理整頓力度 全面提高存量土地利用效率。一是提高土地容積率。在符合規劃、不改變土地用途前提下 支持工業企業對土地進行“多維拓展” 通過適當減少綠化用地 壓縮輔助設施用地 實施低密度廠房改造等方法 多種途徑提高土地容積率 對新增面積不再增收土地價款。五年來 全區改造低密度廠區近60萬平方米。二是鼓勵地下空間開發。開展地下空間開發利用調研 鼓勵建設地下倉儲、地下商場、地下停車場等地下設施 目前已開發利用地下空間累計達到90多萬平方米。三是清理整頓閑置用地。積極開展“轉而未供”和“供而未用”土地清理整頓專項行動 進一步完善建設用地“項目跟蹤、風險預警、全程監管、違約收置”辦法 全面實施閑置用地清理通報制度和獎懲制度。五年來 全區累計消化批而未供土地29739畝 盤活存量用地10911畝。

三 從“劣”到“優”提升產業發展水平

堅持按照“提升層級、壯大能級”要求 加快全區產業結構優化升級步伐 進一步提升區域經濟的能級規模 力爭在現有土地上創造出更多產值。

1.轉型升級 優化產業結構

堅持通過引進高端產業與淘汰低端產業相結合的方式 將土地資源向新興產業、現代服務業傾斜逐步提高土地資源的配置效率。一是提升改造傳統優勢產業。著力推動紡織服裝、汽車配件等傳統企業向信息化、自動化、品牌化、網絡化發展 鼓勵運用新技術、新方法對原有生產方式、產品形象進行升級 加快“機器換人”步伐 進一步提高全員勞動生產率和產品附加值。二是做大做強戰略性新興產業。緊抓國家戰略性新興產業發展機遇 以規模化、高端化、集聚化、國際化為方向 重點引進一批具有行業引領性的新興產業項目培育壯大一批新興產業企業。三是培育發展生產性服務業。順應城市經濟發展需要 加快推動軟件信息、工業設計、現代物流、現代金融、中介服務等行業的集聚發展構建一個具有高附加值、強輻射力的生產性服務業產業體系。目前全區“5新+5優”產業占規上工業比重達到67.2% 傳統產業比重下降到1/4左右 金融保險、教育和公共服務等現代服務業在第三產業中的比重已經達到50%左右。

2.扶優汰劣 提升產業能級

改變原來工業區塊“小散雜亂”的局面 按照“產業集聚、能級提升”要求 推動區內企業集聚發展、轉型發展 持續提升全區產業能級。一是發展壯大產業集聚區。推動“兩園區兩中心一基地”和鎮級工業區塊向特色優勢產業基地轉變 有效整合潘火街道、高教園區和南部商務區等地的產業、科技和人才資源 加快創業創新基地和六大高端科創平臺建設 高標準推進“一平方公里”南部商務區建設 打造寧波總部經濟新高地。二是鼓勵企業“騰籠換鳥”。支持企業采取“協議退出”“協商置換”等方式 將空置廠房、低效用土地用于新項目或進行業態更新。對異地搬遷或改造騰出用地空間的 給予一定獎勵 對騰出的化學需氧量等主要排污指標 予以一定補助。三是堅持有序淘汰落后產業。按照“整改提升一批、轉移轉產一批、淘汰關停一批”要求 有序推進鑄造業、畜牧業、藺草種植和高能耗重污染加工業的整治改造 累計轉移、關閉藺草、畜牧業等企業730多家、騰出工業用地1000多畝。目前 全區已建成新型金屬材料、汽車電子及零部件等一批國家級特色產業基地 南部商務區、創新“128園區”成為省級現代服務業集聚示范區 全區產業發展格局進一步優化。

二、寧波市勤州區節約集約用地的主要特點

從近年來鄞州區土地利用管理的探索和實踐看 著重圍繞推進集約用地的外部約束力和內在推動力 從“規劃管控、計劃調節、標準控制、市場配置、政策鼓勵、監測監管、考核評價、共同責任”等方面著力 形成了節約集約用地綜合體系。

一 注重約束機制

在宏觀上 鄞州區通過強化規劃引導 按照“功能分區、集中布局”原則 切實抓好新城區、產業園區等載體平臺建設 加強重大功能區塊和國土規劃空間研究對接優化城鄉建設用地空間布局 引導區塊集聚和城鎮組團。在微觀上鄞州區堅持“區別對待、有保有壓”原則 構建年度計劃指標保城鎮基建項目、低丘緩坡荒灘試點指標保產業項目、增減掛鉤周轉指標保農村建設的分類供給體系 通過完善全方位、多層次、分類型的新增建設用地供給體系 逐步形成城與鄉、農與工、人與地相協調的土地空間開發利用格局。

二 注重激勵機制

在宏觀上 鄞州區全面落實國家和省市的政策意見 進一步完善節約集約利用土地的政策體系 在政策導向上堅持約束和激勵并重在政策方法上堅持行政手段與經濟手段并行 在政策內容上突出支持企業、園區等各類使用主體自覺減少土地占用、提高土地使用效率五年來 先后制定出臺了促進土地節約集約利用的文件近30個。在微觀上 如 建立耕地保護補償機制 對保護成效顯著的村集體經濟組織按每畝每年100元進行補助 對全年拋荒或改變用途用于非農建設或遭到破壞及發生違法占用土地且立案查處等情形扣減或取消保護激勵資金 鼓勵符合條件的低密度廠區改造升級和企業提高產出效益最高獎勵各100萬元等等。

三 注重市場機制

建立健全土地交易平臺 將國有建設用地使用權招拍掛交易環節進駐區公共交易中心 構建統一、開放、競爭、有序的土地市場體系。嚴格執行土地出讓“招拍掛”制度 建立健全經營性用地招標拍賣掛牌公開出讓程序 改進完善用地出讓后項目申報核準登記辦法目前全區出讓土地97%以上實行“招拍掛”方式。

四 注重共同責任機制

鄞州區先后制定出臺了國土資源管理、耕地保護、閑置土地清理、地下空間使用等文件近30個構建土地利用總體規劃管控等八大共同責任機制 實施“畝產倍增行動計劃”、小微企業產業園、耕地保護補償機制、“凈地”出讓和征地補償費預存等措施 實行建設用地審批與土地利用、土地違法、土地信訪等情況“三掛鉤” 推進用地理念向節約集約轉變、用地空間向立體開發轉變、用地水平向優質高效轉變、用地管理向規范長效轉變。

五 注重創新機制

鄞州區持續推進國土資源節約集約利用創新 如 實行凈 熟地出讓 通過施行表土剝離再利用的倒逼機制 在表土剝離前處理好土地征收關系和農民安置補償政策 形成“凈地”出讓的前置條件 對產業用地實行履約保證金和分階段權證管理 建立小微企業工業園區 以土地差別化供應和產業循環利用扶持優質型、特色型、潛力型小微企業 防止囤地、炒地投機行為 提升用地效率和集約水平 以土地利用總體規劃調整完善為契機 要求各鎮鄉設置大齡青年集中居住區塊 通過建造多層和小高層的宅基地利用方式 分期分批逐年對大齡青年、無房困難戶進行集中安置。

三、推進節約集約用地的幾點思考

從“國土承載力”來看2014年鄞州區土地開發強度已經達21.6高出浙江省至2020年平均13%的控制目標8.6個百分點 已經接近臨界值 從單位建設用地產出來看 鄞州區2014年度建設用地地均GDP為4.98億元/平方公里 僅為廣州2013水平的一半 8.92億元/平方公里土地利用效益不高 從鄞州區部分農村居民點抽樣調查分析來看 全區農村居民點內部約有10%的土地處于閑置狀態 居民點土地有效利用效率低。土地節約集約利用永遠在路上 沒有完成時 只有進行時。要緊緊圍繞資源節約集約利用這條主線 全方位提升資源節約集約利用水平 努力以更小的資源消耗支撐區域更大規模、更高質量的經濟增長。

一 更加注重優化空間格局

堅持把完善國土空間規劃體系放在首要位置 探索土地利用總體規劃動態管理 統籌考慮城鄉發展 確保規劃現勢性、合理性。一是完善國土空間規劃體系。明確國土開發強度 豐富用途管制手段嚴格耕地保護數量和質量紅線 劃定永久性基本農田、城鎮發展邊界和生態保護紅線 引導用地規劃空間向沿海產業帶、低丘緩坡、城鎮發展邊界內等集中集聚。二是推進“多規融合”。將經濟社會發展總體規劃、城鎮建設規劃、土地利用規劃等“多規融合” 妥善協調各類規劃重疊、錯位、交叉等矛盾努力提升統籌績效 在既定的盤子下發揮出最大的經濟、社會及生態效益。三是探索“時間換空間”。在“多規融合”前提下 探索建設用地“時間換空間” 合理劃定保護、建設、生態三條線 有效整合各類土地“碎片化”問題 達到“耕地面積有增加、質量有提高”的目的 形成鎮建設區、中心村、特色村、產業園區、萬畝良田等集聚的新格局。四是優化增量分配。按照“近期為主、兼顧長遠”的思路 統籌安排規劃剩余空間 把有限的規劃空間布局投放到事關全區經濟社會發展大局的大民生項目、大基礎設施、重點項目、重大產業項目等用地。

二 更加注重節約集約

圍繞“以畝產論英雄 以集約促轉型”主線 探索建立城鄉統一的建設用地市場 通過加強新增建設項目用地準入管理、完善建設用地有償使用制度、開展畝產效益綜合評價、推進耕地保護激勵機制建設、建立完善“空間換地”和低效用地再開發激勵約束機制 推動土地資源要素配置市場化 努力實現土地資源要素“合理配、優質配、高效配”。一是推進土地供應差別化管理。實行差別化供地政策 按產業導向對供地價格進行修正。實行差別化供地方式 開展工業用地彈性制度改革 對工業用地進行分階段彈性管理 著力解決低效工業用地退出難問題 促進土地資源向高效益、高產出、高科技企業集聚。以循環利用機制破解小微企業發展用地難問題 建立小微企業園區 落實“三大準入條件” 申請條件、優先條件和限制條件明確“三統一、三不”要求 “三統一”即統一規劃、統一施工、統一管理 “三不”只限企業自用 嚴格不得出租 不得直接上市交易不得擅自辦理轉讓手續強化履約管理 履約保證金和分階段權證管理等以產業循環利用提升經濟活力。實行差別化用地管理 建立新增建設項目用地批前準入、批后監管機制和土地收回機制 實施工業項目履約保證金制度 強化項目全過程監管考核。二是建立“畝均效益”考核評價為核心的低效用地退出機制。構建以單位用地銷售收入、應繳稅金、工業增加值等為主要指標的“畝均效益”評價體系 實施差別化的土地使用稅征收政策 建立政策引導機制和末位淘汰機制。三是推進盤活存量建設用地改革。加大對閑置土地處置力度 積極盤活存量土地 鼓勵工業企業節地挖潛 加快推進空間換地 探索批而未供土地空間調整改革 整合零散存量建設用地 化零為整 推動有限的土地要素向大項目大產業集聚。

三 更加注重開發保護

堅持在開發中保護、在保護中開發 實現資源利用的可持續性。一是完善耕地保護補償機制。圍繞構建政府主導、部門協同、村為主體、農民參與的耕地保護補償機制 在加強高標準基本農田建設和實施“旱改水”耕地建設的同時按照實際保護責任 實施差別化的補償政策。探索耕地補償標準差別化和動態化 研究一般農田、基本農田、高標準基本農田的不同補償形式及補償標準 完善耕地保護補償的范圍和對象、補償資金籌措渠道和補償資金使用監管措施。嚴格落實“15號令” 按照屬地管理、責任共擔和責任追究原則 進一步完善以政府為責任主體、鎮鄉 街道 為管理單元、聯合執法為主要手段的違法用地綜合防控共同責任機制 對違法用地比例突破警戒線的實行行政問責 形成“一級抓一級 層層抓落實”的良好格局。二是統籌低丘緩坡資源綜合開發利用。在排摸低丘緩坡后備資源潛力的同時 探索建立“臺地產業、坡地村鎮”低丘緩坡開發利用新模式 鼓勵和引導工業、城鎮向未利用地、劣質農用地等區域集聚 減少對平原優質耕地的占用。三是開展農村土地整治“三統一”改革。從嚴從緊控制建新區面積 要求在拆舊區原規模上縮減10%-20%并充分利用平原地區建設項目占用耕地剝離出來的優質表土 將拆舊區復墾成高標準基本農田置換建新區耕地 同時有效整合零星 碎片化 建設用地 確保耕地保有量不減少且耕地數量有增加、質量有提高 努力形成成片萬畝良田新格局。探索在全區范圍內進行農村土地整治項目統一立項驗收、統一組織實施、統一調配使用結余指標積極推進城鄉建設用地增減掛鉤節余指標市場交易。