做好新常態(tài)下資源開發(fā)與環(huán)境保護統(tǒng)籌這篇大文章

浙江省國土資源廳礦產開發(fā)管理處 邱建平

礦產資源開發(fā)是一把“雙刃劍”，一方面，要為經濟社會發(fā)展提供礦產資源保障；另一方面，又會造成生態(tài)環(huán)境破壞。新常態(tài)下，資源保護比開發(fā)重要，節(jié)流比開源重要，空間管制比資源管理重要。按照肩負“干在實處永無止境，走在前列要謀新篇”新使命的要求，當前在礦產開發(fā)管理工作中，要重點做好資源開發(fā)與環(huán)境保護統(tǒng)籌這篇大文章，而且比過去任何時候都顯得緊迫和重要。

一、必須統(tǒng)籌空間布局、統(tǒng)籌投放時序、統(tǒng)籌制度設計

（一）統(tǒng)籌空間布局，主要體現(xiàn)在編制與實施礦產資源規(guī)劃上

礦產資源規(guī)劃是宏觀調控的重要手段。一是嚴格實施礦產資源規(guī)劃。充分發(fā)揮礦產資源規(guī)劃的宏觀指導和監(jiān)管依據(jù)作用，堅持開發(fā)保護并重、保護優(yōu)先，開源節(jié)流并舉、節(jié)約優(yōu)先。只有符合礦產資源規(guī)劃的，才能審批采礦權。調整規(guī)劃，要嚴格控制。二是嚴格執(zhí)行“三區(qū)（兩區(qū)）”管理制度。對既有甲類礦產，又有乙類礦產的縣市區(qū)，要按照“規(guī)劃開采區(qū)集聚，規(guī)劃限采區(qū)收縮，規(guī)劃禁采區(qū)關停”的要求，統(tǒng)籌安排礦產資源勘查、開發(fā)、保護等各項工作，在規(guī)劃開采區(qū)，新設經營性建筑石料類采礦權的出讓期限一般不得低于10年，礦山的年均開采規(guī)模一般不得低于100萬噸，鼓勵礦山企業(yè)做大做強。現(xiàn)在浙江省砂石料采礦權平均開采規(guī)模約63萬噸，還要想辦法做大，控點、擴量、做大；在規(guī)劃限采區(qū)，新設或延續(xù)的采礦權，其期限不得跨越規(guī)劃實施期；在規(guī)劃禁采區(qū)，嚴格禁止設立經營性采礦權。對只有乙類礦產的縣市區(qū)，要實行“兩區(qū)管理”，就是“規(guī)劃開采區(qū)集聚，規(guī)劃禁采區(qū)關停”，規(guī)劃禁采區(qū)的面積盡可能大，規(guī)劃開采區(qū)盡可能小。三是嚴格執(zhí)行全省采礦權總量控制政策。今年全省采礦權總數(shù)控制在1500個以內，下達給各市的總量不得突破。現(xiàn)在有的地區(qū)，磚瓦粘土沒有固定取土點，還在發(fā)證，還有沒有這個必要？明年對經營性建筑砂石料采礦權還要研究總量壓縮、布局優(yōu)化的政策。

（二）統(tǒng)籌投放時序，主要體現(xiàn)在砂石料規(guī)劃開采區(qū)塊劃定上

國土資源部已經明確取消采礦權設置方案審批，把采礦權設置方案納入新一輪礦產資源規(guī)劃。作為浙江省來講，主要是砂石粘土開采規(guī)劃區(qū)塊的劃定問題。前不久，省廳下發(fā)了《關于市縣礦產資源規(guī)劃編制規(guī)程的通知》（廳函〔2015〕35號），又舉辦了培訓班。需要再強調三點。

1.明確規(guī)劃開采區(qū)、開采規(guī)劃區(qū)塊、礦區(qū)的關系。規(guī)劃開采區(qū)，相對于規(guī)劃限采區(qū)、規(guī)劃禁采區(qū)而言，是一個規(guī)劃功能分區(qū)的概念。開采規(guī)劃區(qū)塊，是指為指導采礦權設置，在規(guī)劃編制階段所劃定的規(guī)劃開采空間單元。一個開采規(guī)劃區(qū)塊即為一個擬設采礦權礦區(qū)范圍（礦區(qū)），只設一個開采主體。對于交通運輸條件較差的邊遠山區(qū)，擬設置的規(guī)模與范圍較小的礦山，不單獨劃分規(guī)劃開采區(qū)，直接劃定開采規(guī)劃區(qū)塊。對于擬設工程性采礦權，有條件的，盡量劃定開采規(guī)劃區(qū)塊。對于規(guī)劃期內需調整范圍或整合已設采礦權的，也應劃定開采規(guī)劃區(qū)塊。

2.重視砂石料規(guī)劃開采區(qū)的劃定工作。一是規(guī)劃開采區(qū)是長期允許開采的區(qū)域。對乙類礦產（砂石粘土等無風險礦產）來說，規(guī)劃開采區(qū)是指礦產品有穩(wěn)定的市場需求，已形成規(guī)模開采或具備規(guī)模開發(fā)的基礎；資源開發(fā)對自然生態(tài)環(huán)境影響較小，或雖有影響但采后易于治理的區(qū)域。也可以說，是一個長期允許開采的區(qū)域。因此，劃定乙類礦產規(guī)劃開采區(qū)時，要綜合考慮市場需求情況、資源賦存狀況、交通運輸條件、生態(tài)環(huán)境保護、礦地綜合利用等因素，盡可能選擇資源條件允許、環(huán)境影響小、區(qū)位較隱蔽的區(qū)域。避開國道、省道、縣道兩側可視范圍。

二是規(guī)劃開采區(qū)是規(guī)劃不能隨意調整的區(qū)域。規(guī)劃開采區(qū)一旦劃定，不得隨意調整，避免造成更多的生態(tài)環(huán)境破壞。原則上開展規(guī)劃實施中期評估后，遇下列情況可以調整礦產資源規(guī)劃：一是地質勘查有重大發(fā)現(xiàn)的；二是市場條件、技術條件、環(huán)境條件等發(fā)生重大變化的；三是產業(yè)政策或基礎設施建設布局調整的；四是相關規(guī)劃調整的；五是其他需要調整的情況。因此，在劃定乙類礦產規(guī)劃開采區(qū)時，必須進行詳細的實地調查和聯(lián)合踏勘，與相關規(guī)劃進行疊圖分析，多方案比對、綜合論證，廣泛征求意見，集體研究確定。

三是規(guī)劃開采區(qū)是礦山開采規(guī)模化、集約化程度高的區(qū)域。規(guī)劃開采區(qū)要高標準建設礦山，提高規(guī)模化、集約化水平。實現(xiàn)規(guī)模化開采，資源利用率100%（礦山開采剝離物利用、泥砂分級回收）；破碎車間封閉，除塵設施，皮帶運輸；廢水循環(huán)使用，不外排；礦山道路硬化、綠化；礦地綜合利用。

3.突出抓好三個環(huán)節(jié)。一是開采規(guī)劃區(qū)塊選點環(huán)節(jié)。在深入開展砂石粘土資源調查和市場需求調查的基礎上，提出開采規(guī)劃區(qū)塊的初步點位。二是組織聯(lián)合踏勘環(huán)節(jié)。開采規(guī)劃區(qū)塊點位初步確定后，組織當?shù)貒痢脖O(jiān)、環(huán)保、林業(yè)、公安等涉礦部門和所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府及村（社區(qū)），開展開采規(guī)劃區(qū)塊的聯(lián)合踏勘工作，并形成聯(lián)合踏勘的書面意見。三是開展區(qū)塊范圍論證和征求意見環(huán)節(jié)。開采規(guī)劃區(qū)塊范圍初步劃定后，組織當?shù)匕脖O(jiān)、環(huán)保、林業(yè)、公安以及礦山開采所涉及的其它相關部門和采礦、地質類專家，開展開采規(guī)劃區(qū)塊范圍的論證工作，同時征求當?shù)剜l(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）政府和村（社區(qū)）及利益相關人的意見，形成區(qū)塊范圍綜合論證的同意設礦的書面意見。

（三）統(tǒng)籌制度設計，主要體現(xiàn)在礦產開發(fā)的全過程

浙江省的礦產開發(fā)已經經歷了只開發(fā)、不保護（上世紀九十年代前后）到先（邊）開發(fā)、后（邊）保護（本世紀初）再到環(huán)保優(yōu)先條件下開發(fā)（2010年以來）三個階段。做好環(huán)保優(yōu)先條件下開發(fā)的礦產開發(fā)工作是歷史的必然選擇，是統(tǒng)籌資源開發(fā)與環(huán)境保護的必然要求。

1.嚴格執(zhí)行環(huán)評前置制度。凡是沒有通過環(huán)評審批的，一律不予辦理采礦登記手續(xù)，不得發(fā)放采礦許可證。

2.嚴格執(zhí)行治理方案、復墾方案審查制度。各地要嚴把《礦山地質環(huán)境保護與恢復治理方案》和《礦山土地復墾方案》的審查、審定關，進一步提高方案質量。凡是沒有編制治理方案和復墾方案的，一律不予辦理采礦登記手續(xù)，不得發(fā)放采礦許可證。各地要對已辦理采礦許可登記但未按規(guī)定編制治理方案和復墾方案的，認真開展自查自糾，限期補上。

3.落實好省廳、省安監(jiān)局聯(lián)合下發(fā)的《關于做好露天開采礦山礦產資源開發(fā)利用與礦山安全設施設計方案編制審查工作的通知》（廳函〔2014〕648號）精神，執(zhí)行好開發(fā)利用與礦山安全設施設計方案的聯(lián)合編制審查制度。同時要落實好綠色礦山建設制度。按照“應建必建”的要求，進一步抓好綠色礦山建設工作，確保到今年底前新建綠色礦山67家，綠色礦山建成率60%以上，努力樹立一批在省內同類礦種中起引領作用的綠色礦山建設標桿。現(xiàn)在綠色礦山建設中有三大主要問題：一是建設標準太低；二是方案實施不力；三是監(jiān)督管理不嚴。

4.嚴格執(zhí)行治理備用金制度。要通過治理備用金制度的實施，促進采礦權人提高生態(tài)環(huán)境保護意識，自覺落實“誰開發(fā)、誰保護，誰破壞、誰治理”的礦山自然生態(tài)環(huán)境保護與治理責任。目前浙江省執(zhí)行的治理備用金制度，雖然提出了“誰開發(fā)、誰保護，誰破壞、誰治理”和治理備用金不低于治理費用的要求，但由于采礦權出讓年限較長，治理備用金的收繳時間與實施治理的時間跨度較大，受物價上漲等因素的影響，在實施治理時，實際治理費用往往高于收繳的治理備用金，礦山企業(yè)不進行治理的情況較為普遍，新賬還在產生，因此，迫切需要深化礦山自然生態(tài)環(huán)境保護與治理備用金制度改革，各地要積極探索新方法、新途徑，重點研究解決四大問題：一是采礦權人“治理備用金不低于治理費用”做不到，如何加強監(jiān)管、督促采礦權人治理的問題；二是如何解決備用金“備而不用”“繳而不治”的問題；三是如何解決備用金收繳方式與礦山開采年限、開采量脫節(jié)的問題；四是如何鼓勵實施第三方治理的問題。

二、必須做到源頭嚴控、過程嚴管、生態(tài)嚴護

（一）源頭嚴控

在礦山選址時，要在充分考慮資源狀況以及礦山開采對生態(tài)環(huán)境影響程度最小的前提下，盡可能選擇在資源條件允許、環(huán)境影響小、區(qū)位較隱蔽的地區(qū)。從2016年1月1日起，省級以上公路、河道、鐵路兩側可視范圍內，一律不得再新設露天開采的采礦權；在礦區(qū)范圍的劃定時，充分考慮自然地形地貌、資源合理利用、礦山生態(tài)環(huán)境保護等因素的基礎上，能移平的山體就進行整體移平，把資源開發(fā)利用、礦地綜合利用、礦山生態(tài)環(huán)境保護三者有機地統(tǒng)一起來。對涉礦政策問題的處理，一要繼續(xù)堅持執(zhí)行行之有效的聯(lián)合踏勘制度。林業(yè)等涉礦部門在聯(lián)合踏勘的表上必須簽上“同意”的意見，否則不得審批。二要明確聯(lián)合踏勘的有效期。現(xiàn)在涉礦部門的政策多變，幾年前制定的政策現(xiàn)在可能行不通，必須重新聯(lián)合踏勘或者出具新的同意設置采礦權的意見，否則不得新設采礦權。三要繼續(xù)堅持縣市政府牽頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請、涉礦部門配合、各司其職、各負其責的采礦權管理的共同責任機制。沒有建立的，抓緊建立。現(xiàn)在離開這個機制，采礦權新立就辦不了；涉礦的政策問題就處理不了；聯(lián)合執(zhí)法、共同監(jiān)管也成了一句空話。四要堅持凈采礦權出讓。各交易中心要會同采礦權所在地的國土資源部門嚴格把關，凡是政策處理不干凈的采礦權，一律不得上市交易。

（二）過程嚴管

要把統(tǒng)籌資源開發(fā)與環(huán)境保護，貫徹節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，作為今后一個時期浙江省礦產開發(fā)管理工作的指導思想，貫穿于礦產開發(fā)管理工作的全過程，促進資源效益、經濟效益、生態(tài)效益的協(xié)調統(tǒng)一。堅持礦產開發(fā)的“三高”原則，即“高門檻準入、高標準建設、高要求監(jiān)管”。要從開采高技術、環(huán)保高標準、安全高系數(shù)、開發(fā)高要求等方面，在出讓公告中明確具體的開發(fā)利用要求，做到高門檻準入；引導礦山企業(yè)通過多方案比較，優(yōu)選最科學、最環(huán)保、最高效的開采方案，采用先進的破碎、噴淋、運輸、降塵設備，現(xiàn)在已經規(guī)定開采建筑石料年開采規(guī)模在100萬噸以上的，都要實行皮帶輸送，有效降低生產過程中的噪音、粉塵，做到高標準建設；涉礦的環(huán)保、安監(jiān)、公安、國土資源等部門的監(jiān)管要到位，對環(huán)境敏感區(qū)、水源保護區(qū)等生態(tài)環(huán)境相對脆弱的地區(qū)，更要提高監(jiān)管頻次，做到高要求監(jiān)管。

（三）生態(tài)嚴護

堅持在環(huán)保優(yōu)先條件下的礦產開發(fā)，處理好資源與資源之間的關系、人與資源之間的關系以及人與人之間的關系，促進礦產資源開發(fā)利用數(shù)量、質量與生態(tài)管護的有機統(tǒng)一。