重點生態功能區城市化發展需特色化

王琳

重點生態功能區城市化發展需特色化

王琳

城市化是一個地區實現現代化的必由之路，也是欠發達地區實現跨越式發展的重要依托。浙江重點生態功能區主要分布于浙西南山區，涉及十個縣（市），占全省陸域面積的20.6%。這些地區位于全省生態安全屏障區域，生態服務功能十分重要，同時也具備一定的人居和產業基礎，承擔著維護一方水土并養育一方人的責任。但相較東部沿海發達地區，重點生態功能區縣（市）既無區位優勢，也無資金優勢，政策補償又處于起步完善中，在未來生態保護主導下，如何獨辟蹊徑推進新型城市化發展，是一項重要的議題。

發展特點顯現

目前，浙江重點生態功能區縣（市）的城市化推進，主要呈現出以下特點：一是城市發展具備較好的生態基底。由于地處綠色生態屏障，城市的山林資源和水資源豐富，森林覆蓋率普遍達到70%以上，區域內的空氣質量持續領先全省水平，基本均為省級生態縣，部分更創建為國家級生態縣，城市發展的綠色資本條件較好。

二是精品城市框架逐步顯現。大部分縣（市）政府已經具備較為先進的規劃和建設理念，編制了城市規劃、開展了城市設計，依山而建、濱水而興、田園宜居的精致城市格局逐步顯現。目前，縣城建成區常住人口占全縣常住人口基本在1/3以上，已經呈現一定的向心集聚效應。

三是綠色經濟和生態產業發展初具規模。重點生態功能區縣（市）大多立足自身產業特點，積極發展香菇、木玩、竹木加工、水飲料等特色產業，部分產品已創出較具影響力的品牌效應，初步形成生態產業體系。一些城市的風景名勝享譽全國，以旅游為龍頭的服務經濟較快發展，生態經濟提升具備較好的潛力基礎。

四是以人為本的服務功能日趨完善。作為空間尺度相對較小、區域交流相對較少的山區縣（市），城市公共服務的供給目標和服務主體更為明確。近年來這些縣（市）以改善民生為出發點，積極推進省市縣服務聯動，文、教、衛、體等民生服務設施加快落地，服務覆蓋范圍和服務品質有了較大提升，生活滿意度和宜居性不斷提高，親切宜人的發展優勢逐步顯現。

可以看出，浙江重點生態功能區的城市地域已經具備一定的城市化基礎，整體的人居環境較優、發展潛力較大。但在全新的主體功能定位下，一些矛盾問題也凸顯出來，主要表現為：一是城市再發展與生態保護的矛盾。總體來看，重點生態功能區的城市市政建設仍相對滯后，具有“造血”功能的大項目配套投入少，而在生態保護的嚴格要求下，可利用資源的范圍縮小、制約加大，對城市發展建設的要求更高、束縛更大，繼續提升發展面臨考驗。二是產業層次偏低基礎薄弱與發展門檻較高的矛盾。受生態環境容量約束，產業準入門檻高、招商難，而被給予厚望的生態旅游和生態農業大多仍處于起步階段，對地方就業和經濟發展貢獻十分有限。三是外援增補需求與補償扶持機制尚不完善的矛盾。推進重點生態功能區發展在一定意義上是一次跨越式發展，由于原始積累不足需要一定的轉移扶持，但目前省內生態補償機制仍未有效建立，補償標準偏低，一定程度影響了城市在維持生態保護方面的動力和積極性。

戰略路徑選擇

推進重點生態功能區縣（市）的新型城市化發展，是在限制進行大規模高強度工業化開發的背景下，探索一條特色化、持續化的新型城市化道路，在“保生態”的同時，實現“促發展”。通過積極大膽探索，不僅有利于有利于推動重點生態功能區形成集約式、特色化、高效率的發展模式，實現生態環境保護與城市現代化建設的雙贏，也有利于創建“兩美”浙江的實踐典范，成為浙江甚至全國實施主體功能區戰略的試點示范。

實施“極化”戰略，全面推進“四集”。一是推進人口集中。以人的城市化為核心，通過戶籍制度和公共服務配套制度的改革，建立起有利于全縣人口向縣城集聚的政策體系，引導農業轉移人口就地就近地向縣城轉移、向城鎮居民轉化，實質性提高縣域人口城市化水平。二是推進產業集聚。以規模效率為導向，規劃部署統一的產業用地區塊，配建完善基礎服務設施，引導生態優質產業項目集聚落地，騰退污染產業，為縣城人口集聚提供就業需求，為提升縣城經濟實力奠定基礎。三是推進功能集成。在縣城既有城市發展基礎上，集合全縣的優勢資源和物力財力，推進現代化的基礎設施和公共服務建設，塑造特色城區環境，提高城市的綜合承載力、防災減災力和人居吸引力。四是推進要素集約。深化城鄉改革，建立城鄉聯動高效的要素流轉制度；圍繞環保集約，建立低能耗、高效率的城市運作體系，積極推行綠色建筑和低碳交通，大力倡導綠色人居和節能生活，推動城市綠色、低碳發展。

實施“優化”戰略，明確三大重點。一是規劃建設要有利于維護城鄉生態系統。各類規劃要以重點生態功能區的總體分區導向為基礎，按照“多規合一”的思路，建立統一的生態保護空間，確保城市建設有利于維持原有生態系統的完整性，不破壞、不越界。同時，規劃和建設要有利于建立起城鄉有機的人工生態內循環，并激活核心城市的總體實力，增強對全縣生態功能的保護能力。二是功能提升要有利于增強中心輻射帶動力。在有限的城市化空間中，要突出縣城在全域城鄉基礎設施和公共服務配套的核心作用，真正做強城市化的主平臺，成為全縣高集聚的輻射中心。三是環境塑造要有利于體現地域文化特色。重點生態功能區的城市發展規模和空間尺度不宜過大，空間結構也要緊湊有機。因此在城市風格和環境塑造上都要體現小城市的發展特色，以持續耐用的視角推進城市環境的建造，注重發揮生態優勢，注重傳承人文風貌，注重營造宜居空間，積極打造精致和諧的精品城市。

實施“緊縮”戰略，建立三大約束。建立空間發展約束。應按照重點生態功能區的總體定位，科學謀劃空間開發格局，在國土空間分析評價基礎上，將縣域劃分為城鎮發展、農業生產、生態保護三大空間，明確各類開發導向。在此基礎上，進一步以生態保護倒逼的思路，劃定城鎮發展邊界和生態保護紅線。城鎮發展邊界用于限制未來一個時期內城市空間拓展邊界，生態保護紅線則是要建立生態保護和人跡活動的區域紅線，從而約束城市化空間的無序蔓延，保障生態底限。建立開發強度的約束。由于重點生態功能區的城市外圍環境敏感、內部用地空間有限，開發強度必須保持在一個可承載的區間，而且考慮未來土地開發復墾整理潛力、耕地保有量增加潛力、以及部分生態評價指標，重點生態功能區的開發強速指標要逐步減少。同時，要嚴格控制區域內人口總量和密度，一方面為保障生活品質，縣城的人口規模不宜過大，一般控制在20萬左右為宜；另一方面，調控建筑密度和容積率等指標，確保城市空間的適宜尺度，避免過高密度發展。建立產業準入約束。在生態保護的總體導向下推進產業培育發展，必須有選擇、有重點、有節奏地推進，嚴格甄選進入產業，全面評估既有產業，大力淘汰不適宜產業。要在充分論證的基礎上合理引進符合地方發展需求和環境準入條件的產業，注重引進節奏，制定引進序列。同時，要推進地方產業發展的實時監控和環境影響評價，產業發展不求快、不求量，但求生態化、可持續。

創新體制機制

創新農村“三權”制度改革。農村產權制度改革是實現農村產權要素資本化、市場化，縮小城鄉差距、激活農村資源、深化城市化發展的重要動能。為進一步盤活重點生態功能區農村地域的“沉睡資本”，增強農民進城的動力，應優先鼓勵推進農村土地承包經營權、農村宅基地用益物權、農村集體資產所有權的改革。盡快完成相應土地產權的確權，推進農村土地承包經營權可抵押、擔保，鼓勵發展農村股份合作社等新型經營主體，推進多種方式的企業化運作。探索開展多樣化的宅基地置換機制，率先推進縣域范圍內跨社置換、有償退出、有償使用等機制。同時，推進農村集體資產股份化，允許農民“持股在鄉”，也能“持股進城”。

創新城鄉金融體制改革。須探索自身投融資體制改革，增強內生融資能力，破解城市化發展的資金難題。一方面，要積極建立以政府為主導、社會企業等多方參與的市場化投融資機制，探索PPP等模式，建立動態調整的收費定價或政府補貼機制，加強民資投入的吸引力，加快形成投資主體多元化、融資渠道多樣化的城市建設投融資新格局。另一方面，要完善重點生態功能區縣（市）的金融組織體系，積極延伸金融機構網點，組建貸款專營機構，強化專項支持，爭取每年給予一定的授信額度。同時，要推進農村信用評價體系建設，開展農村產權價值評估業務，加快實施普惠金融工程，并不斷提升農業保險的覆蓋面和滲透度。

創新長效生態保護動力機制。必須探索建立量化環境成本、體現青山綠水價值的制度，建立地方政府考核獎懲的制度體系，激勵和倒逼這些縣（市）真正走上綠色發展、科學跨越的道路。為此，要加快完善生態補償機制，在全省建立起污染物排放收費和資金轉移支付政策，探索資源有償使用、碳盤查、碳排放、森林碳匯交易等市場化生態補償模式。要建立健全與污染物排放總量掛鉤的財政獎懲制度、與出境水質和森林覆蓋率掛鉤的財政生態補償制度。同時，還應盡快優化完善對重點生態功能區縣（市）的專項考核體系，鼓勵發展生態經濟，推動生態富民和綠色發展。可以鼓勵這些縣（市）同步開展新型城市化的特色化考核體系，真正建立起生態保護與城市發展雙徑并行的地方考核機制。

推進重點生態功能區的城市化發展，必須突出“約束性發展”主題，即在縣域生態保護的總體框架下，推進城市可控性有序發展，重點從城市空間開發邊界、開發強度、產業準入三個視角建立約束規則，避免城市無度擴張

作者單位：浙江省發展規劃研究院