泖港鎮持續創新社會管理的實踐及啟示

曹玉妹（上海市質量和標準化研究院）

泖港鎮持續創新社會管理的實踐及啟示

曹玉妹（上海市質量和標準化研究院）

社會管理模式創新已經從一種公共管理理念轉變為基層城鄉社區如火如荼的創新實踐。上海市松江區泖港鎮是較早開展社區建設、探索基層社會治理體制由單位制、街居制向現代社區制轉型的鄉鎮之一。近年來，該鎮立足實際，搶抓機遇，以改革創新的精神和埋頭苦干的作風，歷經整合管理力量、推行網格化管理、實施標準化建設三個階段，構建了獨具特色的社區管理模式。

社會管理 創新 標準化 可持續

泖港鎮位于上海市松江區浦南農業地區，面積58 km2，有16個村民委員會，271個村民小組；2個居委會，15個居民小組，戶籍總戶數11465戶，總實有人口4.89萬，曾先后獲評國家級生態鎮、國家衛生鎮、農業部“美麗鄉村”、上海市文明鎮。但是近年來，隨著我國經濟與社會的急劇轉型，社會結構已發生巨大變化，社會管理任務本身以及管理過程都表現出前所未有的復雜性，各種跨部門、跨社區的社會問題錯綜復雜并相互交疊，建國以來村隊組織形成的傳統管理體制已難以有效管理現代農村社會，為了突破傳統體制機制的掣肘，泖港鎮于2010年開始探索改革，由此走上了一條獨具特色的創新道路。

1 泖港鎮創新社區管理服務模式的歷程

1.1 整合社會管理力量

之前，泖港鎮社區管理體制沿襲了傳統的政府行政管理模式，以職能為中心，強調條線分工、職責界定。但是隨著社會復雜性程度的提高，一些社會問題的有效管理超出了特定部門、特定崗位的職能范圍，現實中經常出現“好事搶著干，難事沒人管”等多頭管理、推諉扯皮的現象。如何整合現有管理隊伍，不讓具體責任放空，成為管理的難題。2010年，泖港鎮以精簡統一效能為原則，進行了第一輪以社會管理力量整合為主線的改革。通過選聘、競爭上崗等方式，打破原有條線分工、崗位界限，實現跨條線合作、跨崗位合并，將19支社會管理隊伍整合成2個隊伍，減少從業人員418人。盡管人員減少了，但條線、崗位間的合作增強了，壁壘減少了，工作效能反而得到提升，社區管理基礎得到了夯實。

1.2 推行網格化管理

2012年上半年，在第一輪整合的基礎上，泖港鎮從實現“聯系群眾無盲點、基層管理無縫隙、服務居民無遺漏”的社區管理目標出發，借鑒各地經驗，著手實施第二輪以推行網格化管理為主線的改革，在第一輪社會管理隊伍整合的基礎上, 全面整合條線、村居、片區的各類資源及工作內容，科學劃分區域網格，合理配置網格力量，推行“一村三建、一片三定、一員三抓”等精細化管理模式，著力健全條線間、層級間和網格間的協調配合機制，形成了以片區為基礎，以村居為單位，以條線為依托的網格化管理新格局，鎮里形象地將其概括為 “片區管理108模式”。

1.3 實施標準化提升

經過兩輪的改革與實踐，泖港鎮社區管理模式基本確立，且極具實用性，但同時也面臨著創新可持續性的壓力和動力不足的問題，解決這一問題，必須實現社會管理創新的制度化和常態化。因此，綜合已有成果并基于經驗事實，進行系統地提煉、概括，厘清社會管理的實質內容與發展規律，建立完善的制度體系具有重要意義。 2013年下半年，泖港鎮創新性地采用標準化手段，開始了第三輪以全局性經驗總結與制度重構為主線的改革創新。一方面探索以標準化原理為指導，把社區管理實踐過程中產生的分散的、零星的、片段化的經驗轉化為制度成果；另一方面探索以流程再造、重置整合為手段，理順各類關系，優化管理程序，實現制度重構；此外探索運用PDCA循環構建社區管理工作的評價和改進機制，實現創新工作的持續發展。通過將近兩年的努力，標準化建設的構想基本得以實現，標準體系的建設及實施亦成為泖港鎮創新社區管理重要的載體和突破口，不但提升了之前的成果，且為持續發展創新注入了新的活力。通過深入解構泖港鎮社區管理創新做法，可以厘清其改革脈絡，進而為各地城鄉社區創新社會管理提供借鑒。

2 泖港鎮創新社區管理服務的做法及成效

2.1 創新社區管理組織體系建設

一是建立實施區域網格劃分標準：在不改變行政區劃的前提下，泖港鎮以尊重傳統、方便管理為原則，以土地面積、人口規模、居住戶數、產業戶數等為劃分標準，按每90～150戶、200～500人以及每20 hm2～33.3 hm2的農田、綠化、林業等面積規模為一片區，將全鎮劃分為108個片區。二是建立實施網格力量配置標準：泖港鎮緊貼網格化服務管理運行模式，以鎮、村居、社區工作站、片區管理員四級社區工作體系為基礎，建設完成了組織層級、片區社會服務管理力量配置等組織管理標準。根據屬地化原則，配備相應的工作力量，構建起“鎮、村居、社區工作站、片區管理員”的四級社區工作體系。實踐證明，上述做法實現了政府社會管理功能與社會各種資源的全面整合，提高了社會管理效率，降低了社會管理成本。

2.2 創新社會管理服務平臺規范化建設

一是建立實施社區工作站建設標準：泖港鎮在每個村居都建立了社區工作站，并規定了社區工作站的建設要求、人員配備、內部環境設施等建設標準，打造綜合管理、一站多能的村居服務平臺。二是建立實施片長辦公場所建設標準：泖港鎮要求將每個片長的住所定為辦公地點，要求片長辦公點外統一設立民情信箱和留言板，收集村居民意見、建議和求助信息；要求將村居務、黨務公開欄延伸至片長辦公地點，將村居民“該知道”“想知道”，以及村居民訴求事項的落實、處置和民主測評村干部等村級事務在公開欄內及時予以公開。既便于片長及時了解和掌握片區內群眾的困難和訴求，又使片區內群眾在突發事情發生時，能第一時間找到片長、使事情得到處理。為基層群眾與基層管理人員搭建了一個家門口的片區溝通平臺。實踐證明，兩個平臺建設已經成為連接當地政府與普通群眾的綠色通道，社會管理服務的觸角切實延伸至了基層社區的“神經末梢”。

2.3 創新社會管理任務標準化建設

一是建立社會管理工作任務清單。泖港鎮根據區域特點，花大力氣清理出包括產業管理、民生服務、穩定治安、人口計生、生態環境、土地建設、消防安全、宣傳創建等八大類共142項工作事項，形成了規范、清晰的社會管理工作任務標準清單。二是根據“一事項一流程”原則，在流程優化的基礎上，建立各任務事項的標準操作流程。三是建立實施督察考核標準。按照鎮、村、片三級，結合定期督查與不定期督查、突擊督查與專項督查等方式，采取電話催辦、現場督辦、明查暗訪等方法切實加強各項任務完成情況督查。對發現的問題及時分析、找出對策，督促盡快解決，并將督查結果通過政府網站公開，以公開促落實整改。實踐證明，引入標準化手段，有效地梳理了各部門、層級的職責任務、理順各部門、層級間的關系，明確了各類社會服務和社會管理事項的責任部門、協同部門和工作程序、工作時限等內容，優化了工作流程，推動了社會管理由粗放型向集約化、精細化轉變。

2.4 創新社會管理力量能力建設

一是建立實施各級崗位錄用、工作、考核機制。泖港鎮以公開招聘等方式，建立了專門的社會管理隊伍，把142項工作事項轉化為對各崗位的工作、考核要求，并將考核結果與各級人員的個人發展、報酬福利、創先爭優相掛鉤，促使各級人員在考核評價中自覺提高工作責任心。二是建立實施培訓標準。針對社會管理中的各類問題，泖港鎮建立實施片區管理員教育培訓制度，采取集中授課、實務知識競賽、相互交流、考試淘汰等方式，讓隊伍在學習中不斷提高服務素質。實踐證明，上述做法極大地激發了各級人員的責任心和積極性，全鎮上下呈現出了“講實干、比素質”的濃厚氛圍。

2.5 創新社會管理評價機制建設

一是建立實施問題發現機制。泖港鎮通過實施入戶走訪、日常巡查等制度，準確掌握村（居）民內心的真實意愿，及時發現和消除各類網格化管理中出現的安全隱患和矛盾問題，切實提高了社區管理服務的靈敏性。二是建立實施協同工作機制。泖港鎮通過實施網格化管理聯席會議等制度，加強各職能部門的協同配合，加強對重大問題和重大事項的溝通協調，實現了對網格問題的整體性管理，確保了網格化管理的社會效果，促進了和諧發展。三是建立實施評價與改進機制。泖港鎮綜合利用定量和定性方法，通過社會管理滿意度測評、自我評價等手段，及時對社會管理制度體系、運行過程、社會效果進行全面分析，檢驗當前的工作措施是否得力，效果是否明顯，群眾是否滿意，同時發現和查找工作中的不足，并加以改進。實踐證明，上述做法對提高該鎮社會管理效率，激發各項工作活力具有積極的意義。

3 啟示

泖港鎮的創新實踐還在繼續，從其創新路徑來看，至少具有以下三方面的啟迪意義。

3.1 思想上要勇于創新

當前，我國社會正面臨轉型，各類社會矛盾和問題呈現出幾何級數遞增的態勢，傳統的社會管理模式、手段、方法面對新出現的社會問題往往束手無策。如果停留在傳統的思維和方法，勢必遠遠適應不了改革形勢的需要，必須找準切入點和突破口，創新社區管理工作思路、方法和手段才能從源頭化解基層矛盾、維護社會穩定、服務社區居民, 實現社會管理效率、效能和效果的有機統一。泖港鎮的實踐，就是在推行網格化管理的基礎上，創新性地采用標準化手段，對該鎮社會管理運行進行全方位、系統化、整體性的設計，極大地提升了社會管理服務水平。

3.2 實踐中要攻堅克難

十六屆三中全會以來，各地都有了廣泛的創新社會管理實踐和成功案例，但鑒于各地社會管理面臨的約束條件不同，社會管理工作在某種程度上具有地域性、局部性、時代性等特點，所以，各地在實踐過程中，一方面要能因地制宜, 善于借鑒成功的樣本來幫助解決一些常規問題；另一方面還應該以更大的勇氣和決心，攻堅克難，探索一些特殊問題、復雜問題的解決路徑，進而從體制機制、制度措施上完善社會管理工作，探索具有地方特點、時代特征的社會管理的新路子。以泖港鎮為例，該鎮結合區域特點，花大力氣，攻克難關，完成了集產業管理、民生服務、穩定治安、人口計生、生態環境、土地建設、消防安全、宣傳創建等八大類工作142項具體事項的工作流程梳理與再造，從根本上夯實了該鎮社會管理工作的基礎。

3.3 要堅持可持續發展

社會管理任務是一項長期的工作，創新社會管理的意義絕不僅僅在于促進現有問題的解決，更為重要的意義在于激發社會管理制度的活力，實現創新社會管理工作的可持續發展。因此，借助各種理論與技術手段，及時檢驗、衡量社會管理工作的成效和不足，在分析論證繼而改進的基礎上實現不斷改進變得十分重要。以泖港鎮為例，該鎮創新性地運用PDCA循環構建了社區管理工作的滿意度測評及自我評價和改進機制，為創新工作的持續發展提供了保障。

[1] 李凌松. 地方網格化社會服務管理標準化建設研究[C]//中國標準化協會. 市場踐行標準化——第十一屆中國標準化論壇論文集.北京:中國學術期刊電子出版社, 2014:1344-1349.

[2] 松江區泖港鎮創新農村社區管理模式[J]. 上海農村經濟, 2013(8):28-30.

Practice and Inspirations from the Continuous Innovation Social Management of Maogang Town

Cao Yumei ( Shanghai Institute of Quality and Standardization )

Social management model innovation has shifted from a public management concept into a thriving innovation practice in the grassroots urban-rural communities. Maogang Town of Songjiang District of Shanghai City started to carry out the community building quite early. It is one of the towns to explore the transformation from the work unit system and neighborhood system to the modern community system for the grass-roots social governance system. In recent years, this town has built on the reality, sought for opportunities, and proceeded with the spirit of reform and innovation and hard work. It has experienced the three stages of integrated management force, popularizing grid management and carrying out standardized construction and constructed a community management model with unique features.

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