消費稅異動與稅收立法授權

文/李煒光

消費稅異動與稅收立法授權

文/李煒光

年末年初，天寒地凍，正是隆冬時節，而關于消費稅稅率連續提升的話題卻被人們炒得火爆。從去年11月28日起到今年1月13日短短45天之內，政府連續三次上調成品油消費稅稅率，引起了社會的軒然大波。然而事情還沒有完，今年元月27日，財政部、國家稅務總局又發布通知，將電池、涂料納入消費稅征收范圍，按4%征收。這是兩個月內消費稅的第四次調整。史上稅收政策變動并不鮮見，但就某個稅種“沒完沒了”調整，則多年來相當罕見，將其形容為“異動”并不過分。

提高成品油消費稅，據官方對給出的解釋，可以促進石油資源的節約利用，減少大氣污染物排放，促進新能源產業發展，還有利于發揮稅收對收入分配的調節作用。而對電池、涂料征收消費稅，則有利于提升環境友好型產品的競爭力和促進環境保護。盡管如此，社會輿論對其法律依據以及合理性似嫌不足的質疑仍然有一定道理，只是由于專業性不足的原因，沒有完全說到點子上。

1985人大授權國務院稅收立法的理由是“經濟體制改革”和“對外開放”，那么，成品油增稅是依據體制改革嗎？若是，屬于什么性質和內容的改革？為什么不做出明確解釋以獲得民眾的理解和支持？而上述增稅的諸般“好處”，并未清晰地顯示出其與經濟體制改革的密切關系；若不是，此政府行為便有超出法律授權界限的傾向。此其一。

有評論說燃油稅增稅違反了立法法第八條：凡稅收等事宜都須經法定程序正式立法。這當然沒錯，但違反的卻不是第八條而是第十條。因為該法第九條把“先制定行政法規”的權力授給了國務院，這樣第八條就被“消解”了，而第十條“被授權機關不得將該項權力轉授給其他機關”的規定，卻是實實在在地被違反了。說起來很簡單，財政部、國家稅務總局都是國務院下屬機構，級別較低，人大授權不是對應它們，它們也不能全權代表國務院。此其二。

同樣的問題也表現在成品油增稅與國務院自己制定頒發的消費稅條例不合。該條例第二條規定：相關稅目、稅率的調整由國務院決定，但這次提稅卻是由其下屬機構財政部頒發決定，且三次提稅只有第一次提到經國務院同意，另兩次連提都沒提，在法律程序上存在問題是顯而易見的。此其三。

給一項政策打分要看誰是它的實際受益者。成品油消費稅屬于典型的間接稅和價內稅，直接課征于應稅消費品的生產、委托加工和進口環節，其基本特點是可以轉嫁，具有推高市場物價的效應，其最終負擔者是廣大消費者。在當前經濟下行、內需不振的形勢下，一再加大流轉稅的征收，從直接和間接兩個方面增加企業和居民的稅負，不利于激勵投資和消費，而它的直接受益者似乎只有政府一家。此其四。

目前我國稅收中流轉稅占比過高是個大問題，這種稅從性質上說具有累退性，意思是收入越高的人稅負越輕，而收入越低的人稅負反倒越重。這種稅原本占比就過高，達70%左右，調整這種稅制結構已經確定為未來稅制改革的重要內容，現在卻通過提高成品油稅繼續加大它的比重，其合理性存在很大疑問。另外，成品油消費稅開證5年來征收了9000億元，這筆龐大的財政資金用在何處并不透明，如果像財政部門所言全部用于節約資源、減少排放，我們生活的大氣環境何至于惡劣至此？此其五。

看來問題主要出在稅收立法授權的問題上，正確的做法應該是采用單事授權或一事一授權，避免多事授權或概括式授權，并從法律上禁止稅收立法權向其他機構或下屬機構轉讓，只有這樣，才能維護稅收立法權的嚴肅性和權威性。在我國，全國人大是稅收立法的主體，政府只是法律的執行者，它們之間在法律上是從屬關系，不能顛倒。1985授權的問題即在于此：第一，沒有涉及所授予權力的具體內容，給人一種“你看著辦”的感覺；第二，所授權力沒有規定明確邊界，如時效性、何時執行、何時終止等，而無限授權幾等于放棄權力；第三，國務院在取得立法授權后，不應將其轉授給下屬機構；第四，權力既然可以授出，也應該可以收回，如果不能收回來，只能認為那個權力或許原來就不屬于你。

涉及稅收立法的事宜之所以不能由政府自己來決定，是因為政府既是稅收利益的獲得者，又是提供公共服務的執行者，如果任其自立法規，就有可能導致其征稅權力的不合理擴大和提供公共服務義務的不合理縮小，故必須以憲法和法律約束之，排除政府侵犯人民利益的可能性。這是稅收要素立法權嚴格保留于立法機關的重要理由，是一國是否為法治國家的極重要的標志。此乃“興國大計”，萬勿有所忽略也。