創新農業補貼方式加大政策支持力度

□文/國務院發展研究中心研究員程國強

創新農業補貼方式加大政策支持力度

□文/國務院發展研究中心研究員程國強

新世紀以來，我國不斷加大對農業的政策支持力度，采取糧食最低收購價、臨時收儲等價格支持政策，糧食直補、良種補貼、農資綜合補貼與農機具購置補貼等直接補貼方式，以及農業基礎設施建設、農業科研與推廣等農業綜合支持補貼措施，形成綜合補貼和專項補貼相結合的農業補貼支持政策體系，對保護農民種糧積極性、促進農業生產穩定發展，確保國家糧食安全、保障經濟社會持續健康發展，發揮重要支撐作用。

但是，在農業生產成本不斷上升、農業比較效益持續下降、資源環境壓力日益趨緊的新形勢下一些補貼政策已經難以適應農業發展的新挑戰新要求。如臨時收儲等價格支持政策，市場扭曲效應日益明顯，導致主要農產品國內價格超過國際價格，使今后提價面臨“天花板”約束；對部分農產品的補貼已經接近WTO微量允許承諾上限，增加補貼也將遇到黃箱“天花板”限制。還有一些直接補貼措施沒有與農產品生產掛鉤，缺乏“誰種補誰”、“多種多補”的導向機制，政策針對性不強，效能趨于弱化，難以真正發揮提高農民種糧務農積極性的作用。

今年中央一號文件要求，要“健全國家對農業的支持保護體系”，“保持農業補貼政策連續性和穩定性，逐步擴大‘綠箱’支持政策實施規模和范圍，調整改進‘黃箱’支持政策，充分發揮政策惠農增收效應”，并要求“提高補貼的導向性和效能”。

貫徹落實中央一號文件精神，必須創新補貼方式，改革農業支持政策機制，建立健全既符合我國基本國情農情、又適應國際規則的國家農業支持保護體系。

首先，要堅持市場定價原則，完善農產品價格形成機制。在保護農民利益的前提下，穩妥推動最低收購價、臨時收儲等政策逐步向農產品目標價格制度轉變，減少價格支持政策對市場的扭曲影響，切實發揮市場配置資源的決定性作用，建立形成農產品生產的消費導向、市場引領機制。在總結大豆、棉花目標價格補貼試點經驗基礎上，適時啟動重要農產品目標價格補貼改革。探索建立符合我國農業經營特征的套期保值、價格保險等市場風險管理工具，有效管控農產品市場波動風險。

其次，要改革完善現有補貼措施，建立政策補貼與重要農產品生產掛鉤機制，促進提高政策效能與補貼效率。要根據農業經營體系變化的新形勢，完善現行補貼措施，建立“誰種補誰”以及“多種多補、不種不補”機制，使政府補貼與農產品種植面積或產量掛鉤，促進農民多種糧、種好糧。

第三，創新補貼方式，探索實施新型補貼措施。要以增強政策的針對性和有效性為導向，以補貼重點產品、重要地區和關鍵環節為核心，以突出解決農業現代化建設中的重點矛盾和關鍵問題為方向，創新補貼方式、探索實施新型直接補貼措施。主要包括：實施政策性農業災害強制性保險，鼓勵農戶全面參保，由政府對保費給予補貼，切實建立農業生產自然風險管控體系；對新型農業經營主體用于農業基礎設施建設和固定資產投資的信貸予以支持，給予投資補助和利息補貼；對資源節約、環境友好型農業生產方式給予補貼支持。

第四，加大“綠箱”政策支持力度，全面提升農業綜合服務支持水平。一要探索實施新型“綠箱”政策措施，建立以種糧收入為保險標的物，通過農業保險方式保障農民種糧基本收益、促進糧食生產發展的“目標收益保險補貼支持制度”。二要加強農業基礎設施建設。進一步加大農業綜合開發、土地整治等力度，建設旱澇保收高標準農田，全面提升耕地質量和土地產出水平。加快完善主產區利益補償機制，繼續加大對產糧大縣的獎勵力度，調動主產區生產積極性。三要促進現代農業技術創新、應用與推廣。重點支持優質良種培育、新型肥料農藥、生產作業機械化等關鍵環節，推動農業加快轉變發展方式，走依靠科技進步、提高單產的內涵式發展道路。加快糧食生產全程機械化進程，推進農機深松整地作業，進一步發揮農機在科技興農中的載體作用。四要加強農業社會化服務體系建設。鼓勵農村金融機構、農產品加工企業、合作經濟組織、專業技術協會、專業服務公司、農民經紀人等為農產品產前、產中、產后提供綜合服務，如生產信貸、農資供應、農機作業、農技指導、市場信息及農產品銷售等。五要健全農業資源保護和生態修復機制。加大力度支持退耕還林、退牧還草，實現農業資源開發、利用與保護的協調和統一，建立促進農業可持續發展的體制機制與政策體系。