淺議北京地區(qū)行政公益訴訟的案件線索

●于　靜　高鵬志/文

淺議北京地區(qū)行政公益訴訟的案件線索

●于靜*北京市人民檢察院［100005］高鵬志**北京市人民檢察院第三分院［100000］/文

摘要：內(nèi)容本文通過對(duì)北京市檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件線索的收集和整理，分析了行政公益訴訟的案件線索所呈現(xiàn)特點(diǎn)、存在的問題及對(duì)策，總結(jié)了北京市檢察機(jī)關(guān)在探索行政公益方面出現(xiàn)的新情況和新困難，確保檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟工作的有效開展，推動(dòng)行政檢察工作的創(chuàng)新開展。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟案件線索對(duì)策

自十八屆四中全會(huì)中明確檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟，北京市檢察機(jī)關(guān)對(duì)全市行政公益訴訟相關(guān)情況進(jìn)行了收集和梳理。從此結(jié)果看，北京市檢察機(jī)關(guān)在探索行政公益訴訟方面體現(xiàn)出了一些新情況和新特點(diǎn)，也遇到了一些新困難。

一、實(shí)踐中行政公益訴訟案件的線索及其特點(diǎn)

（一）實(shí)踐中行政公益訴訟的案件線索

十八屆四中全會(huì)以后，北京市檢察機(jī)關(guān)就北京地區(qū)行政公益訴訟的案件線索進(jìn)行了收集。從收集的情況看只有以下三件案件具備提起行政公益訴訟的條件：第一件是違法開采礦場資源，嚴(yán)重破壞了國家礦產(chǎn)資源和景觀環(huán)境。經(jīng)法院審理，追究了相關(guān)人員的刑事責(zé)任，但法院通過刑事處罰的方式對(duì)責(zé)任人予以處罰，追回的僅是已盜礦產(chǎn)資源的損失，并不是上述人員違法行為造成的實(shí)際損失。第二件是石油公司在渤海灣發(fā)生漏油事件，給海洋漁業(yè)資源和海水養(yǎng)殖業(yè)造成了極大的經(jīng)濟(jì)損失，相關(guān)監(jiān)管部門可能存在監(jiān)管不力問題。后續(xù)的清污及善后處理工作不盡如人意，檢察機(jī)關(guān)擬采用檢察建議、提起訴訟或督促起訴意見書的形式，督促其履行職責(zé)，直至提起民事訴訟。第三件是違法者大量搭建違章建筑，行政負(fù)責(zé)人知道情況后未及時(shí)上報(bào)，并在拆遷評(píng)估過程中對(duì)違章建筑情況刻意隱瞞，騙取國家拆遷補(bǔ)償款330余萬元，檢察機(jī)關(guān)有必要對(duì)土地資源保護(hù)管理主體在履行職責(zé)中存在的問題，通過公益訴訟或者督促起訴的方式予以監(jiān)督。

（二）行政公益訴訟案件線索呈現(xiàn)的特點(diǎn)

從上述實(shí)踐中的案件線索看，北京地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)在探索行政公益訴訟上進(jìn)行了一些階段性的嘗試，呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)。

一是行政公益訴訟并未實(shí)際提起。從上述實(shí)踐探索的情況看，三起案件中都符合造成了國家或者社會(huì)公共利益的侵害，具備了提起行政公益訴訟的條件，并且檢察機(jī)關(guān)敏銳的捕捉到了這些案件，但并沒有向法院直接提起訴訟，啟動(dòng)相關(guān)行政訴訟程序。二是案件集中于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和國有資產(chǎn)保護(hù)。從損害的對(duì)象類型看，三起案件都集中于環(huán)境破壞和國有資產(chǎn)損害，前兩件是公共壞境的損害和海洋環(huán)境的破壞，第三件則是國家拆遷款的損失。

二、行政公益訴訟案件特點(diǎn)的原因分析

從上述案件呈現(xiàn)的特點(diǎn)看，最重要的原因在于行政公益訴訟還不成熟，缺乏理論、法律等實(shí)體和程序上的支撐，致使行政公益訴訟仍處于孕育階段。

（一）缺乏理論支持

1.公益的界定尚存爭議。對(duì)公益的界定，學(xué)界存在較大分歧，有學(xué)者認(rèn)為，公共利益無非是個(gè)人利益的總和，包含國家利益、社會(huì)公共利益和群體性利益，只要侵犯多數(shù)人利益且無人維護(hù)自身利益時(shí)即可納入公益范圍。也有學(xué)者認(rèn)為，公益是獨(dú)立于個(gè)人利益之外，是整體的而不是局部的利益，應(yīng)當(dāng)包括社會(huì)公共利益、國家利益，而不包括群體性利益，否則將會(huì)侵犯私益。還有學(xué)者認(rèn)為，公益只包含社會(huì)公共利益，國家利益也應(yīng)當(dāng)排除在外。因?yàn)楣嬉庠趶?qiáng)調(diào)社會(huì)性和公眾性，而國家利益關(guān)系到的是國防安全、國際政治、民族利益等層面的權(quán)益。公益是公益訴訟的前提概念，公益的界定將會(huì)直接影響到公益訴訟的界定和發(fā)展方向，也會(huì)決定公益訴訟的主體，訴訟程序，公益訴訟案件范圍等，比如，公益包含國家利益，在現(xiàn)行法律體系下，檢察機(jī)關(guān)作為國家司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)更適合成為訴訟主體，更有利于維護(hù)國家利益。如果只包含社會(huì)公共利益，各公益組織作為訴訟主體將會(huì)更加契合。如果

包含群體性利益，個(gè)人也能成為公益訴訟的主體，“私人檢察長”學(xué)說無疑是這方面最好的例子。因此，對(duì)于公益界定的爭論，致使行政公益訴訟也處于不斷博弈的階段。

2.公益訴訟的請(qǐng)求類型不明確。《行政訴訟法》第101條規(guī)定，對(duì)于《行政訴訟法》沒有規(guī)定的可以依據(jù)《民事訴訟法》相關(guān)規(guī)定，據(jù)此，原則上行政公益訴訟，原告可以以公共利益為出發(fā)點(diǎn)，依據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第15條的規(guī)定，請(qǐng)求法院判令被告停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失等方式承擔(dān)責(zé)任。但是公益訴訟本身的特點(diǎn)就是原告自身權(quán)益并未受到侵害，這就出現(xiàn)了矛盾，誰作為公益訴訟的利益享有者。例如，行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境遭到破壞，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟要求行政機(jī)關(guān)對(duì)于環(huán)境破壞進(jìn)行賠償，此時(shí)誰可以作為賠償?shù)氖芤嬲撸绻菄遥敲丛撡r償沒有實(shí)質(zhì)意義，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都屬于國家機(jī)關(guān)。如果是環(huán)境破壞地區(qū)的公民，那么檢察機(jī)關(guān)提起訴訟就侵害了這些不特定個(gè)體的訴訟權(quán)利。因此，學(xué)者將公益訴訟的請(qǐng)求類型分為了行為請(qǐng)求和財(cái)產(chǎn)請(qǐng)求，前者包括了停止侵害、排除妨礙、消除危害和恢復(fù)原狀等，后者包含了損害賠償、返還財(cái)產(chǎn)等。有些學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為公權(quán)力機(jī)關(guān)提起公益訴訟應(yīng)當(dāng)包括損害賠償?shù)蓉?cái)產(chǎn)請(qǐng)求，我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《刑事訴訟法》中規(guī)定的公益訴訟，均屬于損害賠償型公益訴訟。但有些學(xué)者認(rèn)為，公益訴訟的請(qǐng)求類型不能包括財(cái)產(chǎn)請(qǐng)求，只能是行為請(qǐng)求，因?yàn)樨?cái)產(chǎn)請(qǐng)求的最后受益者無法確定，也侵害了具體受害群體賠償請(qǐng)求的訴訟權(quán)利。由此，可以看出，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟可以提出行為性的請(qǐng)求基本沒有分歧，但是能否提起財(cái)產(chǎn)性的請(qǐng)求就出現(xiàn)了很大爭議，這也導(dǎo)致公益訴訟的請(qǐng)求類型還不明確。

（二）法律沒有明確規(guī)定

1.檢察機(jī)關(guān)的主體資格不確定。從近幾年我國出現(xiàn)的民事公益訴訟案件來看，啟動(dòng)者有很多為檢察機(jī)關(guān)，也取得了較好的社會(huì)效應(yīng)，但其主體資格仍是一個(gè)非常關(guān)鍵的問題，飽受爭議，甚至法院內(nèi)部對(duì)于檢察機(jī)關(guān)是否能作為公益訴訟的原告就存在很大分歧。如果檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中沒有了主體資格就無從談起提起公益訴訟，比如《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第11條，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)不能直接提起環(huán)境公益訴訟，只能支持社會(huì)組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟，也就是檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中已經(jīng)不具備主體資格。而對(duì)于行政公益訴訟，十八屆四中全會(huì)精神已經(jīng)明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)一些行政機(jī)關(guān)違法行使職能可以提起公益訴訟，但是這只是政策性文件，沒有具體可操作性。而在現(xiàn)行法律上也沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以作為行政公益訴訟的原告，甚至《行政訴訟法》在設(shè)計(jì)初衷就排斥檢察機(jī)關(guān)作為原告，這使得檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟連基本的切入口都不明確，這無疑讓還在孕育階段的檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟增加了幾分不確定性。

2.提起公益訴訟的案件范圍不明確。比照新修改的《行政訴訟法》第12條、第13條對(duì)于行政訴訟受案范圍所作出的規(guī)定和十八屆四中全會(huì)對(duì)行政公益訴訟的界定，可以看出，十八屆四中全會(huì)中所規(guī)定的受案范圍有些類型可以作為傳統(tǒng)行政訴訟受案范圍的一部分，例如認(rèn)為行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭從而侵犯公共權(quán)益的。而有些類型則不屬于行政訴訟法的受案范圍，例如行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成生態(tài)環(huán)境的破壞，法院完全可以以沒有法律依據(jù)為由拒絕受理此類案件。由此可見，新修改的《行政訴訟法》受案范圍并不能完全包含行政公益訴訟的案件范圍，但是根據(jù)現(xiàn)行法律體制，行政公益訴訟的案件范圍必將由《行政訴訟法》所調(diào)整，因此行政公益訴訟出現(xiàn)了受案范圍的矛盾。

3.公益訴訟程序未建立。訴訟程序，特別是審判程序是完善公益訴訟的關(guān)鍵。從行政公益訴訟的內(nèi)在屬性來看，其應(yīng)當(dāng)遵循行政訴訟程序的原則，但是現(xiàn)行的行政訴訟程序設(shè)計(jì)中，并沒有考慮檢察機(jī)關(guān)作為原告，也就意味著對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟在我國訴訟體制中尚無具體制度可循。即便這樣，能否按照現(xiàn)行行政訴訟程序來進(jìn)行行政公益訴訟，筆者覺得應(yīng)該不是問題，但是應(yīng)當(dāng)充分考慮檢察機(jī)關(guān)作為國家司法機(jī)關(guān)成為訴訟原告的特殊性，檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，相對(duì)于個(gè)人而言，在收集和調(diào)取證據(jù)上有天然的優(yōu)勢，檢察機(jī)關(guān)一旦加入行政訴訟就打破了現(xiàn)行行政訴訟程序?qū)τ谠V訟雙方制度設(shè)計(jì)的平衡性，所以行政公益訴訟可以適用現(xiàn)行的行政訴訟制度但必須加入特殊的程序設(shè)計(jì)，使其能夠修補(bǔ)由于檢察機(jī)關(guān)的加入而導(dǎo)致訴訟雙方地位的失衡，并且更加符合公益訴訟的特點(diǎn)和內(nèi)在屬性，例如適當(dāng)增加檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任、規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)和建立訴前建議程序，所以從這個(gè)方面看，行政公益訴訟程序并未建立。

4.缺乏實(shí)際案例。從實(shí)際案例看，行政公益訴訟第一案是1996年丘建東訴郵電局案，此后，2000年嚴(yán)正學(xué)訴臺(tái)州市文體局案、2001年東南大學(xué)兩教師狀告南

京市規(guī)劃局案、沈李龍?jiān)V浙江省桐鄉(xiāng)市國稅局案等，但是這些案件的原告主體都是公民，不是檢察機(jī)關(guān)。而對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，直到2014年10月才出現(xiàn)了第一案——四川省金沙縣檢察機(jī)關(guān)以行政公益訴訟原告將金沙縣環(huán)保局訴至法院，要求環(huán)保局履行處罰職責(zé)，成為了全國首例檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟案例，但是這件案例因環(huán)保局履行職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)撤訴告終，并未進(jìn)入實(shí)體審判程序。所以，從上述可以看出，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案例寥寥無幾，并且在2015年1月頒布的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中明確排除了檢察機(jī)關(guān)作為原告的主體資格，所以法院對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟非常審慎。因此，實(shí)踐案例的缺乏將成為檢察機(jī)關(guān)探索提起行政公益訴訟的重要障礙。

三、對(duì)策建議

十八屆四中全會(huì)已經(jīng)明確檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，但是行政公益訴訟在我國尚處于一種新的訴訟方式，只有通過不斷探索，對(duì)所面臨的問題以及在制度建設(shè)中所要解決的關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行分析和研究，從而找出更加符合社會(huì)需要和司法規(guī)律的解決措施，以此建立成熟的行政公益訴訟制度。

（一）明確相關(guān)法律規(guī)定

最先應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)法律規(guī)定，使行政公益訴訟能夠進(jìn)入到實(shí)體程序，對(duì)于一些特殊的問題可以邊實(shí)踐邊探索，逐漸完善。

1.明確檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的主體資格。近10年來，出現(xiàn)的國有資產(chǎn)流失造成的國家利益損失、環(huán)境污染、基礎(chǔ)設(shè)施工程重復(fù)建設(shè)等問題日趨嚴(yán)重，需要檢察機(jī)關(guān)以提起行政公益訴訟予以解決和監(jiān)督，這也是符合十八屆四中全會(huì)的精神，同樣確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)的主體資格是進(jìn)行相關(guān)實(shí)踐探索的前提，因此首先在法律層面上應(yīng)當(dāng)明確檢察機(jī)關(guān)的主體資格。

2.初步規(guī)定行政公益訴訟的受案范圍。對(duì)于處于探索階段的行政公益訴訟受案范圍可以參照十八屆四中全會(huì)的相關(guān)精神，在國有資產(chǎn)流失、生態(tài)環(huán)境和土地資源保護(hù)三類案件中展開，初步規(guī)定該三類案件可以作為行政公益訴訟的受案范圍，等行政公益訴訟逐步成熟以后，再對(duì)案件范圍進(jìn)行調(diào)整。

3.明確遵循《行政訴訟法》相關(guān)程序的原則。從行政公益訴訟的特點(diǎn)和屬性看，其應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟中的一種訴訟程序，所以法律應(yīng)當(dāng)明確行政公益訴訟程序原則按照行政訴訟的相關(guān)程序進(jìn)行，而對(duì)那些需要根據(jù)行政公益訴訟特點(diǎn)設(shè)計(jì)的特殊程序制度可以在實(shí)踐探索中不斷建立和完善。

4.明確具體的訴訟請(qǐng)求類型。檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟時(shí)應(yīng)當(dāng)有明確的訴訟請(qǐng)求，在確保不侵犯行政私益和符合實(shí)踐操作的前提下，可以將檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求類型局限于以下三種，即撤銷之訴、履行之訴和確認(rèn)違法或無效之訴。

5.適當(dāng)增加檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的舉證責(zé)任。行政訴訟的舉證責(zé)任原則上是被告舉證，但是在行政公益訴訟中應(yīng)當(dāng)適當(dāng)增加檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任，而增加的舉證責(zé)任應(yīng)集中在如何證明其是該案件適格的原告。首先，證明存在公共利益或者國家利益受到損害。其次，證明具體的行政機(jī)關(guān)怠于行使職權(quán)或者未依法行使職權(quán)。應(yīng)當(dāng)舉證證明是由哪個(gè)具體行政機(jī)關(guān)怠于行使職權(quán)或者違法行使職權(quán)導(dǎo)致，從而確定具體的被告。最后，行政機(jī)關(guān)怠于行使職權(quán)或者違法行使職權(quán)與國家利益或者公共利益受損存在因果關(guān)系。該因果關(guān)系才能最終確定某一具體案件是否屬于行政公益訴訟的范疇。

（二）加強(qiáng)理論研究

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟屬于法學(xué)的前沿領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)相關(guān)的理論研究，同時(shí)借鑒國外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，作為實(shí)踐的理論基礎(chǔ)。例如確定公益的范圍、行政公益訴訟的案件管轄、舉證責(zé)任和調(diào)查權(quán)證權(quán)，借鑒美國的“私人檢察長”制度、法國的多元化主體啟動(dòng)行政公益訴訟制度以及德國的公共利益代表人制度等。

（三）加強(qiáng)與相關(guān)部門的溝通和協(xié)作

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟涉及最多的部門將會(huì)是政府和法院，所以在探索階段，對(duì)于提起訴訟的案件范圍、程序設(shè)計(jì)、監(jiān)督目的等相關(guān)問題，應(yīng)當(dāng)多與政府和法院進(jìn)行溝通、交流，通過多部門之間的協(xié)作，使行政公益訴訟能夠盡快發(fā)展和成熟，避免一些不具備操作性的程序或制度設(shè)計(jì)，從而浪費(fèi)資源。

注釋：

［1］參見肖建國：《民事公益訴訟制度的具體適用》，載《人民法院報(bào)》，2012年10月10日。

［2］參見王蓉、陳世寅：《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)作為環(huán)境民事公益訴訟原告的法理分析》，載《法學(xué)雜志》2010年第6期。