破除政府產業基金管理難題

潘越峰

破除政府產業基金管理難題

潘越峰

目前,浙江正處于破除資源要素制約、加快產業轉型升級步伐、培育新的經濟增長點的關鍵時期。2015年5月，為大力推進產業基金工作，浙江省設立了200億元政府產業基金，其中省信息經濟創業投資基金50億元，省農業發展基金50億元，重點支持信息經濟、環保、健康、旅游、時尚、金融、高端裝備制造7大產業以及農業農村發展。浙江將通過3年時間，在全省各級政府設立1000億元以上的產業基金并撬動1萬億元左右的產業投入，但浙江產業多為塊狀結構，要使“麻雀經濟”及時提速增效至“雁型經濟”，需要聯合地方政府一起做整體性機構調整和升級，所以如何有效管理政府產業基金，使其更加有效地推進產業升級換代和改造成了當務之急。

國內政府產業基金興起

政府產業基金是由政府主導設立，通過市場化運作的產業類基金。我國對于政府產業（引導）基金的研究可以追溯到1984年，國家科委科技促進發展研究中心在“新的技術革命與我國對策”的課題研究中，首次建議我國可以通過建立風險投資機制來促進高新技術的發展。次年，在中共中央和國務院頒布的《關于科學技術體制改革的決定》疑問中，提出：“對于變化迅速、風險較大的高技術開發工作，可以設立風險投資給予支持”，同年中國第一家由政府出資的風險投資公司——中國新技術創業投資公司成立。

1991年，在國務院頒發的《國家高新技術產業開發區若干政策的暫行規定》以及其他相關政府政策的推動下，部分地區設立了以政府部門為主導的風險投資機構，例如“江蘇高科”。新舊世紀之交，深圳和上海分別成立了地方政府支持的風險投資公司——深圳創業投資有限公司（深創投）和上海創業投資有限公司（上海創投）。前者此后迅速發展壯大，成為我國風險投資領域的領頭羊，而后者所管理的政府創業投資引導基金也為上海的產業革新和升級做出有益貢獻。

近年來，產業基金受到各級政府的重視，逐漸成為政府扶持科技型企業發展的有效舉措。分別于2006年、2008年頒布的《創業投資企業管理暫行辦法》、《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》，為政府產業基金的組織設立確立了一個法律基礎，各個地方紛紛設立創業投資引導基金，政府產業基金步入了規范設立與快速發展的軌道。縱觀我國產業基金的區域分布，可以看到，近年來北京、上海、深圳、江蘇等東部沿海發達地區得益于私募股權投資市場發展勢頭較好，城市的政府引導基金發展勢頭也很強勁，同時民間企業與產業園區云集的一些二線城市也先后跟進創立政府引導基金扶持當地產業發展。總體而言，在經濟發達的東部地區引導基金設立密集，在149家政府引導基金中，27家來自北上廣，113家設立在環渤海、長三角和珠三角這三個中國經濟最發達的地區。江蘇和浙江地區是中國政府引導基金設立最密集的省份，云集了大批市級/區級引導基金。環渤海地區中，北京、天津、山東地區引導基金設立較多。相比之下，囿于當地經濟發展水平和階段、政府的財政規模和經濟發展規劃等因素，中西部地區的政府引導資金無論是從量上還是質上，都與沿海地區存在一定的差距。

據不完全統計，截止到2015年8月已經有10個省和一個副省級城市人民政府設立了產業基金2632億元，其中重慶的規模高達1000億元，紛紛投向戰略行業、戰略集群、重大專項，促進當地戰略新興產業發展。

浙江產業基金破題

2015年5月，浙江省政府出臺《關于創新財政支持經濟發展方式，加快設立政府產業基金的意見》，設立了總規模為200億元的浙江省產業基金，文件提出“力爭通過3年努力，全省各級政府設立的產業基金規模達到1000億元以上，通過與金融資本的結合，撬動社會資本投入10000億元左右；有效轉變財政支持經濟發展方式，全面推動我省產業轉型升級”。省政府設立產業基金，通過優化制度供給來推動創新發展，這是符合財稅改革方向、契合浙江轉型發展的重大創新，將為浙江可持續發展注入新的動力。浙江省在200億省級政府產業基金指引下，各地市也紛紛成立了產業基金，其中寧波市啟動總規模達100億元的寧波市產業發展基金，臺州市的產業基金發展也走在全省前列。

從浙江省成立產業基金來看，相比傳統的專項資金扶持，產業基金旨在用金融化運作改進財政資金的分配方式，充分發揮政府財政資金的杠桿放大作用。政府基金相當于“種子”基金，通過母、子基金鏈式傳導放大，可吸引帶動金融資本、社會資本增加投入。產業基金改變了以往專項資金“點對點”的直接扶持和行政性分配，采取市場化運作方式，遵循市場規律，主要靠市場發現和培育新的增長點，有利于維護公平競爭的市場環境，也減少了設租尋租的空間。從資金統籌看，產業基金可以解決專項資金“專項多、方向散、規模小”等問題。同時產業基金通過設計一套完整的股權式投入、退出機制，可滾動、循環使用，有效實現資金積累，相當于建了一個資金的“蓄水池”和“風險池”，有利于防范并化解地方政府債務等財政風險。

不可否認，產業基金在為促進創業風險投資市場發展和扶持初創企業方面做出積極的貢獻的同時，但發展至今也面臨了一些亟待解決問題。特別是其自身定位與社會資本利益訴求的差異，以及原有機制和日趨成熟的私募股權市場的不匹配都已經成為產業基金進一步發展的瓶頸。一般而言，政府產業基金采用直接管理和間接管理兩種模式，直接管理主要在委托國有資產經營公司運作，國有資產經營公司再向社會招聘專業人員來管理，但缺陷在于不夠市場化，運行效率有待提高，而且缺乏相應的激勵機制，較難招聘到專業人才；間接管理則是委托第三方市場化機構負責，但需要避免過多的政府行政干預。選擇有效的管理模式是政府產業基金運作需要解決的問題。

完善政府產業基金運作

目前我國政府產業基金的管理方式主要分為四種，分別是設立委托管理公司、委托事業單位管理、委托市場上的公司管理和其他模式。在政府產業基金名單中，基金管理模式以委托管理為主,一般為“政府財政資金+基金管理公司”，如深圳市政府引導基金、浦東新區引導基金、上海創投等。政府原則上不直接進行項目投資決策。隨著各地方政府紛紛成立產業基金，一些在私募股權母基金方面有運營經驗的PE/VC紛紛成為地方政府引導基金的GP。十幾年來，通過創投基金的實驗來看，政府引導基金或者產業基金成功的案例不多，總體看運作效率并不理想，這多歸咎于整體的市場化程度不高、市場化運作機制不夠完善，作為管理主體的政府在薪酬激勵、收益分配上都不能做到完全市場化。

在此，筆者建議政府產業基金可以通過母基金的模式，并通過委托第三方市場化機構負責管理在公司定位、管理模式、投資原則、開拓募資渠道等方面進行市場化的改革和運作，即在項目投資的決定權上，只占據一定的席位，但不對相關相關目做任何的商業價值判斷，部分項目只做合規性審查，看項目是否符合設立基金時的約定，是否滿足基金的訴求，堅決不干涉具體項目的操作。同時，進行間接管理的創投公司需要建立一整套適合自己的投資邏輯，如針對一個標的，首先要價值判斷，其次要價值改變，第三就是要成為“負責任的股東”，從而進一步推動政府產業基金的發展。

建議通過參股支持和股權投資兩大運作模式，確保政府產業基金合理運作，即可以通過以下方式進行：一是采用參股的模式。參股是產業基金運作的最基本的業務模式，是政府產業基金采取的主要運作模式。所謂參股就是指由政府出資組建母基金，母基金以參股方式與社會資本共同發起組建子基金，即創業投資企業。由母基金作為引導基金，和具有較強管理經驗及投資能力的創業投資企業合作，吸引大量社會資金的投入以共同組建創業投資子基金來支持創業投資發展。母基金承擔出資義務，參與基金運作，負責與其它出資人共同確定所投子基金管理團隊和基金運作規則，確保子基金投資于政府規劃中重點產業的創業企業，但具體的投資決策完全由子基金的管理團隊自由決策，最終以出售所持有的基金份額的形式實現退出。這種模式能夠比較好地發揮政府資金的放大效應，提高公共資金的使用效率，促進創業投資市場的繁榮。

二是采用股權投資的模式。股權投資中的階段參股是產業基金向創業投資企業進行股權投資并在約定期限內退出，參股期限一般不超過5年，并且不參與日常經營和管理。風險補助主要用于彌補創業投資損失，補助資金不超過實際投資額的5.0%。在實際投資活動中，階段參股和跟進投資使用次數較多。目前浙江省產業發展基金部分采用階段參股進行，建議在股權投資中采用階段參股和跟進投資進行，以保證產業基金發揮最大效用。

總之，推動政府產業基金發展，只有厘清政府和市場的關系，明晰公共財政運行邊界，通過推進政府與市場、財政資金與社會資本的結合點，才能更加有利于發揮財政“四兩撥千斤”投資并做好對接服務，積極推進全省經濟結構調整和產業升級。

作者單位：嵊泗縣發改局/浙江商業職業技術學院