新形勢下加快民族自治縣發展研究
——以遼寧為例

苗 麗

（遼寧省民族宗教問題研究中心，遼寧 沈陽 110033）

新形勢下加快民族自治縣發展研究
——以遼寧為例

苗 麗

（遼寧省民族宗教問題研究中心，遼寧 沈陽 110033）

近年來，中央把加快少數民族和民族地區發展，擺到了更加突出的位置上。民族自治縣是黨的民族政策和我國基本政治制度的集中體現，推進民族自治縣科學發展，對貫徹落實中央有關重要決策部署，實現民族地區和全國同步建成小康社會的目標，有至關重要的作用。遼寧省民族自治縣多處于偏遠山區，經濟總量小、底子薄、發展起步晚、起點低、交通等基礎設施不足，資源配置處于不利地位，同其他縣區的發展相比有差距。通過多種方式加快民族自治縣發展步伐十分必要。

自治縣；發展；政策

遼寧省的少數民族自治縣建縣早、少數民族人口和縣域面積比重大，自治縣的發展關系到全省經濟社會發展大局，關系到各族人民群眾的福祉。近年來一些地方立足本地資源的開發，積極探索發展的新路子，取得了一定的經濟效益和社會效益，同時，也凸顯出一定的問題。

一、民族自治縣發展的主要經驗

遼寧省有8個少數民族自治縣，阜新、喀左2個蒙古族自治縣位于遼寧西部，岫巖、新賓、清原、本溪、桓仁、寬甸6個滿族自治縣位于遼寧東部。據不完全統計，8個自治縣總人口約333萬人，占全省總人口的7.6%，其中少數民族人口約174萬人，占民族自治縣總人口的54%，占全省少數民族人口總數的24.8%；民族自治縣總面積約3.4萬平方公里，占全省總面積的23%。

（一）堅持依靠地方資源優勢，提升發展層次

8個自治縣從本地實際出發，依據資源傳統和地域優勢進行定位，不斷深入探索和實踐，制定發展規劃，提出農業立縣、工業強縣、旅游興縣、文化名縣的發展思路。

1.發展現代農業、設施農業、特色農業，農產品基地規模擴大，農業產業化步伐加快

各地堅持以農民增收為核心，以開放特色資源、實施農產品精深加工為突破口，按照專業化生產、產業化經營、品牌化效應等方式，通過突出“一縣一業”布局，優化農業結構，形成以企業帶基地、基地帶農戶的產業鏈發展模式。設施農業質量和效益不斷提升，農產品流通服務體系不斷完善，產業鏈的延伸帶動了農業增產和農民增收。

2.加大工業園區和產業集群建設，園區項目吸納作用增強

各地著力謀劃設施投入大、稅收高、對產業發展牽動強的重點工業項目在園區落地，引導企業向園區集中，產業實現聚集發展，工業化水平得到提升。

3.發展服務業，城鄉整體消費環境日趨改善

各地堅持傳統服務業與現代服務業并重，提升服務業發展水平。少數民族地區特色旅游發展迅速，各地依托自然環境、文化古跡和民風民俗等資源優勢，拓展和提升旅游業，帶動商貿流通等服務業的發展。

（二）城鎮化建設與新農村建設相結合，縣城面貌煥然一新

中央經濟工作會議指出，城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在。各自治縣結合當地實際，統籌城鄉發展，將城鎮化建設與新農村建設相結合，運用市場化運作和政府推動相結合的方式，打造城鄉經濟社會一體化發展格局。

（三）保護生態環境，保持可持續發展后勁

遼寧省民族自治縣大多位于水資源和森林資源保護區，水土涵養任務重大。各地堅持處理好經濟發展與生態環境保護的關系，“生態立縣”的警醒常在。各自治縣根據各自地理地貌特點有側重點的進行生態建設。西部蒙古族自治縣通過荒山綠化、小流域綜合治理、草原沙化治理、發展生態農業等措施，改善生態環境，增強可持續發展能力。東部山區的滿族自治縣通過河道防護、林業管理、礦產資源管理等政策法規，大力保護現有青山碧水，在不破壞當地生態環境的基礎上堅持綠色發展。

（四）突出少數民族特色，推動民族傳統文化發展

逐步構建功能完善的少數民族公共文化服務體系。全省8個民族自治縣的圖書館、文化館全部具備免費開放條件，“三館”建設全部達到國家和省頒標準。推進少數民族語言文字標準化、規范化。阜新市、阜蒙縣和喀左縣有蒙古語廣播播出，新賓、桓仁等縣有朝鮮語廣播播出。阜新蒙古族自治縣和喀喇沁左翼蒙古族自治縣的縣報在2007年因有蒙古文版而被批準保留下來，兩縣分別制定了蒙古族語文工作條例，對蒙古族語言文字的學習、使用、發展給予法律保障。少數民族優秀文化遺產得到進一步保護。瀕危少數民族優秀文化遺產得到搶救保護，縣域少數民族非物質文化遺產保護被重點支持，優秀民間藝人和瀕危文化項目傳承人得到扶持。阜新蒙古自治縣、岫巖滿族自治縣成立了縣級非物質文化遺產保護中心。

二、自治縣發展面臨的主要問題

遼寧省民族自治縣多處于偏遠山區，經濟總量小、底子薄、發展起步晚、起點低、交通等基礎設施不足，招商引資困難，資源配置處于不利地位，同其他縣區的發展差距越拉越大，各項經濟指標落后。除了個別縣處于遼寧省中游水平外，大多數排名在30之后，而且排名有下滑趨勢。目前，民族自治縣發展面臨的問題主要表現為以下方面：

（一）對民族自治縣發展的重要性認識不足，制度優勢沒有完全發揮出來

民族自治縣作為國家基本政治制度的表現形式，是全省科學發展大局中不可缺少的一環，一些地區和部門對此缺乏足夠的認識。遼寧省民族自治縣面積占全省縣域面積的四分之一，有的市占到市級區劃的一半或三分之一。民族地區的發展影響全省的發展進程，沒有民族地區的小康就沒有全省的小康。但是我省是少數民族散雜居省，在發展設計、政策制定、實施操作等過程中對少數民族自治縣發展的重要性認識不足，沒有給予應有的傾斜。

傾斜政策是自治縣加速發展的助推劑。民族自治縣作為國家基本政治制度的表現形式，可以得到相應的優惠政策扶持照顧。國家對牧區、武陵山區等少數民族貧困人口集中的地區都給予很大力度的政策扶持和幫助，而遼寧省在財政體制、建設用地、重大基礎設施建設配套、水資源補償、礦產資源補償等方面沒有明顯的傾斜政策。

（二）生態保護和縣域發展的矛盾十分突出

我國民族地區一般既是資源富集區又是生態脆弱區。遼寧省八個少數民族自治縣呈現兩種完全不同的狀態，有的是自然資源匱乏而脆弱，有的是資源富集而脆弱。阜新蒙古族自治縣和喀左蒙古族自治縣在過去幾百年中過度開發，自然生態資源破壞嚴重，環境保護道路任重道遠。遼東6個滿族自治縣環境保持處于全省最優之列，承擔著為省內中部城市群涵養水源和提供綠色生態屏障的重任。在這種情況下，一方面發展工業項目受到相對嚴格的限制，另一方面針對自治縣豐富資源的特色產業扶持內容少、力度小。少數民族自治縣資源有償使用制度和生態補償制度不夠完善，產業結構亟待調整，持續發展難度很大。

（三）少數民族文化事業亟待發展

缺乏中長期規劃。文化發展是長期的事業，屬于基礎性投資。目前，遼寧省少數民族自治縣文化發展，大多從功用角度出發，上什么項目、什么項目先上什么項目后上，沒有一個整體的、長期有效的規劃，重復建設多，各縣特色不突出，文化發展緩行。

公共文化服務體系發展缺乏持續性。各個自治縣在上級的要求下基本都建立了鄉村文化站、農村書屋等基礎設施，但后期維護、運行保障費用沒有納入財政預算之中，閑置的情況十分普遍。

三、加快民族自治縣科學發展的對策建議

（一）發揮制度優勢，用好用活優惠政策

政策資源對一個縣的發展至關重要。黨和國家的民族政策，是民族地區加快發展的重要資源；民族區域自治制度，是民族自治縣獨特的資源?！吨泄仓醒搿鴦赵宏P于進一步加強民族工作加快少數民族和民族地區經濟社會發展的決定》（中發〔2005〕10號）、《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》等文件和法規中，都有含金量很高的政策，西部大開發政策涵蓋了西部所有自治縣，遼寧省自治縣按規定也可以制定相關政策比照執行。少數民族自治縣對這些政策要全面掌握，用好用活，發揮實效。省級民族工作部門，要結合“十二五”規劃總結和“十三五”規劃的編制、實施，大力推動有利于民族自治縣發展的政策出臺。

（二）因地制宜，分類指導

從實際出發、因地制宜、分類指導，是做好民族工作的基本原則，也是必要方法。全省8個民族自治縣既有許多共性，又各具特點。從分布區位看，8個民族自治縣遼寧西部2個，遼寧東部山區6個。從發展基礎看，2014年地區生產總值最高的達到233億元，最低的僅有120億元。從產業特點看，經濟發展有的依靠工業和服務業、有的依靠農林牧漁、有的則突出旅游。可見，各自治縣地理分布不同，發展程度有別，工作突破角度各異。制定政策、部署開展工作必須根據各縣特點，具體問題具體分析，一切從實際出發。有資源優勢的，大力發展特色產業，打造產業品牌；有區位優勢的，積極利用地理和交通優勢，加大招商引資；原先有產業優勢的，要爭取做大做強，形成具有國內甚至國際競爭力的產業聚集區?？傊?，少數民族自治縣發展的道路，各有特點又互有交集。省級民委、政府各相關部門要深入研究總結，進行分類指導、提供具體服務，支持各自治縣探索適合自己地方的發展模式。

（三）推進各級聯動，形成工作合力

加快少數民族自治縣發展，工作涉及很多方面。省委和有關部門繼續加大關注度、重視度是幫扶支持的重要保證；各民族干部群眾艱苦奮斗、自力更生、發揮積極主動性是行動基礎；各級民族工作部門協調溝通、緊密配合是有力支撐。各方面形成工作合力，外界支援和自身努力相結合，實現“造血”和“輸血”相統一，少數民族自治縣才能激發內在潛力，實現科學發展。自治縣自身要及時向上級黨委政府和相關部門匯報發展情況和困難，積極爭取政策、項目支持。各級民委也要加強協調，為少數民族自治縣牽線搭橋，做好涉及民族地區政策的貫徹落實。

（四）率先在少數民族自治縣實行資源有償使用制度和生態補償制度

李克強同志在2014年9月的中央民族工作會議上提出：“對民族地區的生態保護，中央和地方都要加大投入，建立和完善財政轉移支付機制，落實好生態補償機制。”關于保護民族地區生態環境，我國憲法和有關法律法規有明確規定?！吨泄仓醒?、國務院關于進一步加強民族工作加快少數民族和民族地區經濟社會發展的決定》（中發〔2005〕10號）第十一條規定：“堅持開發者付費、受益者補償、破壞者賠償的原則，加快建立生態建設和環境補償機制，對在建立自然保護區、重要生態功能保護區和生態環境建設等方面做出貢獻的民族地區給予合理補償，并切實解決當地農民增收和長遠生計問題。在民族地區開發資源時，要充分考慮地方和群眾的利益，在配套產業、社會服務業、勞動用工等方面給予適當照顧。”近年來，我國生態補償機制試點工作取得一定成效。2013年，財政部撥付專項補助資金3億元，用于在內蒙古、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆7個?。▍^）啟動沙化土地封禁保護補助試點；廣西由受益地區對大瑤山水源林管護經費給予補償，補助累計達到1387萬；西藏實行了環境保護考核制度。遼寧省自治縣生態補償工作才剛剛起步，離目標差距很大。要以貫徹黨的十八屆三中、四中全會精神為契機，著眼于生態文明，建立完整的生態文明體系，實行嚴格的源頭保護制度、損害補償制度、責任追究制度、生態修復制度，用制度保護生態環境，加快自然資源價格改革。穩定和擴大退耕還林、退牧還草范圍，有序實現耕地、江湖休養生息。同時加快生態補償立法工作。

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苗麗，女，遼寧省民族宗教問題研究中心助理研究員，以民族文化和民族工作管理為主要研究方向。

該文為2015年遼寧省統戰理論研究立項課題的階段性成果。

［1］柴陽.論民族地區非物質文化遺產的保護與傳承［J］.中國科技博覽，2011（29）：531.