推進資產(chǎn)評估立法是全面依法治國的題中之義

近日，全國人大常委會公布了經(jīng)調(diào)整后的《十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃》，該立法規(guī)劃將立法項目分為三類：第一類項目：條件比較成熟，任期內(nèi)擬提請審議的法律草案（76件）；第二類項目：需要抓緊工作，條件成熟時提請審議的法律草案（26件）；第三類項目：立法條件尚不完全具備、需要繼續(xù)研究論證的立法項目。其中，將資產(chǎn)評估法列入第一類項目。全國人大常委會在調(diào)整后的本屆人大常委會立法規(guī)劃中，不僅保留了《資產(chǎn)評估法》，還明確將《資產(chǎn)評估法》確定為任期內(nèi)擬提請審議的法律草案。在全面依法治國和切實簡政放權(quán)的時代背景下，最高立法機構(gòu)對資產(chǎn)評估法給予重視，反映了立法機構(gòu)審時度勢，捕捉到我國法律體系中亟待完善的觸角。

在中央全面深化改革和全面推進依法治國的重大戰(zhàn)略部署下，要依法治理資產(chǎn)評估行業(yè)，合法調(diào)解資產(chǎn)評估領(lǐng)域長期以來雖經(jīng)各方艱苦努力仍未能解決的矛盾和沖突，完善資產(chǎn)評估行政監(jiān)督與行業(yè)自律管理頂層設(shè)計，必須加快推進資產(chǎn)評估立法并盡快出臺。

一、資產(chǎn)評估法是完善市場經(jīng)濟價值機制的需要

價值發(fā)現(xiàn)機制、價值管理機制和價值實現(xiàn)機制是發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用的重要機制。資產(chǎn)評估具有價值發(fā)現(xiàn)和價值判斷的功能，在維護市場秩序、調(diào)節(jié)公民關(guān)系、保障社會穩(wěn)定等方面具有不可或缺的作用。20多年來，我國資產(chǎn)評估在社會經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了獨特的價值作用，但資產(chǎn)評估行業(yè)專門法的缺乏，給評估實踐帶來阻礙的同時，也客觀削弱了評估在市場經(jīng)濟中發(fā)揮價值作用的創(chuàng)新力。

資產(chǎn)評估的專業(yè)理論能夠為資產(chǎn)定價提供科學(xué)依據(jù)，資產(chǎn)評估在市場定價中通過價值提示可以完善資產(chǎn)定價模式和促進資本市場走向理性。資產(chǎn)評估正常發(fā)揮價值發(fā)現(xiàn)和價值判斷功能的前提條件是，資產(chǎn)評估主體具有獨立性，資產(chǎn)評估準則具有統(tǒng)一性，資產(chǎn)評估信息具有真實性。由于資產(chǎn)評估法的缺失，評估師和評估機構(gòu)常常受到來自于評估委托方和相關(guān)利益方的不當干預(yù)，嚴重影響評估師在價值發(fā)現(xiàn)過程中的獨立客觀判斷，損害了市場經(jīng)濟中的正常的價值發(fā)現(xiàn)機制，而對于這種不當干預(yù)，又沒有法律依據(jù)可以追究處理。同樣，由于資產(chǎn)評估法的缺失，我國至今沒有形成全國統(tǒng)一的資產(chǎn)評估準則體系，資產(chǎn)評估信息失真的經(jīng)濟代價極低，對提供虛假評估信息的行為缺乏處罰依據(jù)。

我國經(jīng)濟步入新常態(tài)，資產(chǎn)評估服務(wù)大有可為，不僅能為企業(yè)提供常規(guī)資產(chǎn)交易中的評估服務(wù)以及新商業(yè)模式延伸出來的新業(yè)務(wù)，還能為政府和其他社會主體提供價值判斷尺度和挖掘功能。這些新業(yè)務(wù)、新市場和價值發(fā)現(xiàn)機制的實現(xiàn)都需要資產(chǎn)評估行業(yè)進行技術(shù)創(chuàng)新和模式創(chuàng)新，而這一切都依賴于資產(chǎn)評估具有良好的法律環(huán)境。沒有法律約束和保障的資產(chǎn)評估，會在市場經(jīng)濟中無法無天、任性自在地放大和縮小資產(chǎn)價值，嚴重擾亂市場經(jīng)濟中價值機制。

二、資產(chǎn)評估法是促進評估行業(yè)健康發(fā)展的需要

資產(chǎn)評估法的出臺，可以強化資產(chǎn)評估行業(yè)的自律管理功能。沒有萬能的評估師，但可以有多能的評估機構(gòu)。資產(chǎn)評估法的調(diào)整對象不僅是評估師，還包括評估機構(gòu)。資產(chǎn)評估行業(yè)的管理模式，從長遠來看，應(yīng)該是以自律管理為主，行政權(quán)力逐步退出市場可以有效調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，行業(yè)協(xié)會與政府行政主管部門徹底脫鉤。資產(chǎn)評估法的一審稿和二審稿都把握了資產(chǎn)評估行業(yè)的發(fā)展方向和存在的關(guān)鍵問題，但也因此觸動了一些部門利益，因而阻力重重，錯綜復(fù)雜。資產(chǎn)評估法的出臺，可以強化資產(chǎn)評估行業(yè)的自律管理功能，更加清晰地界定資產(chǎn)評估行政管理與自律管理的邊界。特別是資產(chǎn)評估法二審稿中提到的簡政放權(quán)，重師輕所，資產(chǎn)評估機構(gòu)資質(zhì)管理先照后證，符合資產(chǎn)評估行業(yè)長遠發(fā)展方向。

資產(chǎn)評估法的出臺，可以提升各類評估師和評估機構(gòu)的法律地位。注冊會計師、律師和評估是支撐資本市場的三大專業(yè)服務(wù)業(yè)，相互依存，各司其職，不可替代。注冊會計師和律師已經(jīng)通過法律明確為準入類職業(yè)資格，唯獨評估師還無法律地位，應(yīng)盡快通過立法，將各專業(yè)評估師列入國家職業(yè)資格目錄清單，更好地發(fā)揮資產(chǎn)評估功能，真正維護評估師尊嚴，增強評估行業(yè)的軟實力和公信力。

資產(chǎn)評估法的出臺，可以促進評估師在同一個法定平臺上達成共識。資產(chǎn)評估法的出臺，可以更好地理順資產(chǎn)評估行政管理與自律管理的關(guān)系。根據(jù)中央提出的 “加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”的要求，應(yīng)該進一步厘清政府監(jiān)管和行業(yè)自律管理的職能，在深化行政審批制度改革，逐步減少資質(zhì)資格許可事項的大背景下，應(yīng)更好地發(fā)揮評估行業(yè)自律組織在管理社會事務(wù)中的作用，強化行業(yè)自律，使行業(yè)協(xié)會真正成為提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的主體。資產(chǎn)評估法的出臺，可以促進評估行業(yè)自律組織之間的溝通與融合，明確評估行業(yè)自律組織的功能和法律地位。特別是一些關(guān)于各類評估專業(yè)普遍存在的共性的自律管理方面的問題可以在同一個法定平臺上盡快達成共識，如評估術(shù)語統(tǒng)一的問題，評估師職業(yè)道德指南，評估行為守則，對評估委托方的共同要求等。

目前，資產(chǎn)評估行業(yè)的發(fā)展到達了一個瓶頸，即行業(yè)缺乏專門法。從各類評估局部來看，管理得有章有法，但從整體全局來看，不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象時常出現(xiàn)。因此，社會上有對整個評估行業(yè)“亂象叢生”的看法。在評估行業(yè)管理和市場監(jiān)管方面，評估沖突調(diào)處無所適從，資產(chǎn)評估市場分割和壁壘現(xiàn)象與建立統(tǒng)一市場體系的要求相距甚遠。評估師、評估機構(gòu)和評估委托人及評估報告使用人期盼著有一部統(tǒng)一的評估法規(guī)，凈化執(zhí)業(yè)環(huán)境，規(guī)范資產(chǎn)評估行業(yè)發(fā)展，使資產(chǎn)評估更好地為經(jīng)濟社會發(fā)展提供價值判斷服務(wù)和智力支撐。

三、資產(chǎn)評估法是理順資產(chǎn)評估委托關(guān)系的需要

如何處理評估機構(gòu)與委托方的關(guān)系，一直是評估領(lǐng)域較難處理的問題。資產(chǎn)評估法是理順資產(chǎn)評估委托關(guān)系的需要。目前，我國有關(guān)法律法規(guī)還沒有資產(chǎn)評估委托制度的相關(guān)規(guī)定。這導(dǎo)致我國資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)中難以明確評估委托人的權(quán)利和義務(wù)，評估委托人和評估執(zhí)業(yè)者的法律責(zé)任糾纏不清。一旦出現(xiàn)執(zhí)業(yè)糾紛，就無法依據(jù)有關(guān)法律對各方當事人的責(zé)任進行有效界定。毫無疑問，評估執(zhí)業(yè)者作為評估業(yè)務(wù)的乙方，必然會承擔(dān)更多本不屬于自己的責(zé)任。

資產(chǎn)評估法草案中對委托人行為和責(zé)任的認定，將給評估執(zhí)業(yè)者一顆“定心丸”。這不僅有利于對委托人及其行為進行監(jiān)督管理，有效保護評估師、評估機構(gòu)的合法權(quán)益，也有利于維護評估各方的正當利益和評估活動的正常秩序。

在現(xiàn)行的資產(chǎn)評估法律制度體系中，雖然包含一定的有關(guān)資產(chǎn)評估民事主體的民事法律內(nèi)容，但從制度設(shè)計和指導(dǎo)思想上，更多地是強調(diào)政府行政主管部門的審批權(quán)限和監(jiān)督管理，而有關(guān)資產(chǎn)評估民事主體的權(quán)利規(guī)定，缺乏足夠的保護與救濟的制度基礎(chǔ)和程序規(guī)定。特別是關(guān)于資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)中委托方的權(quán)利和義務(wù)，由于評估業(yè)務(wù)委托方不是評估行業(yè)行政主管部門的管理對象，在現(xiàn)有的評估法律制度體系中對此鮮有規(guī)定。當評估機構(gòu)與行業(yè)協(xié)會或委托方產(chǎn)生沖突，也缺乏相應(yīng)的法律救濟制度。這些問題都急需由立法機構(gòu)做出法律規(guī)定。

在資產(chǎn)評估法草案中提出了委托方有提供真實的權(quán)屬、資料等信息的法定義務(wù)，同時也對資產(chǎn)評估師的法律責(zé)任提出了明確規(guī)定，如果雙方違反規(guī)定造假，就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這一點非常好。不過，考慮到促進行業(yè)發(fā)展和市場交易的公平，資產(chǎn)評估法對委托方提出的要求和規(guī)定的責(zé)任還需要更進一步明確與細化，如對委托方造假、提供虛假資料信息，要求出具虛假評估報告等違法行為，應(yīng)該承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任，還需要進一步明確規(guī)定。

特別是對于法定評估項目，應(yīng)從法律的角度明確被評估單位必須為評估師提供真實可信的會計、財務(wù)和權(quán)屬等相關(guān)資料，為評估師獨立客觀公正地開展工作提供法律依據(jù)，對資產(chǎn)評估機構(gòu)有效發(fā)揮價值監(jiān)督機制提供法律保障。

四、資產(chǎn)評估法是有效維護各方資產(chǎn)權(quán)益的需要

長期以來，資產(chǎn)評估行業(yè)適應(yīng)改革開放和市場需求，積極服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展，在引進外資、企業(yè)改革、發(fā)展多層次資本市場等重大改革措施中，為防止國有資產(chǎn)流失，規(guī)范市場秩序，維護有關(guān)各方資產(chǎn)權(quán)益發(fā)揮了重要作用。

當前，在深化改革的新形勢下，隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，市場在資源配置中將更好地發(fā)揮決定作用，涉及國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易的經(jīng)濟活動更加頻繁，經(jīng)濟行為日益復(fù)雜，資產(chǎn)種類更加豐富多樣，資產(chǎn)價值影響因素也更加復(fù)雜，資產(chǎn)價值流失途徑和手段更加隱蔽，防止國有資產(chǎn)流失仍然任重道遠，資產(chǎn)評估在維護我國基本經(jīng)濟制度中仍然大有可為。1991年國務(wù)院發(fā)布的《國有資產(chǎn)評估管理辦法》在國有資產(chǎn)評估及防止國有資產(chǎn)流失方面發(fā)揮了無比巨大的歷史作用，但是，隨著改革開放的全面深化，該行政法規(guī)需要適應(yīng)新形勢，打造升級版。另一方面，在經(jīng)濟新常態(tài)下，既要防止國有資產(chǎn)流失，又不能讓非國有資產(chǎn)吃虧，覆蓋國有資產(chǎn)評估和非國有資產(chǎn)評估的法律亟需應(yīng)運而生。

在混合所有制改革中，國有企業(yè)引入民營資本，促進國有資本和非國有資本融合，實現(xiàn)國有資本和民營資本優(yōu)勢互補。在這類經(jīng)濟行為中，合理的資產(chǎn)評估價值是交易決策的重要參考依據(jù)。資產(chǎn)評估專業(yè)作用的有效發(fā)揮，既可以防范國有資產(chǎn)流失，又可以維護其他各方利益，使國有、非國有資產(chǎn)公允地實現(xiàn)市場價值，維護交易中的價值秩序，促進交易公平公正。在上市公司資產(chǎn)評估中，資產(chǎn)評估信息披露要求較高，如果評估結(jié)論不實，還可能影響投資者對股票市場的信心，影響投資者的正確決策。

在資產(chǎn)評估服務(wù)混合所有制經(jīng)濟發(fā)展、資本市場完善和金融體制改革、文化科技體制改革、生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)保市場發(fā)展的新浪潮中，各方資產(chǎn)權(quán)益都需要也都應(yīng)該得到法律的保護。為此，迫切需要從法律層面強化資產(chǎn)評估作為獨立第三方的價值尺度功能，將目前行之有效的資產(chǎn)評估相關(guān)規(guī)定上升到專門的法律層面進行規(guī)范，明確資產(chǎn)評估有關(guān)各方的權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任，規(guī)范行政和行業(yè)自律管理，為深化改革營造良好的法律環(huán)境。

五、資產(chǎn)評估法是健全中國特色法律體系的需要

隨著簡政放權(quán)向縱深推進，資產(chǎn)評估行業(yè)也需要行簡政之道。但是，簡政放權(quán)并不是放而不管，簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，這三者“三位一體”，不可分割。因此，對評估行業(yè)的管理，政府更多的是依法對評估行業(yè)加強事中和事后監(jiān)管，行業(yè)協(xié)會更多地是依法進行全方位的自律管理。但如果立法跟不上，就會增加許多盲目性，缺乏有法可依的公平的資產(chǎn)評估市場環(huán)境。在資產(chǎn)評估領(lǐng)域，簡哪些政，放哪些權(quán)、行政監(jiān)管與行業(yè)自律如何合理結(jié)合，都亟需有法律依據(jù)。

目前，政府推動評估機構(gòu)設(shè)立審批由前置改為后置，這將有利于厘清政府與市場的關(guān)系，是進一步簡政放權(quán)的體現(xiàn)，有利于理順市場主體準入環(huán)節(jié)，進一步釋放市場活力，激發(fā)創(chuàng)業(yè)熱情。簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心，將評估機構(gòu)設(shè)立前置審批事項改為后置審批，可以推動政府從對資產(chǎn)評估機構(gòu)微觀活動的直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)楦嗟貙Y產(chǎn)評估市場主體行為和市場活動的監(jiān)管，有利于使市場在資源配置中更好地起決定性作用。但是，評估機構(gòu)設(shè)立審批由前置改為后置，降低機構(gòu)申請門檻的同時，行業(yè)自律的步伐要加快，政府簡政放權(quán)與行業(yè)自律應(yīng)同步，不應(yīng)脫節(jié)，否則，評估機構(gòu)的生態(tài)環(huán)境就會受到負面影響。然而，行業(yè)自律的步伐能否及時有力地跟上，就依賴于資產(chǎn)評估法律的支撐和保障。

當下，資產(chǎn)評估行業(yè)需要制定自律監(jiān)管的新機制、新措施，加強證券資格資產(chǎn)評估機構(gòu)業(yè)務(wù)報備工作的管理，加強執(zhí)業(yè)人員的事前預(yù)警、事中監(jiān)督和事后監(jiān)管，加大執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查工作的表彰與懲戒力度，加強行政監(jiān)管和自律監(jiān)管有機結(jié)合。但是，這一切都需要有明確的法律依據(jù)。

在中國，會計領(lǐng)域、律師領(lǐng)域都有了全國性的統(tǒng)一法律規(guī)定，而與之鼎足而立的評估領(lǐng)域，至今還沒有一部全國性的專門法律。資產(chǎn)評估涉及的領(lǐng)域廣，與經(jīng)濟秩序和社會公正息息相關(guān)，是社會經(jīng)濟中重要的智力型現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。資產(chǎn)評估法是評估行業(yè)發(fā)展的基石，應(yīng)該盡快出臺，在規(guī)范評估行為、調(diào)節(jié)評估關(guān)系、提高評估信息質(zhì)量、維護市場經(jīng)濟秩序等方面發(fā)揮應(yīng)有作用。資產(chǎn)評估法的出臺，將進一步完善中國法律體系，填補經(jīng)濟法領(lǐng)域的一大空白。同時，也可以對公司法、證券法、企業(yè)國有資產(chǎn)法、物權(quán)法等法律中有關(guān)資產(chǎn)評估的法律規(guī)定的實施起到重要支撐，有利于從源頭上理順我國資產(chǎn)評估行業(yè)管理體制，保障資產(chǎn)評估行業(yè)可持續(xù)地健康發(fā)展。

十年磨一劍，劍出護公義。資產(chǎn)評估立法自2005年12月正式啟動以來，經(jīng)過十年努力，廣泛聽取民意，先后數(shù)易其稿，集結(jié)各方智慧形成了資產(chǎn)評估法草案，并分別于2012年2月和2013年8月經(jīng)全國人大常委會審議。資產(chǎn)評估法的出臺，可以更有效地防止評估行政監(jiān)管部門有權(quán)就任性，可以更有效地推動評估領(lǐng)域的簡政放權(quán)，可以更有效地促進評估行業(yè)自律管理體制的全面建立，可以更好地保障廣大評估師在共同的平臺上合作共贏。