法律援助質量評估工作的探索與思考

福建省福州市法律援助中心

福州市法律援助中心開展法律援助評估活動，總結歸納多年來的工作經驗和科研成果，組織具有法律專長和豐富執業經驗的社會律師組成評估專家委員會，通過指標設置、數據采集、評估實施、結果分析等“六步驟”，高起點謀劃、高標準要求、高質量地完成法律援助案件質量評估工作，形成具有福州特色的法律援助案件質量評估體系和評估工作機制。

一、質量評估體系設計理念和目的

法律援助案件質量評估體系制定過程中堅持前瞻性和現實性相結合，原則性和靈活性相統一，在指標制定上既立足本市工作實際，也充分借鑒其他城市法律援助案件質量管理的經驗做法以及國外先進的質量管理理念；既考慮當前法律援助工作現狀，也著眼于長遠發展的需要，將有關法律援助質量的綱領性要求和原則性規定，細化為可操作、可量化、可監督的具體指標。充分發揮第三方“同行評估”方法專業性、權威性和中立性的優勢，對全市法律援助案件進行評估，通過評估查找發現案件質量管理中存在的問題，完善質量管理措施，全面提升法律援助案件質量管理的專業化、科學化水平。

二、案件質量評估體系的設計特點

（一）以標準化方式考察援助律師專業水平

為降低主觀性、隨意性的影響，評估以《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《律師法》《司法部辦理法律援助案件程序規定》等法律法規及律師行業指南、操作指引為依據，范圍分為刑事和民事兩類，內容兼顧對法律援助機構工作的審查和律師法律服務的審查，涵蓋對法律援助案件程序性工作的考核和實體性內容的考核。

（二）以可量化方式提供案件質量評估結論

為使案件評估結論直觀、忠實地反映質量優劣，將所有評估指標與分值對應，以量化方式體現辦案質量，構建評估指標體系。將最具代表性的刑事和民事兩種類型案件進行試點評估，分類制定兩套評估指標。其中，民事部分包含10 項I 級，21 項Ⅱ級指標和45 項Ⅲ級指標，通過三個層級指標的設定，將民事案件的流程細化為45 個動作，包括規定動作和加分動作。共計基準分100 分，加分項20 分，扣分項10 分；在刑事案件包含10 項I 級，21 項Ⅱ級指標和47 項Ⅲ級指標，共計基準分100 分，加分項43分，扣分項10 分。通過上述指標，不僅案件的最終評估結果可以通過量化方式體現，每個具體環節的辦案質量也可以通過對應的分級指標評價。

（三）以科學化指標權重發揮辦案指引作用

在指標設定方面，首先，將案件辦理過程中律師的工作職責分解并細化為基準分，即考核律師對執業規范所要求動作的完成情況，規范律師對案件的辦理。其次，列出一定的提高性要求作為加分項目設置在評估指標中，稱之為“對援助律師增加動作的激勵”。在分值設定方面，根據每個辦案環節的重要性，設置不同的分值權重。通過這種安排和設置，對律師辦案產生指引作用。此外，考慮到目前經費保障水平等各方面因素，對律師法律援助案件的辦理以鼓勵和獎勵為主，對懲罰性的質量控制措施持審慎態度，因此僅設置了個別的扣分項目。對于評估中發現的問題，更多從管理和培訓上加強，從制度上完善。

（四）立足當前實際著眼長遠發展

考慮到當前辦案經費和律師能力的限制，指標在基準分的基礎上，將當前業內優秀律師的辦案經驗、專家學者意見建議及國內其他城市的先進做法，以加分項的方式出現在指標中。一方面期待通過鼓勵和引導，推廣這些優秀的經驗做法，起到指引和規范作用；另一方便留待福州市法律援助各項保障水平提升，工作機制不斷成熟后，逐漸將加分項轉成基準項，為以后案件質量的提升留下空間。

三、專家甄選的專業性、權威性、代表性、實務性

經多方推薦甄選，福州市法律援助中心建立由30 位業務精通、技能精湛,在業界聲譽卓著的專家律師組成評估專家委員會。專家的構成呈現權威性、專業性、代表性、實務性特點。

一是權威性。專家委員會中有全國律協副會長、省律協名譽會長，省律協會長及市律協副會長等4 名擔任行業組織管理職務的專家律師，通過他們在制度設計、業務管理方面的豐富經驗為法律援助案件質量評估工作建言獻策。

二是專業性。專家委員會中有6 名專家律師分別擔任省、市律協民事、刑事、未成年人保護、經濟、公司法律專業委員會主任、副主任或委員，充分發揮他們在專業領域的研究特長，為評估結論的專業性提供保證。

三是代表性。有3 名專家律師身兼人大代表職務，1 名專家律師身兼政協常委職務，1 名專家律師身兼民主黨派省委常委及政協特聘委員職務，他們熱衷公益事業并身兼社會職務，能夠從不同人群權益保障角度對案件評估工作提出針對性意見。

四是實務性。有7 名專家律師承辦的案件入選司法部全國百優案例、司法部為民服務優秀案例、省、市“十佳”法律援助案件等。他們長期辦理法律援助案件，熟悉法律援助辦理流程及管理程序，能夠結合自身豐富的案件承辦經驗，從第一線承辦人員的視角，就案件質量管理提出獨到的建議及意見。

四、評估指標設計說明

（一）民事類評估指標設計說明

第一項I 級指標“申請符合法律規定，審批程序及時”，12 分。 考察法律援助機構對受援人申請是否全面、及時審查，包含兩項Ⅱ級指標。一是“申請符合規定”，關注申請表、身份證明、經濟狀況證明等形式要件及經濟狀況是否符合要求。二是“審批程序及時”，關注法律援助機構是否在法定時限內受理。

第二項I 級指標“約見受援人及提供咨詢情況”，10 分。考察援助律師與受援人的溝通，對案件信息的把控和記錄，包含兩項Ⅱ級指標。一是“談話筆錄的制作”，要求律師記錄約見時間、地點、談話對象等信息，并以受援人簽名或蓋章確認的方式保障筆錄的法律效力。這里設計一個1 分的加分項目，鼓勵援助律師在約見受援人前制作《會見（約談）提綱》，對案件情況有一個全局性的把握。二是“向受援人了解并記錄案情經過，詢問并記錄受援人訴求”，要求援助律師完整記錄案情時間、地點、人物、起因、經過、結果以及受援人訴求等。

第三項I 級指標“閱卷情況”，2 分。通過閱卷記錄考察援助律師對案件基本情況、證據效力、適用法律、訴訟程序等方面的關注及判斷，包含兩種情況。一是“尚未進入訴訟程序時閱卷筆錄的制作”，考察援助律師對案件事實、證據、受援人主張及法規規定的關注。二是“已經歷訴訟程序后閱卷筆錄的制作”，考察律師對案件主要分歧、矛盾焦點以及證據效力、引用法規、訴訟程序等方面的關注。

第四項I 級指標“證據運用情況”，16 分。考察援助律師對訴訟證據效力的重視程度及證據規則的運用情況，包含兩項Ⅱ級指標。一是“調查取證”，要求援助律師的取證范圍包括法律關系形成、發展，反映違約事實或存在損害事實，已遭受經濟損失及其他與訴求存在關聯的情況，并在取證時應合法、積極主動，注意收集直接證據并保留原始證據等；這里設計一個加分項目，鼓勵援助律師調取或申請調取產生積極影響的證據。二是“舉證質證”，要求援助律師舉證時制作證據清單，并在舉證時限內提交能夠證明受援人訴訟資格、主張及案件事實的證據； 同時，要求援助律師在質證時圍繞對方證據的真實性、關聯性、合法性，針對證據的證明力發表意見。

第五項I 級指標“庭審情況”，12 分。考察援助律師在庭審過程中職業態度的表現及專業能力的發揮情況，包含兩項Ⅱ級指標。一是“庭審筆錄的制作”，要求援助律師的庭審筆錄應包含開庭時間、地點、訴訟參與人等信息，記載律師的發問質證內容，并記錄雙方主要意見及爭議焦點。該Ⅱ級指標中包含一個加分項目，鼓勵援助律師記錄對方當事人、其他訴訟參與人、代理人的辯論意見以及援助律師發表的第二輪辯論意見。二是“遵守法庭秩序”，要求援助律師遵守法庭秩序；在以上兩項Ⅱ級指標之外，設立一項加分項目，鼓勵援助律師制作發問提綱及答辯意見提綱。

第六項I 級指標“法律文書制作情況”，12 分。通過援助律師制作的法律文書考察其專業能力，僅包含“法律文書的制作”一項Ⅱ級指標，從文書格式要求、論點、論證過程、結構、用詞以及是否及時提交等方面進行考察。

第七項I 級指標“告知與報告義務履行情況”，13 分。考察援助律師對于受援人權利的重視程度，以及在出現特定情況后是否依法履行報告義務，包含兩項Ⅱ級指標。一是“告知義務履行情況”，從援助律師向受援人告知代理職責、司法救助、訴訟風險以及其他訴訟權利義務方面進行考察。二是“報告義務履行情況”，從援助律師在發生利益沖突、妨害援助工作繼續開展、案情疑難復雜、涉及群體性事件以及具有重大社會影響等情況下履行報告義務方面進行考察。

第八項I 級指標“法律效果和社會效果”，9 分。考察援助律師的案件辦理結果是否真正體現法律效果和社會效果相統一，包含兩項Ⅱ級指標。一是“法律效果”，從援助律師的代理意見采納情況及受援人訴求實現程度進行考察。其中設立一個加分項目，對援助律師的代理意見取得二審改判或發回重審結果的進行鼓勵；此外，對于長期上訪、無理纏訟等特殊案件，經中心確認，該項直接得分。二是“社會效果”，從提高法律援助社會知曉率方面進行考察。其中設立兩個加分項目，對援助案件獲得媒體宣傳、被評選為典型案例或受到受援人感謝或表揚的進行鼓勵。

第九項I 級指標“辦案效率及卷宗歸檔情況”，5分。通過援助律師辦案效率情況考察其辦理法律援助案件的積極性，包含四項Ⅱ級指標。一是“接受指派效率”，從援助律師是否及時到法律援助機構辦理案件指派手續進行考察。二是“案件承辦效率”，從援助律師接受指派后，是否及時與受援人完成首次會見及辦理委托代理手續進行考察。三是“已結案件歸檔效率”，從援助律師案件辦結后是否及時歸檔進行考察。四是“卷宗歸檔情況”，從援助律師整理的卷宗資料是否完整、美觀、排列有序進行考察。其中設立兩個加分項目，分別對援助律師提供的材料便于快速、高效閱卷以及從工作日志中反映援助律師對案件辦理有較多思考和付出的情形予以鼓勵。

第十項I 級指標“服務態度與評價”，10 分。考察受援人或相關機構對援助律師案件辦理情況的總體評價，包含兩項Ⅱ級指標。一是“服務態度”，從受援人是否提出投訴后不良反饋意見進行考察。二是“當事人評價及相關機構反饋意見”，從當事人及相關機構提供的征詢意見方面進行考察。在以上兩項Ⅱ級指標之外，設立一項加分項目，對因援助律師工作盡責，受援人或近親屬要求由該援助律師繼續擔任下一階段代理人的予以鼓勵。

（二）刑事類評估指標設計說明

因刑事類評估指標的第一項I 級指標“申請符合法律規定，審批程序及時”、第五項I 級指標“庭審情況”、第六項I 級指標“法律文書制作情況”、第七項I 級指標“告知與報告義務履行情況”、第九項I級指標“辦案效率及卷宗歸檔情況”及第十項I 級指標“服務態度與評價”與民事類評估指標在結構及考察標準方面大致相同，這里著重介紹不同與民事類指標的四項I 級指標。

第二項I 級指標“會見受援人及提供咨詢情況”，11 分。考察援助律師是否重視與受援人的會見，聽取受援人的陳述和辯解，并從中發現對減輕或免除受援人刑事責任有利的信息，包含兩項Ⅱ級指標。一是“會見筆錄的制作”，要求援助律師在筆錄中記錄會見時間、地點、談話對象等信息，并以受援人簽名或蓋章確認的方式保障筆錄的法律效力。這里設計一個加分項目，鼓勵援助律師在會見受援人前制作《會見提綱》，避免存在疏漏。二是“詢問受援人對指控事實以及法律適用的意見，并記錄是否存在自首、立功或其他對案件有利的信息”，要求援助律師詢問受援人對指控事實、法律適用的意見，是否存在對減輕或免除受援人刑事責任有利的信息。

第三項I 級指標“閱卷情況”，7 分。考察援助律師閱卷過程是否認真、細致，并在此基礎上形成的分析、判斷，包含兩項Ⅱ級指標。一是“隨卷宗提供案卷材料的紙質復印件或電子檔存儲光盤等”，要求援助律師提供案卷材料的紙質或電子版記錄。二是“閱卷筆錄的制作”，要求援助律師在閱卷筆錄中記載案件基本事實、與定罪量刑有關的法定或酌定情節、證據有無矛盾和漏洞等。其中設立兩個加分項目，鼓勵援助律師形成證據分析報告，并對是否需要進行非法證據排除程序予以關注。

第四項I 級指標“證據運用情況”，6 分。考察援助律師在刑事案件中應用證據保護受援人權益的能力，包含兩項Ⅱ級指標。一是“調查取證及舉證”，從援助律師是否收集或申請調取證據以及舉證時是否制作證據清單，并在舉證時限內提交證明受援人無罪或罪輕等的證據進行考察。這里設計三個加分項目，對援助律師調取或申請調取的證據被司法機關采納、提交未成年被告人社會調查報告以及向證人或證據持有人盡告知說明義務予以鼓勵。二是“質證”，要求援助律師在質證時圍繞對方證據的真實性、關聯性、合法性以及證據之間是否存在矛盾等，針對證據的證明力發表意見。

第八項I 級指標“法律效果和社會效果”，9 分。考察援助律師的案件辦理結果是否真正體現法律效果和社會效果相統一，包含兩項Ⅱ級指標。一是“法律效果”，從援助律師的辯護意見采納程度進行考察。其中設立五個加分項目，對援助律師的辯護意見為受援人獲得案件被撤銷、不起訴或者無罪判決結果提供切實幫助，在量刑建議以下或減輕處罰量刑，取得二審改判或發回重審結果，以及援助律師為受援人申請變更強制措施獲得支持以及促使受害方出具諒解書予以鼓勵。二是“社會效果”，該指標與民事案件指標中對應項目相同，這里不再重復。

五、質量評估實施效果

（一）提高了辦案質量，推動了律師工作和管理水平的提升

多位評估專家指出，此案件質量評估指標能夠客觀公正地反映個案的質量，與律師事務所委托的案件相比，法律援助案件的案件辦理更加規范、質量更為優秀。法律援助案件質量評估體系和評估工作機制為律師提供了很好的辦案指引，各種細化的規則能夠很好地幫助律師提高工作和管理的水平，提升辦案質量。他們認為，福州法律服務水平和國內其他一線城市相比還存在較大差距，評指標的制定意義深遠。呼吁盡快出臺法律援助案件質量評估體系，作為全市律師的辦案指引。

（二）律師名冊制度在案件質量保障方面成效突出

福州市充分借鑒英國的名冊制度，向全省征集法律援助志愿者律師，建立由412 名律師組成的法律援助志愿者庫，并按照專業特長、執業水平、辦案經驗等要素組建勞動爭議、交通事故、刑事辯護等7個分領域、有梯隊的律師專業組。在指派案件時，對案件進行評估，根據案件類型、復雜疑難程度等因素，指派合適律師承辦。此次評選中，近90%的優秀案件為法律援助機構登記在冊的志愿者律師承辦。目前，福州市法律援助中心的志愿者制度已上升為地方立法，《福州市法律援助條例》第18 條規定：法律援助機構應當建立法律服務機構、法律援助人員的數據庫，根據法律援助事項的性質和受援人的意愿，指派數據庫中的法律服務機構、法律援助人員具體承辦法律援助事項。

（三）培訓教育工作對案件質量提升作用明顯

近年來，為提升法律援助案件質量，不斷加大對法律援助律師的培訓力度，邀請國內知名法學家、律師實務界權威等專家、學者對法律援助志愿者律師進行勞動爭議、人身損害、刑事訴訟、心理學等法律援助業務培訓，并通過項目研究、理論研討等方式組織援助律師赴廈門大學等高校學習交流。經評估發現，有經過培訓的志愿者律師得分普遍較高，這些律師承辦的法律援助案件基本都處在優良檔次，甚至一些志愿者律師的案件平均分都在90 分以上。而部分未經培訓的律師在案件質量上稍顯不足，本評估活動中85%的合格卷為未經培訓的律師承辦，案卷在“法律效果和社會效果”、“辦案效率及卷宗歸檔情況”等方面失分嚴重。

（四）日常監督機制的質量監控作用直接體現在案件質量上

長期以來，市法律援助中心制定了一系列旨在監督案件辦理的日常管理制度，如受援人權利義務告知制度，重大疑難案件報告制度，受援人投訴處理制度，律師辦理法律援助案件須知等。經過評估發現，這些制度在提升法律援助案件質量上發揮了重要作用，評估指標中與上述制度相對應的如“報告義務履行情況”、“告知義務履行情況”、“案件承辦效率”等方面，得分率普遍很高。

（五）切實增強了受援人的監督意識和能力

強化受援人質量監督的意識和能力是提升法律援助辦案質量的關鍵。因此著力加強這一方面的制度設計。一是建立受援人權利義務告知制度。告知受援人無需支付任何形式的律師代理費、勞務報酬、交通費等費用；受援人有權要求法律援助律師提供合格法律援助服務等。二是賦予當事人表達意見和投訴的途徑，發放受援人征詢意見表。三是通過律師辦案須知等方式由律師再次告知受援人享有的權利義務，將告知內容體現在案卷中，作為卷宗歸檔的必備要素。以上三個方式，在實踐中對于增強了受援人的監督意識和能力、提升法律援助案件質量起到積極作用。

（六）評估結果為下一階段提升案件質量奠定良好基礎

此次案件質量評估也發現中心在案件質量管理中存在的不足，如民事案件閱卷筆錄得分較低，談話筆錄中對基本案件的記錄不夠完整，庭審筆錄中發問質證以及訴訟焦點的歸納不夠完整等。下一階段將在上述幾個方面強化法律援助質量管理，不斷培養律師在辦案過中形成良好記錄的意識和習慣，全面提升法律援助質量。

六、評估工作建議

（一）建議制定全國統一的質量標準以及評估指標

《法律援助條例》第6 條規定：“律師應當依照律師法和本條例的規定履行法律援助義務，為受援人提供符合標準的法律服務。”“符合標準的法律服務”不應該僅僅成為一種宣示性的規定，應有一整套具備可操作性的服務質量標準予以支撐。因此，建議由司法部在綜合對比各試點單位提交的質量標準以及評估指標的基礎上，結合我國法律援助開展的實際情況，研究制定全國統一的法律援助案件服務標準及評估指標，對律師承辦法律援助案件起到指引作用。

（二）建立完善的評估機制，使法律援助案件質量評估成為工作常態化

在具備全國統一的質量標準以及評估指標后，建立常態化的法律援助案件質量評估機制，對援助律師辦案質量進行監控。但應注意的是，隨著公民法律意識的逐漸提高，各地法律援助案件數量增長速度日益加快，對每一件援助案件進行評估將耗費巨大的人力物力，現有的法律援助機構人員、經費保障情況客觀上無法承受。因此，建議結合各地方實際情況，定期（半年或一年）隨機抽選一定比例的已辦結案件進行評估。盡可能在提高效率與保障辦案質量之間建立平衡，充分發揮案件質量評估機制的作用。

（三）充分發揮評估指標的指引作用，使監督與引導相結合

從案件指派開始即進入質量監督流程，一方面將質量評估指標隨指派通知書等案卷材料一并交付至援助律師手中，讓援助律師充分了解自己的工作內容及工作要求，使援助律師在辦理援助案件時有一個基本參照，援助律師甚至可以自己為自己進行“估分”，進行自我監督；另一方面，法律援助機構與受援人保持聯系，了解案件進展，進行動態監督，在歸檔環節對律師提交的卷宗等進行最終評估。將這種監督方式與事后評估相結合，將能夠更好地達到監督的目的，保障案件辦理質量。

（四）由司法部牽頭，會同財政部門制定涵蓋符合各地經濟發展情況的補貼費用區間范圍

法律援助辦案補貼標準與當前物價的上漲、案件成本的增長已不相適應。隨著法律援助案件質量要求的提高以及案件本身法律關系日趨復雜化，援助律師在辦理案件過程中支出的時間成本、交通成本等均已大大上升，而作為案件辦理質量核心要素的律師智力成本的提升更是不能例外。在現有的法律援助補貼費用區間內，實際上已無法對以上成本的上升作出合適的調整，急需拉大案件補貼區間度，制定符合各地經濟發展水平的補貼標準。為了適應當前政府購買法律援助服務的趨勢，確保法律援助事業健康發展，建議由司法部會同財政部門，制定在全國范圍內適用的，涵蓋符合各地經濟發展情況的補貼費用區間范圍。由各地結合地方實際情況，酌情處理，確定適用的具體標準，分級發放辦案補助，使辦案補貼發放更加科學合理。

（五）建立評審專家數據庫，為法律援助案件質量評估提供人力保障

法律援助機構從志愿者數據庫中挑選50 名行業資深律師、高校法學學者（兼職律師）和評估結果優秀的熱心法律援助事業的律師，成立法律援助案件質量評審專家數據庫，并與50 名律師簽訂法律援助案件評審服務協議，構建相對穩定的法律援助案件評審監督服務隊伍，為提升法律援助案件整體質量提供人力資源保障。

（六）設立法律援助案件質量監控專項基金，為法律援助案件質量評估工作提供經費保障

開展案件質量評估是一項涉及面廣、技術復雜的專業性工作，特別是“同行評估”要有評估專家的參與，且參與的時間跨度較長，需要一定的經費支出。政府應當通過購買公共法律服務的方式，加大對法律援助經費的投入，法援機構根據當地的經費情況，在經費中設立一定比例的法律援助案件質量監控專項基金，用于法律援助案件質量監控工作，為法律援助案件質量評估工作提供經費支持，確保案件質量評估工作得以順利進行。

（七）建立法律援助質量評估獎懲和公布制度

法律援助案件質量評估工作的目的，是為了提高法律援助案件質量。法援機構要加強對評估結論的運用，應當與律師協會、律師事務所形成聯動機制，通報評估結果，并對評估結果優秀的律師給予表彰和獎勵，或為律師行業評優評先提供參考。