法律援助制度化規范化若干問題研究

黑龍江省法學研究所課題組

為切實做好維護社會大局穩定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業各項工作，貫徹落實黨的十八屆四中全會提出的“完善法律援助制度，擴大援助范圍，健全司法救助體系，保證人民群眾在遇到法律問題或者權利受到侵害時獲得及時有效法律幫助。”的精神和規定，不斷提高法律援助法制化、規范化水平，促進法律援助立法工作，是我們面臨的新任務。法律援助目前還存在著標準和范圍無動態調整機制、資源分配不均衡、供需矛盾突出、運行機制和管理體制不完善等問題。為更好地推進法治中國建設，建設完備法律服務體系，維護特殊群體合法權益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義，本課題對法律援助制度化規范化若干問題作出研究。

一、細化法律援助標準范圍

檢驗法律援助是否充分有效的關鍵是使每一名有需要的社會成員都能夠及時獲得法律援助。致力于實現應援盡援，加強民生領域法律服務，進一步擴大法律援助范圍，適時建立法律援助經濟困難標準和事項范圍動態調整機制，完善法律援助經費保障體制，應當是我們始終關注的重點問題。

（一）建立動態法律援助“經濟困難標準”調整機制

目前我國法律援助經濟困難的標準設定，影響了法律援助工作的深入發展。主要問題是經濟困難標準授權立法目的不明確、內容不完整，沒有嚴格的授權立法期限和監督程序；經濟困難標準過于嚴苛、范圍過窄，各地立法關于經濟困難標準及具體指標和認定方法各異；進而導致無論是以最低生活保障還是以低收入作為經濟困難標準，都不符合我國法律援助立法本意和實踐需要。

法律援助要擴大適用范圍，實現應援盡援，最核心的是要建立動態的法律援助困難標準。一是動態法律援助標準的構建是在立法上設立一個明確的法律援助相對公平標準，在這個相對穩定、統一的標準下，具體受援范圍會隨著國民經濟水平的提高，各省、地區的差異而體現出不同的范圍。二是在標準的制定上，要綜合考量目前最低工資標準、居民人均家庭支出標準，法律援助的社會需求。為更大限度地保護有法律援助需求的受援人的利益，立法上可以以申請人申請時當地上一年度城鎮居民人均可支配收入標準作為法律援助的經濟困難標準。三是隨著社會誠信體系的逐步建立和完善，可以將困難標準與社會誠信體系銜接，一方面可以最大限度地保障受援人的范圍，使每一名有需要的社會成員都能夠及時獲得法律援助；另一方面可以動態掌握受援人的經濟狀況，杜絕以欺騙方式獲得法律援助，防止法律援助資源的浪費。

（二）擴大訴訟案件法律援助受案范圍

法律援助要實現訴訟案件的應援盡援，應當明確和克服法律援助法律、法規規定的受案范圍的不足和缺陷。一是2012年新《刑事訴訟法》以法律的形式擴大了刑事法律援助法定和酌定的援助范圍，此規定在2013年3月最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關于刑事訴訟法律援助工作的規定》中要求具體貫徹執行。法律援助在立法上應當按照法律的規定對援助范圍加以修改，以求規范化。即便如此，刑事法律援助范圍過窄問題仍舊沒有得到根本解決。二是《法律援助條例》第10 條規定了六種事項可以申請民事法律援助，這種對受案范圍進行統一的規定，本身就是一種立法的缺陷。可以確認，法律援助的民事、行政事項案件類型存在局限性。三是雖然《法律援助條例》對國家賠償作了原則規定，最高人民法院、司法部2014年1月聯合發布了《關于加強國家賠償法律援助工作的意見》,但由于目前行政類法律、法規幾乎沒有法律援助的相關內容，行政訴訟的法律援助規定存在著缺失等問題，現實中行政法律援助很難真正落實。

擴大訴訟案件法律援助受案范圍，在立法上要以法律的形式，全面、明確規定法律援助的受案范圍。一是刑事案件法律援助在立法上應當依據新《刑事訴訟法》解釋及相關規定調整立法內容，在此基礎上還應當增加刑事案件受援人的范圍，積極探索為被羈押人員和被告人提供迅捷有效的法律援助，開展法律援助參與申訴案件代理工作,做好刑事案件速裁程序試點相關工作，保障犯罪嫌疑人和刑事被告人獲得法律援助的權利。二是民事法律援助受案范圍的不斷擴大是社會發展的剛性要求，其受案范圍要全面考量各地經濟因素、法律資源和政府責任，著重關注重點對象、重點事項，應當把特殊群體最關心、最直接、最現實的民生問題明確寫入民事法律援助的受案范圍。三是現行行政法律援助立法不健全，實踐中遇到的許多問題無法可依，法律援助在立法上擴大行政法律援助收案范圍勢在必行。

（三）擴展法律援助服務領域

對特殊群體權益保障做到應援盡援，使每一名有需求的社會成員都能夠及時獲得法律援助，必須克服目前阻礙擴展法律援助服務領域對非訴訟中的公證、司法鑒定等重要的認證事實和公益性法律援助服務理解上的偏差。適時適當調整法律援助補充事項范圍，將就業、就學、就醫、社會保障等與民生緊密聯系的事項逐步納入法律援助范圍；同時，加大拓寬法律援助服務領域力度。

綜上，為幫助更多特殊群體獲得優質高效的法律援助服務，法律援助應當拓展服務領域，完善法律援助制度，以達到權益保障和法律教育的雙重效果。一是法律援助應多樣化拓寬援助形式。在非訴訟案件中向社會公眾提供免費的、不需要經過法定程序的、形式多樣的法律幫助；加大法律咨詢、法律宣傳力度。二是有選擇不設“經濟困難標準”門檻。法律援助有可能也有責任，克服對公益性法律援助服務理解上的偏差，將法律援助工作作為一項公益服務，采取各種便民利民措施，進一步暢通法律援助渠道。三是加大拓寬法律援助服務領域力度。一要向特殊群體延伸，堅持著重對老年人、婦女、兒童、殘疾人，下崗失業人員，農民工的法律援助服務。二要向基層延伸，如街道（鄉鎮）、社區，特殊人民團體等社會組織。三要向法律援助需求相對集中的領域延伸，將就業、就學、就醫、社會保障等與民生緊密聯系的事項逐步納入法律援助范圍，推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設，維護社會和諧穩定。

二、完善法律援助運行機制

規范法律援助程序運行，能夠有效提高法律援助服務質量和效率。現行法律、法規對法律援助案件工作受理、審查、指派和監督的規定，部分內容存在著過于原則、操作性不強的缺陷。如何完善法律援助案件質量評估制度，探索新的法律援助方式和受援制度，優化法律援助運行機制，健全司法救助體系，最大限度地滿足特殊群體對法律援助和法律咨詢服務的需求，是維護特殊群體的合法權益、促進司法公正、維護社會和諧穩定的重要保障。

（一）完善法律援助案件質量評估制度

《法律援助條例》和2012年7月起施行的《辦理法律援助案件程序規定》對法律援助案件質量評估和監督只有原則性規定，在實際操作中遇到很多問題。一是現階段還沒有全國統一的指導法律援助管理機構案件質量評估的意見或制度，缺乏法律援助案件質量評估的統一標準。二是缺乏法律援助機構獨立的案件質量評估機構，各級法律援助機構負有管理和服務雙重職能，履行案件質量把關職能時，既充當“運動員”，又充當“裁判員”,不利于案件質量的評估。三是法律援助案件質量評估對援助人員缺乏實質的影響和約束力，法律援助案件的質量考評對承擔法律援助義務的律師和法律服務工作者來說沒有實質影響。

法律援助的具體運行，其質量優劣居于重要環節，法律援助制度化、規范化的核心要求，應是努力提高法律援助的服務質量。完善法律援助案件質量評估制度，應做好以下幾方面工作。一是為保證法律援助案件質量，應建立統一的法律援助案件質量評估工作規范體系。評估體系的內容包括法律援助案件的質量標準、評估對象或評估范圍、評估主體、評估方法、評估結果及其運用。同時，完善法律援助案件質量監督體系，上級司法行政機關和法律援助機構應履行相應的職責，加強對同級和下級法律援助案件質量檢查工作的指導監督。二是設立專門的法律援助案件質量評估機構，進一步健全法律援助案件質量評估技術規范。為確保評估工作的權威性和公正性，評估人員應該由符合一定條件和要求的，有豐富經驗的法律專業人擔任。評估機構也應當相對獨立，組建由資深律師、法官、法律專家、律師管理部門及律師協會人員等組成的案件質量評估專家委員會，最終作出評估結論。三是健全法律援助人員的管理工作，完善律師法律援助執業標準，細化法律援助組織實施工作流程。強化激勵制約機制，提高案件質量監督和評估機制對援助人員的約束力，將評估結果與辦案補貼發放、評先獎勵掛鉤，做到獎優罰劣，激勵辦案人員增強辦案責任心，發揮辦案積極性。

（二）積極探索法律援助辦案多元化指派方式

法律援助機構對援助人員的指派，是其實施法律援助工作的重要環節。現在大多數指派工作是通過指定本機構工作人員或指定律師事務所安排律師來完成。法律援助機構對援助人員的指派，目前存在的主要問題：一是《法律援助條例》僅就指派對象作了原則性規定。為保證律師平等履行法律援助義務，實行律師事務所輪流指派的方式，往往容易造成律師承辦案件并非其專業所長，導致受援人利益受損，影響法律援助的服務質量。二是援助不到位。例如，根據新《刑事訴訟法》第34 條規定：“犯罪嫌疑人、被告人可能被判處無期徒刑、死刑，沒有委托辯護人的，人民法院、人民檢察院和公安機關應當通知法律援助機構指派律師為其提供辯護。”但在司法實踐中并非如此，只有人民法院對需要辯護的進行指定，援助律師真正能參與的只是審判環節。三是當事人不熟悉法律援助人員信息，在實際操作中援助人員和被援助人員有時不可避免地產生矛盾，使法律援助案件質量難以保證，不能達到法律援助的目的和效果。

對此，應改進法律援助機構對援助人員的指派形式，積極探索法律援助辦案多元化的指派方式。一是在指派方式上，實行法律援助機構選任與受援人自主選擇相結合，從源頭上保證法律援助案件的辦案質量，切實維護當事人的合法權益。二是大力推進法律援助執業信息公開公示制度，以公開促公正。法律援助機構應當建立法律援助人員信息庫。信息庫應當載明法律援助人員的姓名、性別、年齡、照片、執業時間、業務專長，為受援人自主選擇援助人提供依據。三是拓展指派的法律服務領域，如在刑事案件援助上，完善援助律師在刑事審判的偵查、審查起訴兩個審判前的重要時段的指派；探索法律援助機構在人民法院、看守所設立法律援助工作站，派駐法律援助值班律師，為被羈押的犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨詢和建議。

（三）建立完善法律援助異地協作機制

目前，法律援助異地協作工作存在的主要問題：一方面，法律援助異地協作的規定政出多門，既不統一，又不規范；另一方面，法律援助異地協作多是省際或城際的協議協作，不能達到全國范圍內的全覆蓋，從而影響了異地協作工作的均衡發展。

為更好地方便法律援助受援人，節省辦案成本，提高辦案效率，應建立和完善法律援助異地協作機制。一是國家應以法律形式來確定全國統一的法律援助異地協作制度，就法律援助異地協作的范圍、內容、程序和形式作出統一規定，形成規范化的工作流程。二是現階段應建立聯動機制，使異地間法律援助協作程序能夠更具體、更細化，更具可操作性，從而使異地協作達到簡捷、迅速、方便的要求。三是應把法律援助涉及異地因素的案件，全部納入異地協作范圍，對法律援助委托協作案件的補償費和支付標準作出統一規定。這些也應是法律援助制度化、規范化的重要內容。

三、健全法律援助管理體制

如果把法律援助的運行機制定義為內部機制，那么法律援助的管理體制就是法律援助的外部機制，因而，健全法律援助的管理體制是法律援助得以實現的重要保障。目前，還沒有專門的法律援助法對法律援助管理體制進行統一的規范，規范法律援助管理體制的法律、法規、規章是《刑事訴訟法》《律師法》《法律援助條例》以及司法部、省政府規章及司法廳規范性文件，其中缺乏相互配合銜接的規定，導致法律援助機構在對外協作方面碰到許多具體困難。因此，必須建立健全法律援助管理體制，確保法律援助管理和服務活動各個方面、各個環節都有法可依、有章可循，促進法律援助工作協調發展。

（一）健全法律援助機構與公檢法各部門工作銜接機制

在刑事訴訟案件法律援助工作中，雖然2013年3月司法部與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部頒布了《關于刑事訴訟法律援助工作的規定》的聯合通知，但作為規范性文件的通知，在訴訟活動中沒有嚴格的法律約束力，實踐中出現的主要問題：一是按現行法律、法規的規定，法律援助機構與公檢法機關在援助案件中的銜接不夠順暢。二是規定不夠完善，導致法律援助介入時間太遲。法院庭審前幾天才將法律援助案件指派給法律援助機構；在刑事訴訟中，不告知犯罪嫌疑人或刑事被告人申請法律援助的權利，使得法律援助案件不能盡快審查，盡早指派。三是公檢法三家背后都有獨立的部門法支撐，法律援助機構目前僅由行政法規來調整，受上位法與下位法效力的影響，法律援助機構與公檢法三家不能平等對話。

健全法律援助機構與公檢法各部門工作銜接機制。一是法律援助專門立法予以明確配套的操作程序，從而有效解決與公檢法的協調配合。二是建立與司法救助銜接機制，暢通刑事法律援助申請渠道。進一步加強工作協調力度，根據實際情況，制定切實可行的實施細則，使其有章可循。三是從整體上加強法律援助機構與公檢法部門之間的聯系、協調與配合，完善告知、轉交申請、通知辯護（代理）等工作銜接。

（二）健全法律援助機構與民政、財政等相關部門工作協作機制

法律援助機構為受援人提供法律援助是國家行為，屬于國家責任；它不僅是司法行政管理部門的責任，也是法律援助涉及的所有部門的共同責任。法律援助機構與相關部門之間工作協作缺乏配合協調突出的問題：一是《法律援助條例》規定不系統、不細致、難以操作、缺乏統一性和規范性，很難明確法律援助機構以及相關部門的責任，也難以規范其行為。二是司法部、民政部、財政部、勞動和社會保障部、工商總局等九個部門2004年9月頒布的《關于貫徹落實〈法律援助條例〉切實解決困難群眾打官司難問題的意見》對法律援助的財政撥款，受援人辦理證明材料，減免仲裁、查詢、鑒定費用等作出具體規定，因效力有限，貫徹的不好，特別是經過十多年發展變化，已經不適應形勢發展需要。三是各部門之間缺乏配合協調的問題比較突出。法律援助并不屬于民政、財政等相關部門的重點工作，僅僅是配合、協作，民政、財政等相關部門開展法律援助投入的資源有限，原有的協作制度缺乏持續性，使得部門聯動的開展不夠深入、更不活躍。

健全法律援助機構與相關部門工作協作機制，要從制度上明確法律援助機構與相關部門的協調和操作程序，使各部門在法律援助工作中的銜接配合有序暢通。一是提高認識，法律援助是我國維護特殊群體合法權益、保障社會公平正義的一項重要法律制度，是中國特色社會主義司法制度的重要組成部分。民政、財政等相關部門要站在加快推進公共法律服務體系建設的高度提高對法律援助的認識。二是法律援助在立法上，應把法律援助上升到國家責任這個層面，理順法律援助機構體制，明確法律援助機構性質及其設置。使各個相關部門在各自職責范圍內做好法律援助的管理和服務，切實保障受援人合法權益，真正實現資源整合、優勢互補、信息互通、工作互動，更好地實現法律援助、司法救濟和行政執法的銜接。三是建立完善部門間協作機制的獎懲機制、問責制度，克服法律援助部門與相關部門缺乏協調配合、承辦案件積極性不高的現狀，調動和提高各個相關部門共同參與的積極性和責任意識，真正發揮職能部門的優勢。

（三）健全法律援助機構與律師、律師事務所工作配合監督機制

在我國，律師承擔法律援助義務是一項法定的強制性義務，對此，《律師法》和《法律援助條例》都做了相應的規定，律師、律師事務所應當按照國家規定履行法律援助義務，依法維護受援人的合法權益，接受法律援助機構的監督。但現有的規定過于籠統，法律援助機構的監管缺乏依據，也給律師在辦案過程造成了困擾。一是現有的法律援助工作規章制度中，多為規范法律援助機構內部操作的規定，沒有統一的法律援助服務標準。二是對律師事務所和經辦律師如何辦理援助案件，規定援助案件的質量要求的規章制度不健全。三是法律援助案件指派后，缺乏后續的跟蹤和監督指導。

健全法律援助機構與律師、律師事務所工作配合監督機制，規范法律援助機構與律師、律師事務所之間的關系。一是要創新法律服務方式，健全法律服務網絡，制定統一的法律援助服務標準，努力使法律援助執業活動各環節、全過程有章可循。二是對法律援助案件指派、承辦、跟蹤督辦、案件歸檔所涉及的工作程序建章立制，從而使法律援助機構與律師、律師事務所工作配合監督機制更加制度化、規范化。三是對指派律師辦案進度、工作質量進行同步評核，加強案后監督，建立科學的法律援助質量評估體系，提升法律援助服務規范執業水平。

四、明確法律援助的法律責任

目前法律援助的服務質量總體水平偏低，究其深層次原因在于法律援助法律責任規定過于原則，漏項，缺乏可操作性，違法成本過低。如何科學界定法律援助各方的法律責任，是法律援助制度化、規范化不可回避的重要問題。

（一）明晰法律援助機構及其工作人員的法律責任

《法律援助條例》第26 條以列舉式的形式規定了法律援助機構及其工作人員的法律責任，規定法律援助機構及其工作人員有下列情形之一的，對直接負責的主管人員以及其他直接責任人員依法給予紀律處分，情節嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任：（1）為不符合法律援助條件的人員提供法律援助，或者拒絕為符合法律援助條件的人員提供法律援助的；（2）辦理法律援助案件收取財物的；（3）從事有償法律服務的；（4）侵占、私分、挪用法律援助經費的。這種列舉式的規定雖然明確具體，但存在一定的漏項。

首先，缺乏違反程序的法律責任規定。依據《辦理法律援助案件程序規定》，法律援助機構受理、審查法律援助案件都要遵循一定的方式、步驟、時限和順序，而法律援助機構在其辦理法律援助案件時，當其違反相關的程序性規定時，并沒有相應的責任承擔方式的規定。由于缺乏相關的法律規定，無法追究有關機關和人員的法律責任。完備的法律制度不但要有實體違法的法律責任規定，更應當有違反程序的法律責任規定。程序性法律責任的缺失在一定程度上使國家權力的行使失去社會公眾的認同和接受，導致權力的失控和腐敗的滋生，在一定程度上縱容了不嚴格執行程序的違法行為。因此，應當建立健全法律援助程序法律責任制度，明確法律援助機構及其工作人員違反法律援助程序的責任。對于違反法律援助程序的違法行為，應視行為性質和情節輕重及造成的后果大小等，設定相應的法律責任種類，使權力主體對自己的行為有事先的預測，即權力主體的行為將會受到一定程序的限制、控制、約束和制裁，從而彌補現行法律援助程序性責任的缺失。

其次，缺乏違反實質的法律責任規定。目前現有的法律、法規和規范性文件，一是法律援助機構所屬工作人員提供法律援助存在過錯承擔責任方式沒有相關的規定；二是法律援助機構所屬工作人員辦理法律援助事項因過錯造成受援人損失的民事責任沒有相關的規定。法律援助機構所屬公職律師、工作人員或承辦律師辦理法律援助事項和案件時，作為法律援助機構的工作人員，對外代表的是法律援助機構在履行職責。基于替代責任，公職律師、工作人員或承辦律師因過錯造成受援人損失的，應當由法律援助機構承擔民事責任，而只有當公職律師、工作人員或承辦律師有重大過錯時，法律援助機構才可以向其追償。

再次，還應統一律師事務所的法律責任。法律援助工作的具體實施，大多數是法律援助機構指定律師事務所安排律師來完成的。律師事務所拒絕提供法律援助的，現行《法律援助條例》第27 條與《律師法》第50 條法律責任規定相沖突。《法律援助條例》屬于行政法規，而《律師法》屬于法律，為統一律師事務所法律責任，有必要依據《律師法》進行相應的修改和調整，以保持法律體系內部的協調統一。

(二)確定公檢法違反法律援助程序性義務的法律責任

在現行的法律援助法律、法規中，還沒有對公檢法違反法律援助程序性義務法律責任的相關規定。依據我國《刑事訴訟法》和兩高兩部《關于刑事訴訟法律援助工作的規定》等法律、法規的相關規定，在偵查、提起訴訟、審判各環節，公檢法相關機關都有相應的告知法律援助權利與監督法律援助實施的義務，并有相應的方式、步驟、時限和順序規定，但當這些機關不履行相應義務時，法律并沒有為他們設定相應責任承擔方式。

為確定公檢法違反法律援助程序性義務的法律責任，應在法律援助立法中明確規定公檢法在偵查、起訴、審判各環節的程序性責任。一方面，可以充分發揮法律的引導和警示作用，鞭策公檢法機關積極履行法律援助的協助義務；另一方面，切實保障受援人法律援助權利得到充分的實現。

（三）擴展受援人的法律責任

依據《法律援助條例》和《辦理法律援助案件程序規定》，受援人的法律責任僅限于法律援助被撤銷以及承擔因提供法律援助而產生的費用，具體包括：一是不盡誠實義務的法律責任。申請人應當向法律援助機構如實告知自己的經濟狀況和其他相關事項。以欺騙方式獲得法律援助的，應當撤銷法律援助，因提供法律援助而發生的費用，由受援人承擔。二是不履行協助、配合義務的法律責任。受援人應當如實陳述與案件有關的情況，及時提供相關證據材料，協助配合法律援助人員開展工作。不履行此種義務的，法律援助機構可以撤銷法律援助。由此可見，受援人的法律責任僅限于法律援助被撤銷，以及承擔因提供法律援助而產生的費用。但在法律援助實踐中還存在受援人其他的違法行為，例如:受援人要求法律援助機構及其工作人員做法律不允許的或違法的以及法律援助以外的事情等情況。依據現有的相關規定，受援人的法律責任違法處罰方式單一，由于缺少相應的警示、懲戒性處罰方式的規定，使得受援人違法成本偏低，勢必為其騙取法律援助，不履行相應的義務等違法行為的發生埋下隱患。

適當擴展受援人的法律責任，可以參照《治安管理處罰法》《行政處罰法》等法律法規的規定，對受援人的違法行為采取警告、罰款、拘留等行政處罰，以增強法律援助的嚴肅性、權威性和正義性。