健全完善北京市村居法律顧問制度研究

北京市司法局課題組

黨的十八屆三中全會提出，“普遍建立法律顧問制度”，“發揮律師在依法維護公民和法人合法權益方面的重要作用”。十八屆四中全會強調，“推進覆蓋城鄉的公共法律服務體系建設，加強民生領域法律服務”。司法部2014年出臺了《關于推進公共法律服務體系建設的意見》，對推動建立公共法律服務體系作出了重要安排。北京市司法局認真貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會精神和司法部決策部署，充分發揮首都律師法律服務資源優勢，在實踐探索基礎上，形成了“黨委政府主導、律師協會協同、律師村居結對、廣大群眾受益”的基本思路，積極開展建立村居法律顧問制度試點工作，把公共法律服務推送到社會治理的前沿。

一、分步進行，科學推動村居法律顧問制度建設

普遍建立法律顧問制度的提出，為新時期法律工作者服務法治中國建設指明了方向，提供了良好機遇，也提出了新的更高要求。北京市在法律顧問制度建設過程中，本著貼近基層、貼近群眾的工作方針，率先啟動村居法律顧問制度建設。

一是借力“法律服務村居行”平臺。自2012年開始，北京市司法局整合全市司法行政系統法律服務優質資源，在全市范圍啟動了“法律服務村居行”活動?；顒颖局N近基層、貼近群眾的工作方針，引導全市廣大律師主動參與政府主導的公益法律服務項目，直接面向社區農村群眾提供全方位、面對面、零距離的法律服務。“法律服務村居行”活動開展以來，市、區（縣）兩級司法行政機關認真組織、扎實推動，相關部門大力配合，廣大律師積極參與，“一村一居一律師”工作網絡在全市范圍基本建立，結對律師定期、經常深入村居開展工作的機制日臻完善，形成了首都公益法律服務的一個新的品牌。

二是“兩步走”漸進式升級“法律服務村居行”活動。黨的十八屆三中、四中全會分別提出“普遍建立法律顧問制度”、“推進覆蓋城鄉的公共法律服務體系建設”的要求，為認真貫徹落實中央關于全面深化改革的戰略部署，北京市進一步總結經驗，固化工作，深入推動“法律服務村居行”轉型升級。2014年，北京市啟動了村居法律顧問試點工作，按照“一年推試點，兩年全覆蓋”的總體部署，計劃用兩年時間分兩步推進村居法律顧問制度建設。第一步，先行試點，截至2014年底，全市已在3743 個村居建立了法律顧問制度試點，占全市村居的57%；第二步，總結推廣，計劃到2015年底，在全市村居普遍推開法律顧問制度，全面實現“法律服務村居行”的轉型升級，為創新社會治理、維護社會和諧穩定提供更加便捷、優質的法律服務，推動并形成以律師為主體、其他法律服務力量為補充，村居法律顧問服務村居社會治理的公益法律服務新格局。

二、健全機制，推動村居法律顧問制度規范運行

構建功能完善、快捷高效的運行機制，是推動村居法律顧問制度向規范化、制度化發展的必然要求。北京市司法局積極探索、大膽實踐，研究制定了一些好使管用的制度機制。

一是建立村居法律顧問聘任機制。明確聘任標準，兼顧律師理論水準和實踐經驗，特別是做群眾工作的能力，確保了法律顧問人員隊伍的專業素質；建立了律師簽約制度，精心制作《村居法律顧問結對服務協議》，明確服務的職責、內容、要求等，協議須報區縣司法局、區縣律協（律師聯席會）和所在鄉鎮、街道、經濟功能區等備案。

二是建立村居法律顧問工作機制。建立結對公示制度，將結對律師信息在服務的村（居）范圍內進行公開，律師服務情況定期公示，方便群眾監督；建立定期入村（居）制度，明確結對律師到村（居）服務的日期，確保每月服務1 次以上；建立信訪應急制度，村居如遇到信訪等突發緊急情況，結對律師要及時介入，并向管理部門提供處理社會矛盾的決策參考。

三是建立村居法律顧問監管機制。推動將區縣開展村居公益法律服務工作納入全市依法行政考核項目，促進區縣工作的落實。投入50 萬元，為16 個區縣6561個村居、326個司法所制作服務律師公示牌，并配發《村居法律服務工作宣傳考評冊》，加強對村居法律服務工作的宣傳和考評。采用分層管理、量化考評的模式，對村居法律顧問工作實行“三級考核”，由村、居委會和屬地政府對結對律師工作情況進行打分考核，經鄉鎮（街道）司法所、區縣律協（律師聯席會）復核，由區縣司法局負責對考核結果進行最終審定?？己私Y果與補貼發放掛鉤，有效確保了村居法律顧問的服務質量。

四是建立財政資金試行補貼遠郊區縣機制。2014年，市財政投入資金846 萬元，對門頭溝區等6 個律師資源相對欠缺的遠郊區縣，采取“1+1”（給予每個村一年8880 元的工作補貼，1 個律師簽約服務1 個村免費再服務1 個村）的方式，推進村居法律顧問制度試點。通過招標，在全市遴選100 家優秀律所組成定點法律服務資源庫，與其中53 家律師事務所簽訂“三方協議”，組織309 名律師為2328 個村居擔任法律顧問，試點期間先期實現村居法律顧問在遠郊區縣的全覆蓋；制定印發考評及補貼申領發放辦法，舉辦村居法律顧問業務培訓班，發揮司法所在律師服務中的統籌協調作用，有效調動了區縣和律師參與村居法律服務的積極性。例如，我市順義區采取“公益服務+購買服務”相結合的形式，將“村居法律顧問”納入政府購買服務體系，按照每年每村（居）5000 元的標準為村居法律顧問提供補貼，合計187.25 萬元，全部列入區級財政預算，真正實現了“政府埋單，百姓受益”。

三、多載體服務，有效滿足群眾法律服務需求

北京市司法局始終堅持服務為民，不斷創新法律服務載體，有效對接群眾法律服務需求，針對基層群眾的現實需要，推進實施法律服務便民舉措。

一是“固定坐診”和“按需出診”結合?！肮潭ㄗ\”，是指村居根據本地實際，與律師在服務協議中明確每月固定的服務時間，定期開展“講詢調訓”等服務?！爸v”，即現場講法，向村居民宣傳講解與生產、生活密切相關的常用法律法規、新頒布的法律法規知識；“詢”，即答疑釋法，結對律師通過面對面，電話、郵箱、網站以及微博等多種方式，及時向村居民提供法律咨詢；“調”，即調解析法，發揮結對律師了解社情民意、掌握法律專業知識的優勢，協助司法所、村居委會參與社會矛盾糾紛排查調處工作；“訓”，即培訓明法，發揮結對律師的帶動和輻射作用，對基層人民調解員、法律服務工作者、社區（村）工作人員等開展法律業務和技能培訓，培養群眾身邊的“法律明白人”?！鞍葱璩鲈\”，是指實行不定時間為群眾提供法律服務，向群眾公開統一制作的受聘村居法律顧問的個人信息和聯系電話，村民有法律服務需求即可隨時聯系，村居法律顧問根據需要不定期走訪，及時為群眾排憂解難，從而實現了服務時間的“最大化”。例如，在北京市順義區光明街道，“有事兒找張律師”是鄰里百姓常掛嘴邊的一句話，轄區的“法律顧問”張楠律師為了盡可能地方便群眾，自費為居民印制了3000 張“便民聯系卡”，人手一卡、隨叫隨到，熱心為群眾解答咨詢、代寫文書等，被群眾親切地稱為“身邊的綠色法律通道”。

二是“線上服務”和“線下服務”結合。村居法律顧問借助軟硬件平臺，進一步提高了服務的便捷性。一方面，借助新媒介“線上互動”，通過QQ、微博、微信等形式在線上為群眾解答較簡單的法律咨詢，即時提供法律指導。另一方面，依靠傳統載體“線下交流”，利用法律顧問的專業優勢，采取群眾喜聞樂見的方式，為百姓提供更加具體深入的法律服務。

三是“服務百姓”和“服務屬地”相結合。村居法律顧問在服務民生保障的同時，還立足當地、圍繞大局，積極獻力屬地發展，利用自身具有專業法律知識同時又貼近群眾的優勢，積極擔任屬地政府和百姓之間的“中間人”，傳達講解屬地政府各項政策措施，傳遞當地居民的合理利益訴求，成為了政府和群眾溝通的“橋梁”。例如，為化解一起村委會和村民因房屋遮擋引發的糾紛，我市村居法律顧問盛乃龍律師積極搜集證據，還協同鎮政府工作人員分不同時段到現場測量數據，以嚴謹的態度、專業的素養將糾紛成功化解，群眾的合法權益得到了維護，政府的公信力也得到極大地提升。

四、開展村居法律顧問工作的成效及問題

（一）開展村居法律顧問工作的主要成效

一是發揮顧問律師專業優勢，為居民提供了優質、高效的法律服務。顧問律師在為城鄉居民提供法律服務的過程中，發揮了宣傳員作用，提升了村民、居民的守法意識；發揮了咨詢員作用，解答了村民、居民的法律問題；發揮了調解員作用，化解了大量矛盾糾紛；發揮了培訓員作用，提升了當地法律服務工作者的能力素質。在活動開展過程中鍛煉了隊伍，樹立了首都律師勇于履行社會責任的良好形象。

二是努力破解法律服務資源區域配置不平衡問題，有力推進了全市公共法律服務體系建設?！耙淮逡痪右环深檰枴钡穆鋵?，特別是城區的律師事務所，選派優秀律師為遠郊區縣村居及時、按需提供公共法律服務，有效地促進了律師資源的均衡化發展，把高質量的法律服務送進了社區、農村和偏遠山區，為廣大村民、居民提供了便利、個性化、精細化的法律服務，有力地推進了北京覆蓋城鄉的公共法律服務體系建設。與此同時，有效地擴大了司法行政工作社會影響力，全市各區縣以鄉鎮司法所為平臺，組織顧問律師積極參與司法所法治宣傳、人民調解、社區矯正、法律援助等工作，有效促進了基層法律服務力量的有機整合。

三是貼近屬地中心工作，有效促進了基層平安建設和民主法制建設。顧問律師緊緊圍繞“黨委政府關心的、經濟社會發展需要的、廣大市民生活密切相關的”問題，開展普法宣傳、以案釋法和法律咨詢，引導村民、居民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法，依法維權和理性維權。結合地區排查出的矛盾糾紛開展糾紛調解，將法律服務直接送到了矛盾集中區域、高發部位與重點人群，暢通了群眾表達訴求、維護權益的渠道，將一大批糾紛化解在了基層，有力地促進了基層的平安建設和民主法治建設。

（二）深入推進村居法律顧問工作中存在的問題

一是部分地區和部門思想認識不到位。在推進建立村居法律顧問制度試點工作過程中，部分地區和部門存在對法律顧問工作認識不到位，顧問律師參與村居事務的深度和廣度不足，工作存在后置性等問題，導致部分村居法律顧問律師未充分發揮作用，制約了村居法律顧問工作向縱深發展。

二是保障機制有待進一步健全完善。村居法律顧問工作本質上講是公益性質的，大多數參與律師需犧牲個人時間，承擔經費成本，投身到本項工作中。為更好地保障本項工作順利、深入開展，充分調動參與律師的工作積極性和主動性，建立健全相應保障機制尤為重要。目前的情況是，參與律師限于自身時間和經費成本，在村居開展工作主要是局限于提供法律咨詢服務、陪同村居同志下訪、參與行政復議及行政訴訟等傳統法律服務事項上，在村居重大事項決策過程中的作用有待進一步提升。律師參與村居服務享有的權利和應承擔的義務等缺乏剛性制度保障，更多取決于村居負責人的主觀意志；同時，缺乏激勵機制和物質保障，一些法律顧問積極性未能充分調動起來。

五、健全完善北京市村居法律顧問制度的建議

推進公共法律服務體系建設是黨的十八屆四中全會作出的重要部署，建立村居法律顧問制度是公共法律服務體系建設的重要內容。為進一步健全完善村居法律顧問制度，完成在2015年全市普遍建立村居法律顧問制度的工作目標，全面形成法律顧問服務村居的全新的公益法律服務格局，北京市將不斷總結經驗、扎實推進工作。

（一）固化長效機制

北京市將進一步總結近年來開展村居法律顧問試點工作的有益經驗，全面總結提煉，將通過實踐證明行之有效、切實可行、符合實際的有益工作制度完善、加工、固化，形成制度安排，更好指導全市村居法律顧問工作扎實開展。認真梳理各區縣在過往“法律服務村居行”及推進建立村居法律顧問制度試點工作的成績和不足。群眾不滿意的地方就是我們今后開展工作要重點研究改進的地方。深受群眾歡迎的服務措施、行之有效的工作機制就應當堅持沿用并努力完善和健全。

一是進一步完善頂層設計。習近平總書記在視察北京工作時特別強調：“北京各方面工作具有代表性、指向性，一定要有擔當精神，勇于開拓，把北京的事情辦好，努力為全國起到表率作用?！北本┦袛M將村居法律顧問工作納入全市公共法律服務體系建設，一體規劃、共同推進，真正發揮好村居法律顧問工作既服務政府大局又銜接基層群眾的特殊保障作用。由全市各有關部門協同整體推進本項工作，制定出臺深化村居法律顧問制度建設的意見，明確村居法律顧問制度的工作目標、主要任務、基本原則和工作制度，實現基本公共法律服務體系與普遍建立法律顧問制度的有機融合，在更高層次、更高起點上推進城鄉基本法律服務均等化、一體化。

二是進一步建立健全定期、限時服務機制。確保顧問律師每兩個月至少到村居委會上門定點服務一次，及時、便捷為村居委會和村居民提供法律服務。確保顧問律師在接到村居委會或村居民具體法律服務需求后3 個工作日內必須提供相應的法律服務。確保顧問律師主動進村入戶，加強與村居民的溝通交流，把法律服務送到老年人等特殊困難群體手中。

三是進一步建立健全聯系溝通與工作記錄機制。確保顧問律師通過電話、郵箱、網站以及微信等多種方式，及時向村居民提供法律咨詢，滿足村居民的法律服務需求。確保顧問律師和村居將開展公益法律服務的時間、對象、內容、方法和結果記載明確，做到一村一居一本、一事一記、一次一記，為日?？荚u積累翔實資料。

四是進一步建立健全工作報告制度。確保顧問律師將提供服務過程中發現的可能引發群體性事件等突出矛盾糾紛信息，及時上報屬地司法所，保證不穩定因素能夠及時發現、及時分析、及時處置。

五是進一步建立健全教育培訓與考核機制。確保顧問律師牢固樹立大局意識、服務意識，掌握了解服務村居組織和群眾的基本技能、工作方式和工作要求，為開展好工作奠定基礎。司法所、村居委會應對結對律師的法律服務工作進行日常考核、季度小結、年度總結，及時掌握律師服務情況，并制定相關規定，明確律師申領資金的條件、程序及監督等，確保法律服務保障資金?？顚Ｓ?。

（二）加大保障力度

協調有關部門制訂出臺對村居公益法律服務律師給予經費保障的意見，努力將律師開展村居公益法律服務的經費納入區縣財政予以保障，形成有效的經費保障長效機制。充分調動律師開展公益法律服務的積極性，吸引更多的律師參與到本項工作之中。

一是進一步健全多元化經費保障機制。探索建立“首都公益法律服務基金”，設立?？罱涃M，引入政府采購制度，建立激勵考核機制，保障法律顧問律師享有基本的勞動報酬權；推動各級政府及工作部門樹立法律服務有償購買意識，將法律服務列入政府采購計劃，加大財政投入力度，形成政府購買法律服務的長效機制。在政府的引導下，運用純公益、公益加補貼、政府購買服務、市場化運作等多種方式，保障、支持顧問律師擔任村居法律顧問，充分調動廣大律師參與法律顧問工作的積極性和主動性，使法律服務工作切實運轉有效，防止流于形式。

二是進一步明確村居法律顧問工作雙方的權利義務關系。明確顧問律師和村居簽訂《法律服務協議》的內容，列明律師應當提供的法律服務內容和雙方的權利義務及相關責任，督促律師更好履行法律服務承諾，為全面建立村居法律顧問制度積累經驗。

三是進一步加強對顧問律師的教育培訓與管理工作。市律師協會進一步組織開展針對村居法律顧問律師的培訓，有效拓寬顧問律師的工作思路，提高顧問律師解決實際問題的能力。繼續完善城區律師與郊區律師結對互助工作機制，充分發揮城區律師的專業優勢和郊區律師熟悉本區社情民意的優勢，相互學習借鑒，共同提高工作能力，最終形成優勢互補、互促互進的工作態勢，有效提升全市顧問律師的整體素養。