全面推進依法治國與領導干部的法治能力

卓澤淵（中共中央黨校教授）

全面推進依法治國，是我國社會發展的迫切要求，它與全面建成小康社會、全面深化改革、全面從嚴治黨，構成我們黨的重大戰略布局。全面推進依法治國對所有領導干部提出了提高法治能力的新要求。法治能力是什么？全面推進依法治國為什么會提出提高領導干部法治能力的要求？應當如何提升領導干部的法治能力？這些問題都值得我們認真地加以研究、科學地予以回答。

一、法治能力是具有法治思維與運用法治方式的能力

什么是法治能力，什么是法治思維、法治方式，它們相互又是什么關系，都必須首先從理論上加以理清，進而為提升領導干部的法治能力提供理論支撐。

（一）法治能力

領導干部的能力是多方面的，法治能力只是領導能力之一種或者一部分。什么是法治能力呢？學術界目前尚無統一的定義。根據基本的學理邏輯和學術界的研究現狀，一般可以認為，法治能力是指特定主體具有法治思維，運用法治方式，認識、處理和決策相關問題的能力。法治能力首先是一種認識能力，然后是一種處理能力和決策能力。認識是處理和決策的前提，沒有很好的認識，就不可能有很好的處理和決策。處理和決策則是認識基礎的實踐，也是認識的意義體現。再良好的認識，對于領導干部來說，如果不能體現在處理問題和決策事務之中，就無法產生應有的社會效用。所有的領導干部所擔負的工作，無不包括對有關問題的認識、處理和決策。在認識、處理、決策的過程中，是否遵從法治思維的思維模式，能否運用法治方式，就決定了有關問題能否得到法治化解決，是否符合法治化要求。

就法治思維與法治方式來說，在領導干部們對與法相關事務的認識、處理和決策中，都必須以法治思維的先決存在作為基礎，也必須正確地選擇與運用法治方式。如果說法治能力是領導能力的構成部分，是法治思維與法治方式運用能力的總和，那么，具有法治思維就應該是領導干部的意識基礎和基本素養，選擇法治方式就應該是領導干部的應有知識和重要工作。

（二）法治思維

人類思維有諸多的模式，極為復雜。一般地說，有線性思維與非線性思維，發散思維與收斂思維，點思維、面思維與體思維，縱向思維、橫向思維與側向思維，正向思維與逆向思維，靜態思維與動態思維，邏輯思維與辯證思維，慣性思維與創意思維，分解思維、整體思維與組合思維，整體模糊思維與精確分析思維，感性思維與理性思維等等。此外還有批判思維、求證思維、遞進思維、想像思維、推理思維、對比思維、動作思維、形象思維、藝術思維、語言思維、直觀思維、定性思維、定量思維、歸納思維、演繹思維、科學思維和價值思維等。所有這些幾乎都是從思維形式上講的，如果從思維的內容來看，就會有政治思維、經濟思維、文化思維、法治思維，或者等級思維、特權思維、人治思維、法治思維等。至于其他思維模式，我們還是留給其他學科來闡釋。從法學意義上，則必須回答什么是法治思維。那么什么是法治思維

本文為2014年國家社會科學基金重點項目“法治中國建設若干創新理論與實踐問題研究”14AZD136 的階段性成果。呢？法學界并無既定的認識。根據法學的一般學理，可以認為，法治思維是指一定主體以法治理念為基礎，運用法律規范、原則、精神對相關問題進行分析、判斷、綜合、推理以致形成結論，作出決定的思維模式。法治思維與政治思維、經濟思維、文化思維、哲學思維等相并列，它并不取代這些思維，但是我們必須有法治思維。沒有法治思維，就無法全面推進依法治國，就無法做好依法治國中的領導工作。

法治思維的內容十分豐富。它包括著法律至上思維、依法行權思維、權利義務思維、公平合理思維、法律責任思維、權力制約思維，等等。這些思維，對于我們處理涉法事務，開展領導工作是極為重要的。作為領導干部必須堅持法律至上，嚴格依法行權，明確權利義務，實現公平合理，了解法律責任，接受法律監督。這些都是領導干部開展領導工作所必須，它們都依賴領導干部所應當具有的法治思維。

(三)法治方式

如同法治思維，法學界尚無統一定義一樣，法治方式也沒有確定而統一的定義。尊崇一般的學術邏輯，我們可以作出這樣一個基本的定義。即法治方式是指一定主體依法對待和處理相關問題的方法與形式。法治方式的表現是多方面的。在治國理政上，就法治方式來說，一個國家就是要依法治國，一個執政黨就是要依法執政，一個立法機關就是要科學立法、民主立法，各級政府就是要依法行政，各個司法機關就是要依法獨立行使司法權。在社會一般矛盾糾紛的解決上，公民、法人乃至國家機關，所應采取的法治方式，就是協商方式、調解方式、仲裁方式、訴訟方式等。

在具體的情況下，可以采用的法治方式有時是唯一的，有時是多項的，有時甚至是多種兼用的。如何選擇、如何運用法治方式是領導干部法治能力高低的重要表現。法治化的領導干部就是要能恰當地選擇和運用法治方式來處理日常政務，來治國理政，來深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定。

法治方式多種多樣，但是所有的法治方式都是與非法治方式相對應的，與人治方式、運動方式等根本對立的。法治方式與非法治方式涇渭分明。不恰當地選擇了非法治方式尤其是人治的方式，就可能導致嚴重的社會后果，有時甚至是災難性的惡果。在法治的國家和社會里，必須反對人治方式等非法治方式。因為，“在社會主義條件下，法治與人治之間存在著根本的對立，是不能相互‘結合’的。①李步云：《論法治》，社會科學出版社2008年版，第116 頁。”只有不斷運用法治方式來處理政務、治國理政，領導干部才會少犯錯誤和不犯錯誤，更不會違法犯罪。

選取2018年1月～2018年7月我軍隊醫院老干部科收治的老年糖尿病的患者80例作為研究對象，均符合糖尿病的診斷標準，將其隨機分為觀察組和參照組，各40例。其中，參照組男22例，女18例，平均年齡（53.21±2.17）歲，平均病程（7.1±2.2）年；觀察組男23例，女17例，平均年齡（52.39±2.21）歲，平均病程（7.3±2.2）年。兩組患者的一般資料比較，差異無統計學意義（P＞0.05）。

選擇和運用法治方式的主體是廣泛的，但首要的就是各級領導機關和領導干部。如果說各級領導機關也是由領導干部構成的話，領導干部能否很好地運用法治方式就成為了基礎和關鍵。領導干部作為關鍵少數，必須采用法治方式來處理政務、治國理政。在此問題上毫無疑問，它是領導干部的法定職責。

二、全面推進依法治國要求提高領導干部的法治能力

（一）全面推進依法治國是領導干部的重要責任

我國法治建設已有百年之久。中國共產黨領導的社會主義法治建設已經是半個多世紀。六十多年來，我們黨領導人民對依法治國進行了艱苦的探索。尤其是最近這改革開放的三十多年來，我們黨在依法治國上取得了前所未有的巨大成就。1997年黨的十五大提出了依法治國，建設社會主義法治國家的宏偉目標。到現在，我們黨所領導的依法治國事業取得了一系列重大的成就，主要體現在以下的六個方面。第一，依法治國被確定為黨領導人民治理國家的基本方略。這是首要的重大成就，它為中國依法治國事業的發展確定了最宏觀的方針和最根本的原則。第二，將依法執政確定為黨治國理政的基本方式。這就為中國共產黨如何執政找到了科學的方式，是中國共產黨執政理念與執政方式的巨大變革。第三，中國特色社會主義法律體系已經形成。到2011年3月，全國人民代表大會常務委員會就宣布中國特色社會主義法律體系已經形成。成千上萬的法律法規為中國的依法治國事業奠定了堅實的制度基礎。第四，法治政府建設穩步推進。從十一屆三中全會以來，尤其是在黨的十五大之后，依法行政被空前重視，建設法治政府成為我國政府建設的重要目標。經過二十多年的努力，我國的法治政府建設取得了明顯的成效。第五，司法體制不斷完善。通過改革開放以來法制建設的恢復和發展，尤其是依法治國的不斷推進，司法體制改革也取得了重大成就，改革中的司法為社會主義現代化建設提供了最現實的法治保障。第六，全社會法治觀念明顯增強。這是我國依法治國事業在社會法治化建設上取得的重要成效。廣大人民群眾對于法治的認識水平得到了空前提升，法治觀念日益增強，為整個社會主義法治建設提供了最為廣泛、最為深厚的群眾基礎、思想基礎。

但是我國的法治建設還存在一系列重大的問題。在立法上，表現為有的法律法規未能全面反映客觀規律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出。如何科學立法、民主立法就成為我們立法工作上最為急迫的任務。我們要加快民法典等重要法律的立法進程，完善中國特色社會主義法律體系成為依法治國的首要任務。在執法包括司法上，主要表現為，有法不依、執法不嚴、違法不究現象比較嚴重，執法體制權責脫節、多頭執法、選擇性執法現象仍然存在，執法司法不規范、不嚴格、不透明、不文明現象較為突出，群眾對執法司法不公和腐敗問題反映強烈。執法包括司法上的這些問題，嚴重地制約和影響著我國依法治國的進程。在守法上，現實地存在著一部分社會成員尊法學法守法用法、依法維權意識不強，一些國家工作人員特別是領導干部依法辦事觀念不強、能力不足，知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現象依然存在。法治社會建設還是依法治國的薄弱環節。我們應當理性地看待這些問題和瑕疵。誠如柏拉圖所說，“批評我們的法律時請不要猶豫；被指出有瑕疵并沒有什么不光彩。的確，如果一個人汲取了正確的批評，而不是被它困擾，那他通常會得到補救。②柏拉圖：《法律篇》，張智仁、何勤華譯，上海人民出版社2001年版，第15 頁。”立法、執法、守法上的這些問題都要求我們必須全面推進依法治國以推進整個中國特色社會主義法治建設的順利發展。

根據我國法治發展的歷史進程和我國法治建設面臨的現實問題，我們黨及時作出了全面推進依法治國的偉大決策。黨的十八報告明確提出，“要全面推進依法治國。推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執法必嚴、違法必究。完善中國特色社會主義法律體系，加強重點領域立法，拓展人民有序參與立法途徑。推進依法行政，做到嚴格規范公正文明執法。進一步深化司法體制改革，確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權。深入開展法制宣傳教育，提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。”這段精煉的概括性論述，對我國全面推進依法治國在立法、執法、司法、守法方面的重要任務予以了宏觀設計。我們黨的十八屆四中全會又作出了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對全面推進依法治國事業作出了具體而全面部署。全面推進依法治國是我們黨的歷史使命，是全國人民為之努力的奮斗目標。完成這一歷史任務，實現這一奮斗目標是所有黨政領導干部必須肩負的重要責任。

（二）全面推進依法治國要求提高領導干部的法治能力

全面推進依法治國是全黨全國人民的重要任務，更是各級領導干部肩負的時代責任。我們必須提高自己的法治能力來適應全面推進依法治國的現實需要。黨中央在十八屆四中全會的《決定》中著重從組織建設的角度對法治能力加以從未有過的強調。它從班子建設的角度指出，要“抓住立法、執法、司法機關各級領導班子建設這個關鍵，突出政治標準，把善于運用法治思維和法治方式推動工作的人選拔到領導崗位上來。”同時還從干部考核與考察的兩個角度強化了法治能力的重要意義。“黨員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力，高級干部尤其要以身作則、以上率下。把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容，納入政績考核指標體系。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容，在相同條件下，優先提拔使用法治素養好、依法辦事能力強的干部。”

黨的十八大后，習近平總書記對領導干部的法治能力作出了一系列嶄新的論述。2012年12月4日，習近平總書記在現行《憲法》公布施行30 周年紀念大會的講話中指出，“各級領導干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”。其表述非常接近于十八大報告，但是一個重大的不同是他特別強調了法治能力的主體是“各級領導干部”。在十八屆中央政治局第四次集體學習時，習近平總書記再次要求“各級領導機關和領導干部要提高運用法治思維和法治方式的能力”。這一講話將法治能力的主體，從各級領導干部擴展到了各級領導機關。2015年2月，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班開班式上講話，再次對領導干部的法治能力提出新的要求：“領導干部要牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律、執行法律，帶頭營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環境。謀劃工作要運用法治思維，處理問題要運用法治方式，說話做事要先考慮一下是不是合法。領導干部要把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉化成思維方式和行為方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想問題、作決策、辦事情。”習近平總書記的以上論述充分表明了黨中央對提高領導干部法治能力的高度重視。

（三）領導干部的法治能力水平制約著整個依法治國事業的歷史進程

在全面推進依法治國的主體力量中，人民是最深刻最偉大的力量。沒有廣大人民群眾的積極參與和熱情推動，依法治國事業不可能達成預期的目標。但不可忽略的是，廣大人民群眾的發動、組織都離不開領導干部的努力，領導干部是帶領人民推進依法治國的關鍵少數。

首先，領導干部的法治能力決定著他們對待自身法律事務即遵守法律的水平。守法是每個公民的法定義務，更是領導干部的責任。領導干部必須帶頭守法。他們自身的法治能力直接決定著他們守法的水平。沒有良好法治能力的領導干部，對法律沒有很好的理解，沒有應有的法治思維，也不可能很好地選擇法治方式，必然無法很好地遵守法律。要提高領導干部的守法水平必須提高領導干部的法治能力。

其次，領導干部的法治能力制約著他們適用法律的水平。領導干部的法治能力決定著他們能否依法辦事，直接制約著他們的用法情形。我們的領導干部不僅自己要守法，還要在工作中用法。他們要用法來認識、處理和決策相關的法律問題。深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定無一不需要他們運用法律。他們能否很好地用法與他們的法治能力密切相關。

再次，領導干部的法治能力影響著社會公眾的法治意識。每一個領導干部都是一定群眾的領導，都處于一定的層級之中。他的周邊與屬下直接感受著其法治能力。低下的法治能力必然會使下屬受其影響，有的甚至誤導群眾，給群眾作出不良的行為示范。領導干部的法治能力，對于社會公眾具有以身垂范的重要意義。

三、在依法治國進程中如何提升領導干部法治能力

（一）健全法治制度，完善決策機制

制度和機制總是決定性的，屬于政治生態中的硬件部分，對每個領導干部都具有極為重要的影響。健全法治制度與完善決策機制，是必須首先予以關注的重大措施。我們要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，進而確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。要建立起行政機關內部重大決策合法性審查機制，未經合法性審查或經審查不合法的，不得提交討論，不得作出決定。為此，各級黨政機關就必須積極推行政府法律顧問制度，并使法律顧問制度真正發揮作用，產生實效。

責任是制度的保證，法律責任是必不可少的重要保障。我們要建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。對于那些決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，要嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。 其中負有責任的其他領導人員，應該指的是負有責任的黨的領導干部。我們黨對決策責任的這一認識變化，以及由此推進的制度機制變革，必將有力地推動領導干部法治能力的提高。

（二）帶頭學習法律，樹立法治意識

領導干部要帶頭學習法律，切實樹立法治意識。2015年2月2日，習近平同志在省部級主要領導研討班開班式上的講話特別強調了領導干部的學法問題。他要求領導干部要做學法的模范。法律知識是比較系統而專門的知識，不經過認真學習是不可能獲得的。簡單的直覺產生不了法治意識，更不可能具有科學性質的法治理念。學習法律知識是具有法治意識的必要前提，應該成為領導干部們的一種自覺要求。

領導干部學法的直接目的就在于樹立法治意識，根本在于適應法治要求與推動法治發展。學習法律是前提，樹立法治意識是目標。只有具有了法治意識，法治思維、法治方式才可能受到重視，才可能發揮出應有的作用。只有在法治意識之下，領導干部才可能做到帶頭遵守法律，帶頭依法辦事；絕不違法行使權力，更不以言代法、以權壓法、徇私枉法。要做到這些，都必須依賴領導干部的法治意識。

(三)遵守黨內規章，促進帶頭守法

黨內規章與國家法律是并行的。二者之間相比較，完全可以說，相得益彰。中國的各級領導干部，與西方政治家的極大不同是，他們既是國家機關的領導人，也大都是黨的組織的領導人。因此，他們就既要遵守國法，還必須遵守黨規，并要將黨規與國法自覺地結合起來，一并遵從。從制度設計與要求上講，我們一定要把黨內規章與國家法律結合起來，使二者既分別，而又共同地作用于依法治國的偉大事業。

黨紀與國法具有不同的屬性，一般說來，黨規黨紀嚴于國家法律，高于國家法律。黨的各級組織和廣大黨員干部既要模范遵守國家法律，還要按照黨規用更高標準嚴格要求自己。黨規要求更高，國法處罰更重，要使二者協調起來、共同作用。充分利用黨章比國法要求更嚴的性質，從嚴治黨，以嚴肅黨紀促尊重法治。還要充分利用國法比黨章處罰更重的性質，確保法律的權威、法治的權威，真正實現憲法法律至上。

（四）強化組織監督，防止違法用權

監督在法治狀態下總是與權力相伴隨行。監督是多樣的，作為領導干部來說，在各種監督之中，最首要的還是組織的監督。因為，我們總是在一定的組織機構中工作的。要保證各級領導干部守法而不違法，最基本的保證，就是來自各級組織的內部監督。一旦問題要交由組織外部來解決，甚至要動用司法機關，問題就相當嚴重了。未雨綢繆，防患未然，就必須首先注重組織監督，發揮組織內部監督力量和機制的作用。

監督的根本目的當然是實現人民民主，但其最直接的目的則是防止違法用權。對于各種違法用權行為，要盡可能消除在萌芽狀態，使其難以發生。一旦發生也要通過組織監督盡快將其糾正，避免導致嚴重后果或者重大損失。違法用權被有效制止了，權力被依法行使了，權力就真正被關進了制度的籠子。我們黨一再努力建構的權力籠子，最首要的就是法律的籠子，就是要把權力放置在法律之下，而不是法律之上，更不是法律之外行使。

（五）考核法治成效，考察法治能力

如何考核評價領導班子和領導干部總是一個極為困難的問題。對于各級領導班子、各個領導干部的考核，有諸多指標，必須把法治建設成效作為政績考核的內容之一。要把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績的重要內容，納入政績考核指標體系。

在提拔使用干部的問題上，要把法治能力作為重要的內容。對于具有法治能力或者法治能力強的干部要優先使用。誠如我們黨在十八屆四中全會所要求的那樣，要把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內容。在相同條件下，要優先提拔使用法治素養好、依法辦事能力強的干部。這是確保領導干部具有必要法治能力的組織措施，對于提高領導干部的法治能力具有極為重要的推動作用。