探索構建社區矯正五大工作機制

陳 俊（安徽省馬鞍山市司法局）

探索構建社區矯正五大工作機制

陳 俊（安徽省馬鞍山市司法局）

規范是開展社區矯正工作的本質要求，創新是推動社區矯正工作發展的核心動力。十年來，馬鞍山市司法局緊緊圍繞“保障監管安全、提高矯正質量、促進社會和諧”這一主旨，在規范中創新，在創新中發展，產生了諸多典型工作方法，出臺了系統的規范性制度，受到省司法廳的肯定并在全省推廣。全國人大社區矯正立法調研組、省市多位領導、省內外多個地市同行分別調研考察了我市社區矯正工作并給予高度評價。2009年全國第一次社區矯正工作會議上，我市作了經驗交流。2013年12月，包括人民網、新華網、中央國際廣播電臺等媒體組成的中央外宣記者團集中采訪報道了我市社區矯正工作。2014年，我市又先后在全省社區矯正中心建設及運行工作座談會和全國社區矯正工作會議上作了交流發言。截至2014年底，我市三縣三區共接收社區服刑人員7496人，解除矯正5834人。目前，全市共有社區服刑人員1662人。

一、馬鞍山市社區矯正工作主要做法及成效

（一）著力強化社區矯正基本保障機制

——加強社區矯正基礎保障。做好社區矯正基礎保障工作，是保障社區矯正工作順利開展的基本前提和保證。經積極協調爭取，全市社區矯正基礎保障工作得到全面強化。一是加強社區矯正工作機構建設。2007年11月，市司法局在全省各地市中率先單獨設立了專門的社區矯正機構，起到了較好的示范帶頭作用。2012年11月，各區設立了社區矯正局。2013年11月，市編委正式批復同意我市三區社區矯正局核定專職副局長（副科級）領導職數1名，三縣司法局社區矯正機構統一按社區矯正局設置，局長按副科級高配。二是充實專門工作人員。在全市各級社區矯正機構落實專職工作人員70人。按照不低于1：20的比例要求，加大專職社會工作者招聘力度，各縣區共招錄了87名社區矯正專職社會工作者（含公益性崗位人員51人）。三是加強社區矯正經費保障。認真貫徹落實《財政部司法部關于進一步加強社區矯正經費保障工作的意見》，加強協調爭取力度，市、縣（區）兩級均按社區服刑人員數落實專項經費（市級75萬元、三縣三區共211.5萬元），并建立了專項經費按社區矯正人員數動態增長機制。

——推進社區矯正中心建設。建設社區矯正中心對于強化社區矯正執法、確保社區矯正工作嚴肅性、統一性和規范性具有重要的作用。馬鞍市司法局將社區矯正中心建設列為市委、市政府考核目標，強力加以推進。一是廣泛調研。市委常委、政法委書記和副市長分別帶隊赴北京市朝陽區和江蘇省宜興市進行了調研考察。二是會議推進。兩次召開全市社區矯正工作領導小組會議，要求各縣區加快推進中心建設。三是典型引路。通過組織當涂縣、和縣社區矯正中心兩次揭牌儀式，樹立典型，推動其他縣區加快社區矯正中心建設。四是資金扶持。從市級社區矯正專項經費中劃撥資金，對建成社區矯正中心的縣區司法局給予資金扶持。三年內，市局共撥付152萬元資金支持各縣區社區矯正中心建設。截至2013年10月底，全市各縣區社區矯正中心均已高規格建成并投入使用，在全省率先實現了社區矯正中心全覆蓋。全市6個社區矯正中心總建筑面積 3300 平方米，建設總投資278.3萬元、設備總投資130.9萬元。2014年，我市進一步完善各縣區社區矯正中心職能，繼續加強中心規范化建設，增強開展集中宣告、集中教育和社區服務的計劃性、統籌性，引入信息化管控手段，對全市社區服刑人員全部實行刷身份證報到，對嚴管人員實行手機定位監控，確立了“監管、教育、幫扶”并重的工作模式，形成登記分流、接收解矯、系統監管、教育矯治、幫困扶助“五位一體”的工作格局，在全省起到了良好的示范帶頭作用。

（二）合力構建社區矯正部門協作機制

—— 各級領導高度重視。市主要領導和分管領導多次對社區矯正工作作出批示。市委市政府分管領導定期主持召開全市社區矯正領導小組會議，到基層調研指導社區矯正工作。市人大、政協多次進行了專題調研，人大代表、政協委員提出多份議案、提案和建議。社區矯正被列為地方黨委政府綜治考核目標。各縣（區）領導都關注和支持社區矯正工作，給予相應的人財物保障。

—— 組織網絡建立健全。市、縣區、鄉鎮街道三級都成立領導小組；各村、社區都有社區矯正工作站和矯正小組，建成了社區矯正四級網絡。各級領導小組及辦公室定期召開會議，總結工作經驗，提出工作要求，研究解決問題。545個村（居）工作站、1662個矯正小組按照規定開展工作，有效發揮作用。

—— 相關部門通力協作。聯合印發了《馬鞍山市實施〈社區矯正實施辦法〉各機構職責分工的通知》，各部門按規定履行各自職責，多次組成聯合檢查組，檢查全市社區矯正工作，發現問題，出臺制度，保證工作順利開展。各級法院主動開展社區影響評估委托，建立社區矯正聯系點制度，加強與司法所聯系，對社區矯正人員進行回訪考察，鞏固審判成效。各級檢察院舉辦專門培訓班，增強檢察工作能力，對社區矯正實施全程監督。各級公安機關積極參與社區矯正工作，各派出所、司法所實行每月例會制度，交換比對名單，確保無脫管漏管現象。人力資源和社會保障部門為社區服刑人員辦理就業失業登記證，將社區服刑人員的職業培訓、推薦就業和社會保險接續等納入工作安排；民政部門下發《關于做好社區服刑人員社會救助工作的實施意見》，對符合條件的社區服刑人員給予社會救助；團市委、市婦聯積極開展社區矯正工作調研，組織對未成年、女性社區服刑人員等特定對象結對幫扶和送溫暖活動。

（三）傾力打造社區矯正規范執法機制

—— 率先實行審前調查制度。出臺了《馬鞍山市刑事案件被告人審前調查實施辦法》，規定法院可能判決、裁定適用社區矯正的，先交由司法行政機關進行風險評估，提交評估報告，供法院裁量參考。全市法院對判處罪犯非監禁刑的案件95%以上都開展了社區影響評估工作。該制度效果良好，影響廣泛，推動了全省《社區矯正社區影響評估暫行辦法》的出臺。

—— 建立監管安全制度。《社區矯正實施辦法》頒布后，精心編制了符合《辦法》規定的新版社區矯正工作流程（圖），制定了例會、學習培訓、信息宣傳、統計、檔案管理和監督檢查等監管安全制度。全市各司法所按照新流程模板，統一懸掛，統一執行。工作流程和監管安全制度在全省率先統一規范，得到了省司法廳領導的充分肯定和同行的廣泛認可，省司法廳已在全省推廣使用。

—— 實行矯正獎懲制度。出臺了《馬鞍山市社區矯正人員獎懲辦法》，明確獎懲條件，清晰審批程序，落實獎懲措施，實現矯正目標。通過入矯告知、中間控制和嚴格執行，有力維護了社區矯正作為刑罰執行制度的嚴肅性。截至2014年底，全市累計撤銷緩刑59人，對暫予監外執行罪犯收監執行12人，治安處罰11人，警告113人。該辦法為《安徽省社區矯正人員獎懲辦法》的出臺提供了借鑒。

—— 實行科技定位監管。探索運用信息技術手段，破解對社區服刑人員監管難題。率先投資研發了社區矯正工作移動信息管理系統，有定位跟蹤、軌跡查詢、實時預警、信息提示、文檔管理和報表自動生成等功能，實現了社區矯正從“人防”到“人防技防相結合”。 同類系統中的部分功能現已在全省使用。

—— 建立社區服刑人員限制出境通報備案制度。市政法四部門聯合出臺了《關于進一步加強法定不批準出境人員通報備案工作的意見》，明確了通報備案的原則、對象、職責分工和工作流程。各司法所進行全面的排查梳理，及時、準確完成所有在冊的社區服刑人員的通報備案手續，把社區服刑人員全部納入出境管控視線，每月底前通報備案一次，實現社區服刑人員限制出境備案工作常態化。省公安廳、司法廳對我市該項制度進行了專題調研并給予充分肯定。

—— 整固系統工作機制。2011年，全市專門組織開展了“社區矯正管理規范年”活動，對社區矯正工作流程進行了全面梳理完善加固，以實現社區矯正工作專業化、規范化，保證社區矯正工作質量。2013年，我們又按省廳統一部署，在全市組織開展了社區矯正示范縣（市、區）創建活動，當涂縣被評為全省首批“社區矯正示范縣”。

—— 首推風險預警防控體系建設。結合社區矯正工作實際，以維護社會穩定為核心，以規范和制約執法權力運行為重點，從風險易發多發的重要崗位、關鍵環節入手，從社區矯正工作的制度機制、崗位職責、業務流程三大方面列排出20個重要風險點，全面梳理、編制了《馬鞍山市社區矯正風險警示分解表》，印發了《關于進一步加強馬鞍山市社區矯正風險預警防控工作的通知》，構建社區矯正風險預警機制和全面防控體系，保障公正、廉潔、文明執法，促進全市社區矯正工作規范開展。

（四）努力完善社區矯正教育矯正機制

—— 探索實施分類管理制度。下發了《馬鞍山市社區矯正人員分等級管理分階段教育暫行辦法》，根據社區服刑人員自身差異，分寬松、普通和嚴格三個等級管理，因人施矯，動態調整；將教育矯正過程分為入矯、常規和解矯前教育三個階段，分段施矯，設定不同的教育目標，適用不同的教育方法。該辦法后由省司法廳下文在全省推開。

—— 規范教育矯正的內容和方式。根據《社區矯正實施辦法》《安徽省社區矯正實施細則》和《安徽省社區服刑人員教育矯正大綱》規定要求，結合實際，制定下發《馬鞍山市社區矯正教育矯正工作實施意見》，明確教育矯正工作的六個方面內容、四種形式，制定《教育矯正計劃安排表》，確保每個社區服刑人員每月學習教育時間不少于8小時，以進一步規范教育矯正工作，增強教育矯正的系統性、針對性、實效性，提高對社區服刑人員的教育矯正質量。

—— 運用政府購買服務方式打造心理矯治機制。市司法局與安徽工業大學合作成立“馬鞍山市社區矯正心理矯治研究中心”，搭建社區矯正人員心理矯治平臺，建立市、縣（區）、司法所、矯正小組四級心理矯正工作體系。運用政府購買服務的方式，借助安徽工業大學大學生心理健康教育咨詢中心心理工作者專業指導，全面做好心理健康教育、調查、評估、心理咨詢、心理危機干預和再犯罪風險評估工作，逐人建立心理矯治檔案。通過打造和完善心理矯治工作機制，進一步提高社區矯正工作質量。

——“五老”人員結對幫教未成年社區服刑人員。離退休老干部、老戰士、老專家、老教師、老模范等老同志閱歷豐富、威信高、善于教育，由他們組成的“五老”志愿者幫教小組，通過談心、教育、聯誼等幫教活動與未成年社區服刑人員結成對子，形成立體幫教網絡，可以更好地發揮心理咨詢和矯治的效用。2009年5月，我市雨山區關工委、司法局聯合下發了《關于“五老”人員參與未成年人社區矯正工作的意見》，先行開展工作試點。經過一年多的實踐，“五老”人員結對幫教未成年社區服刑人員工作取得了一定的成效。2010年12月，市關工委、市司法局又聯合下發文件，將這一做法在全市推開，并將結對幫教對象擴大到25周歲以下的青少年。“五老”人員通過結對幫扶青少年社區服刑人員，加強與其父母、親屬等的聯系溝通，大大增強了失足青少年的親情感，防止其再犯罪，有效緩解了司法所人手不足的壓力，起到了很好的作用。

（五）全力創新社區矯正幫困扶助機制

—— 創新管理方式，保障幫扶工作常態化。一是登記接受做到“五清楚”。登記接受社區服刑人員時，必須清楚其前科劣跡、家庭狀況、婚姻狀況、收入情況和社會關系，切實摸清社區服刑人員的思想脈搏和生存狀況，制定針對性矯正方案，對有需要的社區服刑人員登記在案，便于提供幫困扶助措施。二是日常管理堅持“六必須”。社區服刑人員入矯時必須見一次面、必須進行一次談話、必須建立一份檔案、重大節假日必須上門訪察、社區服刑人員思想出現不穩定時必須過問、社區服刑人員本人及家庭出現困難時必須幫困解難，做到有事必問、有難必幫。三是管理方式區分“三三制”。根據社區服刑人員基本情況，結合其改造表現、犯罪類型、人身危險性、再犯罪可能性、再社會化程度等多方面差異，將社區矯正人員分為寬松、普通和嚴格管理三個等級，區別對待，因人施矯，并予以動態調整；根據社區服刑人員心理、行為特點和需求變化等規律，將教育矯正過程分為入矯、常規和解矯前教育三個階段，設定不同教育目標和方法，分段施矯。通過科學分類，為社區服刑人員提供及時有效的幫困扶助。

—— 搭建多層平臺，促進幫扶工作社會化。一是著眼長遠，建立多種基地。各司法所與轄區內的敬老院簽訂了《社區矯正社區服務基地協議書》，依托敬老院，建立了社區服務基地。花山區在濮塘烈士陵園，建立了花山區社區矯正工作教育基地。有的司法所與轄區內的企業聯系，建立了社區服刑人員就業基地。二是多管齊下，促進社區服刑人員就業。各級矯正機構結合實際，在鼓勵社區服刑人員自謀職業的同時，采取多種方式，解決社區服刑人員就業問題。司法所將社區服刑人員生活和工作情況、求職信息和培訓需求等基本信息及時上報縣區司法局，縣區司法局根據社區服刑人員實際需求，協調相關部門，提供培訓場地、就業崗位。對于有一技之長卻找不到合適工作的社區服刑人員，司法所會同人社部門將企業用工需求與社區服刑人員的工作需求進行比較核對，凡是有就業需要、符合用工要求的社區服刑人員，司法所認真進行登記落實，協調推薦進企業工作。對于部分有勞動能力卻缺少一定技能的社區服刑人員，司法所認真協調抓好職業技能培訓工作，培訓合格后發給技工證書，優先安排進入企業工作。三是扶貧幫困，解決社區矯正人員困難。各司法所積極聯系民政部門，幫助符合低保條件的社區服刑人員落實低保。對因病或家庭重大變故導致生活困難的社區服刑人員，聯系相關部門，落實大病救助或臨時社會救濟。對于極少數生活困難缺少經濟來源的社區服刑人員，司法所積極協調企業做好幫扶工作。動員社區服刑人員之間互幫互助，解決社區服刑人員出現的暫時性困難。

—— 出臺硬性措施，實現幫扶工作制度化。下發了《馬鞍山市民政局 馬鞍山市司法局關于做好社區服刑人員社會救助工作的實施意見》，對符合低保、“五保”等社會救濟條件的社區服刑人員給予社會救助。規定社區服刑人員具備與其他公民同等的享受最低生活保障權利的資格。基層民政部門及低保辦事機構，對社區服刑人員的低保申請和審核審批，不得有工作上和政策上的歧視。社區服刑人員以家庭為單位申請最低生活保障。對其中家庭經濟困難、共同生活的家庭成員人均收入低于本市低保標準、符合納入低保條件以及符合享受分類施保待遇的社區服刑人員，民政部門應按照低保政策，及時將這類家庭和人員納入最低生活保障。社區服刑人員納入低保工作，不再委托社區受理，也不需要按一般低保申請審批程序的要求在社區、街道進行張榜公示。縣區低保審批機關依據司法行政部門提供的教育改造表現等證明材料，對其中教育改造表現優秀的社區服刑人員，可在已核算該戶或該人保障金額的基礎上，上浮10%~20%予以保障。2012年10月6日，《法制日報》在頭版頭條專門介紹了我市的做法，稱贊我市幫困扶助工作走在全省乃至全國前列。

二、存在的問題及完善對策

經過十年的探索和實踐，我市社區矯正工作取得了良好的法律效果和社會效果。但社區矯正工作正處在極為重要的發展時期，社區服刑人員數量持續增長，和監禁刑罪犯相比，社區服刑人員是在開放的社區中進行矯正，其活動軌跡、思想狀態不易掌控，發生脫管、漏管、重新違法犯罪的風險很高，矯正機構缺乏過硬強制手段，監管教育難度較大，安全穩定任務非常艱巨。同時，還面臨社區矯正法律制度不完善、機構建設不健全、工作力量明顯不足、工作銜接配合有待加強、基礎設施和勤務裝備缺乏等困難和問題。對此，我們將進一步貫徹落實習近平總書記系列重要講話和全國、全省社區矯正工作會議精神，以推進社區矯正工作規范化建設為著力點，強化社區矯正基礎保障工作，積極推進創新發展，全面提升社區矯正工作質量和水平，努力為全市和諧穩定作出新的貢獻。當前和今后一個時期，我們將著力抓好以下五個方面的工作。

（一）全面落實社區矯正三項任務

社區矯正的主要任務，是通過對社區服刑人員的監督管理、教育矯正和適應性幫扶，將其改造成為守法公民。一是切實強化監督管理手段。嚴格落實報告制度，提高社區服刑人員的遵規守紀意識。加強檢查考核，及時準確掌握社區服刑人員的改造情況。創新監督管理方式，充分發揮矯正小組、基層組織、社區群眾的作用。推廣應用電子腕帶、定位手機等信息化技術，提高監管工作的便捷性和高效性。嚴格執行獎懲制度，確保刑罰執行的嚴肅性、權威性。強化應急處置，健全完善應急處置預案，確保突發事件防范有力、處置迅速。二是全面提升教育矯正效果。認真組織開展思想道德、法制、時事政治等教育，幫助社區服刑人員提高道德修養，增強法制觀念，自覺遵紀守法。組織開展社區服務，培養社區服刑人員正確的勞動觀念，增強社會責任感。與高校科研機構合作，在社區服刑人員中普遍開展心理健康教育，對于有需要的人員進行心理咨詢或者心理危機干預，幫助他們康復心理，健全人格，提高適應社會的能力。強化分類教育和個別教育，重視運用社會工作的專業理念和技術方法，不斷豐富教育載體和方式方法，提高教育的針對性和實際效果。三是積極落實幫困扶助措施。發揮各部門的職能作用，落實相關政策和措施，為社區服刑人員順利回歸社會創造條件。因地制宜用足用好相關政策，協調解決社區服刑人員的就業、就學、最低生活保障、臨時救助、社會保險等問題，幫助社區服刑人員融入社會。加強社會資源的整合利用，廣泛動員企業事業單位、社會團體、志愿者等各方面力量，發揮社會幫扶的綜合優勢，努力形成對社區服刑人員幫扶的社會合力，提高幫扶效果。

（二）努力健全社區矯正規范執法運行機制

習近平總書記在重要指示中，明確要求持續跟蹤完善社區矯正制度，加快推進相關立法。社區矯正是嚴肅的刑罰執行工作，必須依法規范進行。社區矯正從全面試行到全面推進，標志著這項工作已經走上制度化、規范化、法制化軌道，同時也對進一步加強制度化、規范化、法制化建設提出了更高的要求。健全完善規章制度，認真貫徹執行《社區矯正實施辦法》《安徽省社區矯正實施細則》和我市的相關規定，規范社區矯正工作流程，統一文書格式，加強檔案管理，確保社區矯正工作規范運行。加強執法檢查，堅持以問題為導向，狠抓各項制度落實，著力解決執法中存在的突出問題，努力在每一個執法環節、每一起執法案件辦理上使人民群眾、社區服刑人員及其家屬感受到公平正義。

（三）著力加強社區矯正機構和隊伍建設

習近平總書記在重要指示中，強調要理順工作體制機制，加強矯正機構和隊伍建設。當前，我市社區矯正機構隊伍建設的現狀與面臨的新形勢、新任務相比，還很不適應，應著力加強社區矯正機構和隊伍建設。一是重點加強社區矯正機構建設。健全市、縣（區）社區矯正機構，重點加強縣（區）社區矯正機構建設，進一步明確級別、安排編制、充實人員，切實承擔起社區矯正工作執行和管理職責。二是切實加強司法所建設。改善司法所裝備條件，落實工作經費保障，配齊配強專職工作人員，保證執法和管理工作需要，做好社區矯正日常工作。指導管理村（居）社區矯正工作站建設，做好矯正、幫扶工作。三是大力加強社區矯正隊伍建設。以監獄民警到社區矯正機構掛職為契機，有效解決社區矯正機構執法力量和刑事執法經驗不足等問題。用足用好現有政法專項編制，充實社區矯正專門執法力量。積極落實政府購買服務政策，發展壯大社區矯正專職社工隊伍，協助開展社區矯正工作。發展社區矯正社會工作者和志愿者隊伍，建立健全社會工作者和社會志愿者的聘用、管理、考核、激勵機制，引導、鼓勵更多的人從事這項工作。四是切實提高社區矯正工作隊伍素質。堅持把思想政治建設放在首位，教育引導社區矯正工作者堅定理想信念，牢固樹立執法為民、公正執法的理念，培育職業良知，忠誠履行職責。加強執法能力和作風建設，加大業務培訓力度，開展經常性崗位練兵活動，不斷提高業務素質和工作能力，努力建設一支高素質的社區矯正工作隊伍，確保公正廉潔執法。

（四）大力強化社區矯正工作保障

進一步全面推行社區矯正，離不開必要的經費和基礎設施保障。一是加大社區矯正經費保障力度。認真貫徹落實《財政部司法部關于加強社區矯正經費保障工作的意見》，建立按照社區矯正人員數量核定經費的保障制度，并根據工作發展的需要，建立社區矯正經費動態增長機制。二是推進社區矯正中心建設。加強縣（區）社區矯正中心建設，優化功能設置，規范運作機制，完善配套管理制度，以此為平臺加強對社區服刑人員的監督管理，為社區服刑人員提供技能培訓、過渡安置、就業指導等教育幫扶服務。三是加強社區矯正信息化建設。強化社區矯正工作信息化應用，充分發揮信息技術在人員動態監管方面的作用，提升刑罰執行效率和質量。積極融入智慧城市建設，探索建立相關部門社區矯正信息交換平臺，實現動態數據共享，不斷提升社區矯正工作的信息化水平。

（五）進一步加強對社區矯正工作的組織領導

完善黨委、政府統一領導，司法行政部門組織實施，相關部門協調配合，社會力量廣泛參與的社區矯正領導體制和工作機制，健全完善社區矯正工作領導小組制度，及時研究、協調解決工作中的重大問題，為社區矯正工作順利發展提供有力保證。加強部門之間溝通協調和銜接配合，落實各項政策措施，共同推動社區矯正工作創新發展。切實加強調查研究，持續跟蹤社區矯正工作發展，及時研究解決社區矯正工作中出現的新情況新問題，推動社區矯正工作不斷深入。加大社區矯正工作宣傳，積極營造良好的輿論氛圍和社會環境，及時總結推廣社區矯正工作典型經驗，不斷提高社會公眾知曉率、認同度，為社區矯正工作營造良好的社會氛圍。

（責任編輯 張文靜）