社區災害治理的新嘗試
——北京市西城區“參與式”社區減災工作觀察

林 燕

社區災害治理的新嘗試
——北京市西城區“參與式”社區減災工作觀察

林 燕

近年來，北京市政府出臺《關于加強本市城鄉社區綜合減災工作的指導意見》，把提升社區抗災能力、培養社區災害管理人才、增強社區綜合減災實力作為災害管理的重要抓手。2013年北京市民政局在全市推行“一區一品”項目建設，西城區將“綜合減災示范區”作為創建品牌。2014年，西城區政府與北京市民政局簽署了《共建綜合減災示范區合作框架協議》，成立了綜合減災示范區創建工作領導小組，制定了創建實施方案，明確由西城區民政局作為承接單位牽頭負責推動綜合減災示范建設，統籌全區減災資源，全面推動西城區綜合減災事業可持續發展。

西城區民政局積極探索，率先示范，主動借助社會組織、高校、科研機構力量，努力拓展和改進防災減災公共服務，并廣泛調動公眾參與熱情，形成了具有城市中心區特色的“參與式”災害管理模式，有力促進了全國第一家“綜合減災示范街道”和“綜合減災示范區”建設。“參與式”災害管理模式改變了原有的“命令式”災害管理模式，災害管理由傳統以“物”為本向以“人”為本轉變，以“救”為主向以“防”為主轉變。在災害政策研究、制度建立、隊伍建設、宣傳教育及基礎設施建設等項目中，轉變政府職能，改變服務方式，發揮居民作用，使社會參與在災害管理中發揮最大效用。新的災害管理模式，不僅極大地鼓舞和動員了公眾參與綜合減災的主動性、積極性，提高了公眾防災減災意識和能力，還促進了西城區綜合減災示范區建設的順利展開，提高了西城區綜合減災實力。

實施過程

“參與式”災害管理重在充分調動各方資源力量參與綜合減災。西城區民政局采用各種形式，將“參與式”災害管理全面運用于綜合減災工作的各個方面。

一、在政策創制與理論研究方面的運用。政策是實施災害管理的工具，“參與式”災害管理既體現在政策創制的過程之中，也體現在政策創制成果上。為建立綜合減災示范街道標準，西城區民政局邀請民政部國家減災中心、北京市師范大學作為技術支持方參與標準制定工作，對試點創建綜合減災示范街道的什剎海地區社區減災情況的實地調查、近三年工作資料查閱，并通過社區居民座談方式掌握了什剎海地區災害管理現狀，于2014年8月研究撰寫了《西城區城市綜合減災能力建設報告——以什剎海街道為典型》。同時，深入什剎海街道的米糧庫、西什庫、前海北沿等社區開展實地調研，走進白紙坊街道開展座談討論，召集居民群眾問卷調查，召開專家研討，充分吸收和聽取了各方減災力量的意見建議，于2014年10月研究出臺了全國首個《綜合減災示范街道標準》；標準的順利出臺，得益于各方力量的有效參與，也促使綜合減災示范建設有了明確的政策依據。2015年1月，西城區民政局邀請了民政部政策研究中心、中國地震局地球物理研究所、北京師范大學減災與應急管理研究院、中國水利水電科學研究院、中國農業大學、中國氣象局及北京市減災協會等專家展開了綜合減災示范街道創建研討會，發揮災害管理專家優勢資源，推動了西城區示范建設。

二、在隊伍建設上的運用。在災害風險管理隊伍建設上，邀請聯合國開發計劃署（UNDP）、亞洲備災中心（ADPC）專家進入什剎海、白紙坊街道社區，開展社區災害風險管理培訓，動員社區災害管理人員與居民群眾參與，通過理論授課、實踐調查方式，由社區個體主動參與社區災害風險源查找、風險地圖繪制及風險管理規劃編制，專家的指導與居民群眾的參與相結合，在提高災害風險管理意識和能力基礎上，促進了專業災害風險管理隊伍的科學建設。在緊急救援員隊伍建設上，與北京市緊急救援基金會合作，充分利用基金會的師資力量開展了基層防災減災救援技能的培訓，組織社區災害管理人員、一線城管執法人員、社區居民、轄區學校、物業公司等企事業單位員工報名參與，初步建立以居民群眾為主體的基層救援隊伍；同時利用基金會資源，為救援隊伍配備個體及公共救援裝備設施，激發了公眾參與積極性，從而促進了基層救援體系的初步建立。

三、在宣傳教育上的運用。宣傳教育是實現災害管理的手段。為了更好達到宣傳教育目的，西城區民政局運用專家資源成立西城區綜合減災智庫，設計了調查問卷，從居民群眾的需求出發，組織開展了綜合減災公益大講堂巡回宣講活動，使綜合減災宣傳切實符合和體現公眾需求。同時，利用中關村減災科技聯盟的資源，引進科技公司企業，充分運用其科技備災預警設備，提高西城區科技備災支撐力量。在豐匯園、前海北沿2個社區試點安裝了災害應急廣播系統，以便在災害發生時，第一時間通知居民群眾疏散逃生；針對前海北沿社區平房院落多、社區火災風險系數高的特點，試點安裝了火災智能識別系統，運用智能識別技術，提高了社區災害預警響應能力。為了更好檢驗與運用試點安裝的裝備設施，整合西城區綜合減災示范區創建工作領導小組成員單位資源，與相關公司合作展開各種形式的宣傳演練活動，動員社區居民使用科技設備和救援裝備，實現災害宣傳、預警、災情報送、救援及疏散安置項目居民的有效參與、技能的有效掌握，從而促進災害管理與綜合保障能力的進一步提高。

四、在基礎設施建設上的運用。

裝備設施是實現災害管理的基礎。動員社區居民開展了社區防災減災電子地圖繪制，由社區居民繪制包含本社區基本信息、政府機構所在、風險源、疏散逃生路線、疏散場所等信息在內的地圖，同時根據居民繪制的地圖，試點實地標識了應急疏散場所及疏散路線。這個標識，不僅充分體現了居民的意志，也方便了居民疏散逃生。針對西城區暴雨、火災、雪災等易發特點，建立了區級救災物資儲備庫，儲備相應的救災物資，并在每個街道建立物資庫，引導每個社區設置救援物資儲備箱，為社區及時救援提供硬件支撐。

案例分析

——白紙坊街道社區居民參與災害風險管理

西城區作為老舊城區，城市內澇、火災等致災因素相對較多。2014年11月在白紙坊北里一棟老舊樓房發生火災，火災過火面積達210平方米。起火的老舊小區樓在拆遷范圍之內，屬于60年代末的簡易樓。起火的3層房頂基本坍塌，3層房屋損壞，屋內物品被燒毀，10多戶居民家庭被轉移安置。

為了減少災害的發生，保障居民群眾的生命和財產安全，2014年12月西城區民政局邀請了亞洲備災中心（ADPC）減災專家，在白紙坊街道新安中里社區組織召開了以社區為基礎的災害風險管理培訓，充分動員了新安中里及火災事故發生地幾個社區30多名社工及社區居民參與。這個項目，由亞洲災害管理專家蔣玲玲設計并主講，為期三天，首先采用開放式互動授課方式，介紹了災害管理、災害風險管理及其發展趨勢，致災因子、易損性和抗災能力等基本概念及其相互間關系，并由參與學員親自參與識別，分辨致災因子、風險元素、易損性等，專家還從風險管理實踐操作角度介紹了社區災害風險地圖繪制、規劃編制，使學員對災害風險管理有了新的認知，初步掌握了制定社區災害風險管理規劃、實施參與式社區災害風險評估的基本方法和技能。為檢驗和評估培訓成效，培訓課程專門安排實地練習，所有學員在老師的指導下，深入白紙坊街道崇效寺社區與社區其他居民一起，使用參與式風險評估工具，繪制社區致災因子圖、歷史輪廓圖、問題樹等，模擬制定了崇效寺社區災害風險管理行動計劃方案，在提高社區居民群眾的災害風險管理意識和能力同時，也提高了居民群眾參與災害風險管理主動性、積極性，增強了社區抗災能力和災害管理能力。

社區災害風險管理，注重社區居民參與性，重在發揮居民群眾自身能力參與實施本社區的風險管理，從而達到管理目標。這個項目，是“參與式”災害管理模式充分運用的體現，一方面由政府出資與ADPC合作，引進培訓項目，另一方面充分運用社會組織資源，吸引災害管理專家走進社區，最后通過動員社區居民群眾參與方式，完成具體項目內容，達到了提高社區災害管理能力、增強社區綜合減災實力的目標，也充分驗證了“參與式”災害管理模式的效用。

效果評估

自“參與式”災害管理模式在西城區運用以來，西城區綜合減災實力得到全面提升。成功舉辦了“5·12”全國防災減災日、“10·13”國際減災日，其中2014年“5·12”防災減災日宣傳演練得到了國務委員、國家減災委員會主任王勇同志的充分肯定；創建了全國綜合減災示范社區26個、北京市綜合減災示范社區90個；成立了西城區綜合減災智庫，共進入6個街道舉辦綜合減災公益大講壇巡回宣講7次，500余名居民群眾參與聽講；出臺了全國首個《西城區綜合減災示范街道標準》；建成了區及15個街道救災物資儲備庫；初步構建了由669名社區緊急救援員為基礎的基層防災減災救援體系，建立了由566人組成的災害信息員隊伍；展開了以什剎海、白紙坊街道為代表的綜合減災示范街道試點創建，組織開展街道、社區調研、座談10次，綜合減災示范區創建工作取得了階段性成果，全區居民群眾、企事業單位參與率明顯提升。

中央電視臺、新華社、《中國社會報》《中國減災》雜志、北京電視臺、《北京日報》《北京晚報》《北京社區報》《西城報》等多家新聞媒體對西城區綜合減災工作作了重點宣傳報道。民政部政策研究中心、民政部國家減災中心、聯合國開發計劃署（UNDP）、中國地震局地球物理研究所、北京師范大學減災與應急管理研究院、中國水利水電科學研究院、中國農業大學、中國氣象局及北京市減災協會等專家參與了西城區綜合減災智庫，并充分肯定了“參與式”災害管理模式推動下的西城區綜合減災示范建設工作。2012年，在北京市第三屆職業技能大賽災害信息員項目中西城區獲得了綜合成績全市排名第一。2014年，在北京市民政局年度考核中西城區綜合減災工作被評為創新創優項目。

創新亮點

“參與式”災害管理模式，以社會需求為導向，政府提供政策扶持、組織安排、服務監督、資金支持等服務，社區負責具體協調落實，充分鼓勵和吸引社會力量參與，由居民群眾具體完成各個項目的社會治理新形式。這種管理方式比較簡便易行，周期較短，資金投入量可大可小，且更接近居民，因而收效良好，主要集中表現在實現了“三個轉變”：政府職能由管理向服務的轉變、社會工作方式由自上而下到自下而上的轉變、居民角色由被動受益到主動參與的轉變；達到了“三個提高”：減災服務的支持力度提高、社區災害管理能力的提高、居民參與積極性的提高；呈現了“三個多元”：服務主體多元、服務內容多元、服務方式多元。

專業反思

作為當前災害管理新模式，西城區民政局在具體項目的實施運用過程中也遇到一些困惑與難點。一是社區居民參與災害管理的實戰能力有待加強，雖然開展了相關培訓，并制定了詳細的參與方案，但是仍然達不到預期效果；二是災害管理的特色項目相對缺乏，雖然從政策研究、隊伍建設、宣教教育及基礎設施建設上加大力度，項目覆蓋面比較寬泛，但是缺乏能夠突出區域特色、反映群體特殊需求的項目；三是社會力量有效參與機制不夠健全，雖與國內外社會組織、研究機構、高校進行了多方合作，但是有關參與機制有效性、長期性方面還存在不足；四是政府在評估考核監督方面存在一定差距。

面對這些問題和困難，西城區民政局仍將堅持“參與式”管理模式，積極動員社區居民群眾、流動人口、企事業單位、社會組織與志愿者團體參與災害管理，充分發揮各方資源優勢，從社會責任與利益相關角度出發，與企事業單位合作，鼓勵與引進企事業單位參與綜合減災，推進綜合減災示范企業建設。落實到具體工作上，一是繼續加強綜合減災公益宣講，采用宣講需求問卷調研方式，推進滿足社會需求的公益宣講；二是加大應急演練力度，分不同群體、不同地段舉辦應急演練，動員更多社會公眾參與演習，提高公眾的自救互救能力；三是采用分街道推出特色項目辦法，鼓勵各個街道根據本轄區實際情況，挖掘、培育與發展特色項目；從項目發展需求出發，加強政府對項目考核與監督，采用購買服務方式，加大第三方對項目評估考核，以此提高災害管理的實效性。

“寧可十防九空，也要未雨綢繆”。將以“物”為本轉為以“人”為本，以“救”為主轉為以“防”為主，是“參與式”災害管理的核心，也是國內外災害管理發展新趨勢。西城區民政局將繼續以需求為出發點，以統籌協調、多元參與、共建共享為主要原則，進一步推進區域資源整合和社會資源有效利用，不斷開創西城區防災減災工作新局面。

（作者單位：北京市西城區民政局）