“司”“局”“廳”源流考

陳魯南

“司”“局”“廳”源流考

陳魯南

筆者剛來參加工作時，崗位是在部里的辦公廳。某次會議期間，廳里一位領導半開玩笑的提問說，同樣作為部委的內設機構，為何辦公廳稱“廳”而不稱“司”“局”。與會者眾說紛紛，卻莫衷一是。多年來，這個問題一直縈繞在筆者心頭。近日讀書，頗遇到一些草蛇灰線般的線索，似可解答此問，特梳理如下，與大家探討。

司——業務部門 源遠流長

“司”“局”“廳”中，首先出現在行政機構名稱中的，乃是“司”字。這個字在甲骨文中就有，就其造型而言，右側的“卜”代表權杖，左側的“口”代表發號施令，因此“司”也就是“執掌、管理”的意思。按此義，周朝在官制中出現了“地官司徒”“夏官司馬”“秋官司寇”“冬官司空”等表述，并被后人記載在《周禮》一書中。周朝的行政架構中，最重要的官職有六個，分別以天、地、春、夏、秋、冬命名，“司徒”等是對其主要職能的概括。所謂“司徒”，即執掌民政；“司馬”，即執掌軍政；“司寇”，即執掌刑罰；“司空”通“司工”，即執掌水利、手工。所以，此時的“司”并非機構名稱或官職名稱，而是官職的后綴。

周朝后期特別是春秋戰國一段，在孔子看來是所謂天下“禮崩樂壞”，另一角度講則是全社會務實創新、不拘泥于舊制。體現在行政制度中，就是“春官”“秋官”這種不知所云的稱呼很少再使用，各封國把原本作為后綴的“司馬”“司徒”直接用為官銜，以使職責更為明顯。后來，一些官銜還演化為官員家族的姓氏，我們所熟悉的司馬遷、司馬光等歷史人物，其姓氏來源便屬此例。此時，“司”字不再居于從屬地位，正式進入官職名稱。

秦漢之時，中原再現大一統的局面，行政制度有了很大發展。統治者以分工更為科學的“三公九卿”制代替了周朝的六官制，同時也保留了司徒、司徒等職位，但實際權力已經縮小很多，更多的是一種榮譽和待遇。比如《三國演義》里獻貂蟬使連環計的王允就是司徒，被諸葛亮罵死的王朗也是司徒。當然，兩漢綿延四百年，也不乏個別時期司徒等官職掌握實權、甚至凌駕丞相之上的情況。

兩晉南北朝時期，天下再度陷入紛爭，官制也極為混亂，但總的來講，司徒等官位的職權是在弱化的，行政權力在逐步向尚書臺這一機構集中。隋唐時期，三省六部制這一成熟的行政體制得以確立。按照我國第一部行政法典《唐六典》的記載，唐時由前代尚書臺演化而來的尚書省統攬行政事務，尚書省下設吏、戶、禮、兵、刑、工六部，分別負責人事、財政、教育等方面的工作；每部將所負職能進一步劃分，再分設四司，共有二十四司。比如吏部下設吏部司、司封司、司勛司、考功司等四個部門，其中吏部司總管組織人事，其余三個分管表彰獎勵、職務晉升、履職考核。

從這一變化來看，隋唐時，“司”已從官銜名稱正式轉為機構名稱，并且確立了部、司兩級的從屬關系。“六部二十四司”的行政架構享有組織嚴密、分工合理的美譽，明清時期仍然采納，甚至《紅樓夢》里的太虛幻境都設置了“癡情司”“薄命司”。只是基于社會的發展和事務的增多，明清時期各部內設的“司”明顯增加，有些達到了十余個。

新中國建立以后，中央政府的機構設置采用的也是部司架構，因此可以說，隋唐的行政體制設計，一直沿用到今天。在這一架構中，“司”作為“部”內設的、負責某一專項業務的部門，其地位沒有變化過。而對于“司”，人們其實使用的仍是“執掌、管理”這一本意，只是語法結構上有些倒裝的意味，比如唐代的“考功司”實際是“司考功”，如今的“救災司”“社會救助司”，則是“司救災”“司社會救助”了。

局——同為專管 高低有變

“局”的歷史就比“司”短多了，地位也是忽高忽低，但同樣是一個負責專門業務的機構。

先就造字而言，“局”字在甲骨文、金文中都是沒有的，春秋戰國時期的篆文里才有，其本意也不甚明白。據東漢文字學家許慎考證，“局”本意有兩種，一是形容緊促，一是作為棋盤，——這兩個意思差別大了去了，但今天卻都還在用，即作為形容詞的“局促”和作為量詞的“一局比賽”。在先秦的文獻中，“局”字出現很多，比如《詩經》里有“予發曲局”，意為“我的頭發很凌亂”，《禮記》里有“左右有局、各司其局”，是說行軍打仗要“左右各有陣勢，每陣有各自的統領”。總的來講，此時“局”跟行政權力、行政機構沒有關系，但演化出了“部分”“局部”的意思。

“局”字第一次被用于機構名稱，應當是在兩晉時期。晉武帝司馬炎為加強國家文化建設，在秘書監下設置著作局，專門負責修撰國史。由于修史是秘書監工作的一部分，所以稱為“局”。隋唐時期，著作局得以保留，同時出現了負責圖書保管的司經局，總的來講都是小機構，與部、司是無法相比的。但同樣在隋唐時期，宮廷內部為了做好服務工作，設立了“尚宮局、尚儀局、尚服局、尚食局、尚寢局、尚功局”等六局，分管各類后勤事務；“六局”仿照“六部”，也各自下設四司，形成了宮內的“六局二十四司”，這便使“局”的地位高度提升，一躍而至“司”之上。

明代宦官專政，把持宮廷內外，“六局二十四司”的制度很快就被舍棄了，但以“局”為名的機構大批設立。如宮內設立了“十二監、四司、八局”，這里的司、局級別相同、互不隸屬，長官都為正五品；朝中則在六部之下增設軍器局、印鈔局、鑄印局、雜造局等，亦與各司同級。機構如此繁多，是宦官們爭相攬權的結果。清代建立后，對這些繁雜的小機構進行了清理，以“局”為名的只剩下火藥局等寥寥幾個。清末洋務運動時，輪船招商局、江南制造總局等帶“局”字的組織紛紛出現，但就性質而言，更多的屬于企業而非行政機構。

新中國成立之初，在政務院下設立若干委員會及各部、委、院、署、行，各部委再內設司局，此時“司”“局”兩種機構似無太大差別。但1954年，新中國完成了第一次政府機構改革，政務院改稱國務院，并在各部委之外設立統計局、計量局、氣象局等直屬機構。此時，“局”作為一個級別低于“部”、但獨立性高于“司”的機構，地位正式得以確立。延續至今天，作為各部委內設的“局”，排名往往在各“司”之前；而作為直屬機構的局，如國家稅務總局、國家公務員局等，內部還會分設各司，很有些隋唐“六局二十四司”的影子。至于在地方行政機構中，直轄市、地市級市州乃至縣的下屬職能機構都稱“局”，大約還是取“部分”的意思，因為他們的工作是政府整體工作的一部分。

廳——綜合機構 四通八達

以“廳”命名行政機構，歷史比“局”更為短暫。

首先，“廳”字本身出現得就很晚。東漢許慎的《說文解字》沒有收錄它，直至唐代才見于文獻。按其本意，是作為建筑物的公共部分，聯通其他房間之用。唐詩里常出現“花廳”“錦廳”的說法， 就是此意。“廳”的繁體寫作，又引申出“廣泛聽取意見”的意思。最需要廣泛聽取意見的乃是執掌公共權力的官僚，因此唐宋年間衙門也被稱為“官廳”，但這近于民間俚語。直至明代，國子監下設博士廳等五廳，“廳”字才第一次被用于行政機構名稱。這五廳僅為正六品，同樣是專門機構，但地位遠低于正四品的司、局。清代中央行政機構中有稽俸廳、提牢廳，級別亦為正六品上下，且同樣為專門機構。

說到這里，問題就來了。司、局都是業務部門，負責經過分工后的各項具體工作，而具體工作總需某個部門匯總。自隋唐時期開始，在部司結構下，這些工作是由各部的第一個司兼職負責；而各部之間則無匯總，直接向宰相匯報（明清名義無相而實際有相，此處不展開）。也就是說，這種分工尚不完善。終于，到了清末新政之時，統治者們發現綜合性部門的存在是很必要的，于是在內閣和各部紛紛設立“政務廳”，在準備作為議會的資政院設立“秘書廳”，協調匯總內部各個機構的工作。以“廳”為名，取其建筑學上四通八達的本意，可謂十分得體。此外，當時“秘書廳”的負責人稱為“秘書長”，這一稱謂也延續至今。

1949年新中國成立之際，政務院同樣設有秘書廳，革命前輩李維漢同志、習仲勛同志先后出任過秘書廳秘書長。政務院秘書廳后一步步演化為國務院秘書廳、國務院辦公廳，推衍至各部委，其綜合部門也稱為“辦公廳”就不足為奇了。

需要特別說明的是，為何各部委在省一級的同類機構雖為業務部門，卻同樣稱“廳”，比如民政部門在各省和自治區稱為為民政廳，但此“廳”又不是綜合部門。筆者以為，這承襲的是清代做法，用的是“官廳”“衙門”的意思，而非“四通八達”的意思。

清代在地方行政機構中，省以下的設“府”，其長官就是我們熟知的“知府”。有些知府管的地域比較大，常把自己的副手派到某地處理一些事務，其派駐地的辦公機構便稱為“廳”，當是“官廳”的簡稱。后來，這一做法慢慢演化為了制度，“廳”成了固定的地方行政機構。一些“廳”直接隸屬于省里，稱為“直隸廳”，與各府地位相當；其余的由各府管，稱為“散廳”，與“縣”地位相當。新中國建立后，我們將各省和自治區的直屬職能部門稱為“廳”，應當是受“直隸廳”的啟發，而與“綜合”還是“專門”無關了。

小結

最后小結一下。在中央層面的行政機構中，“司”承襲周制，取“執掌、管理”的意思，先用于描述職能，后嵌入官銜，最后定型于部委內設機構，負責專項業務；“局”承襲唐制，取“部分”的意思，先是小機構，后是大機構，亦負責專項業務，內部可以設司；“廳”承襲清制，取建筑學本意，是溝通其他部門的綜合性部門。在地方層面的行政機構中，“司”一般很少出現；“局”仍取“部分”的意思，仍負責專項事務，是直轄市、地級市州乃至縣政府下屬職能機構常用的名稱；“廳”則取“官廳”“衙門”的意思，是省和自治區政府下屬職能機構常用的名稱。

（作者單位：民政部社會福利和慈善事業促進司）