現狀、挑戰與趨勢：新戶改對低保城鄉統籌的沖擊與回應

胡宏偉　杜涵蕾

現狀、挑戰與趨勢：新戶改對低保城鄉統籌的沖擊與回應

胡宏偉杜涵蕾

黨的十八屆三中全會提出，我國要“建立城鄉發展一體化的體制機制”，對低保城鄉統籌和一體化發展提出了總的要求。而《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發〔2014〕25號），提出了“完善以低保制度為核心的社會救助體系，實現城鄉社會救助統籌發展”，直接對以低保為核心的社會救助制度改革提出了要求，要求進一步加快推進我國低保城鄉統籌工作。

進入新世紀以來，隨著我國經濟社會快速發展，最低生活保障制度（低保）不斷發展和完善，保障面不斷擴大、保障水平不斷提高、管理機制日臻完善，較為有效地保障了被救助對象的基本生活，為整個經濟社會發展起到了托底保障的作用。但是，最低生活保障制度在一定程度上依舊滯后于經濟社會發展需要，而城鄉分割和碎片化的制度結構，也一定程度上抑制了其更好地發揮托底保障的作用。總的來看，當前我國低保城鄉統籌發展應著眼于三個方面：破除分割狀態、縮小差距、統籌發展。

正是基于上述背景，本文旨在分析新一輪戶籍改革對我國低保城鄉統籌帶來的沖擊，以及低保城鄉統籌應當如何推進，以回應這些沖擊。具體而言，本研究將分為如下幾個部分：第一，辨析低保統籌的概念及其特征；第二，分析低保城鄉分割的現狀及其問題，對當前低保城鄉統籌先進地區的經驗進行總結和評價；第三，全面分析新一輪戶籍改革對我國低保城鄉統籌帶來的沖擊，以及主要受沖擊的地區特征；第四，探索下一步低保城鄉統籌可能的路徑趨勢。

一、低保城鄉統籌內涵辨析

低保城鄉統籌是社會救助乃至社會保障城鄉統籌的突破口與關鍵點。低保城鄉統籌發展是一個城鄉低保趨近、趨同的過程，目標是縮小城鄉差距，構建制度、管理、資金、政策、標準相協調、相統一的城鄉低保制度體系，是從城鄉分治、城鄉統籌并最終實現城鄉一體化的歷史進程。

正確認識低保城鄉統籌的概念，需要重點理解如下幾個問題：第一，低保城鄉統籌不是低保標準城鄉統一。當前，社會上存在一種誤解，即低保城鄉統籌就是要實現低保標準統一，用標準是否統一作為衡量、判斷一個地區低保是否實現統籌的標準，這種認識具有一定的誤導性。事實上，雖然從制度愿景來看，低保城鄉統籌最終會促進低保標準的統一，但是，低保統籌并不等同于低保標準統一，特別是在當前歷史階段，統籌更加側重縮小差距、整合制度、管理協同，而并不側重或要求標準統一。事實上，由于社會主義初級階段區域經濟發展差異將長期存在，特別是城鄉作為兩個區位概念，其發展差異將持續相當一段時間，一刀切式地要求城鄉低保標準統一也是不合理的。第二，低保城鄉統籌具有多維度特征。低保城鄉統籌不是單一維度的統籌，而是多維度的統籌，從已有經驗來看，低保城鄉統籌應當包括制度、資金、管理、政策、標準等多個方面。特別是，不能把標準作為評價低保城鄉統籌的唯一標準。第三，低保城鄉統籌具有動態發展特征。統籌是一個過程，而其最終目標是實現制度的一體化，所以，低保城鄉統籌不可能一蹴而就，要分先后、分階段設計統籌制度內容、統籌區域與統籌標準。按照鄭功成（2008）的觀點，可以分為兩個大的階段：第一階段，在2012年左右，完善現在的城鄉低保制度，達到應保盡保的目標，同時，提高低保待遇標準，這個過程中應當把逐步縮小城鄉低保待遇差別作為重要目標；第二階段，2013—2020年，城鄉低保要統籌發展，實現綜合型救助制度定型、穩定、可持續發展，這一階段要進一步縮小城鄉低保待遇差異，鼓勵有條件的地方統一城鄉低保制度。

二、低保城鄉分割的現狀與挑戰

由于轉型期特定的政治、經濟和社會背景，加之城鄉二元分割思維限制，我國最低生活保障制度建立之初就具有明顯的城鄉分割特征，城市與農村的低保在制度、管理、資金來源、待遇標準等幾個方面都存在顯著差別。低保城鄉分割局面長期存在，有損社會公平，且制度結構的科學性、適應性存在爭論，從城鄉宏觀發展趨勢上應當盡早實現統籌。我國部分先進地區已經進行了城鄉低保統籌的實踐嘗試，特別是部分發達地區城鄉低保標準和管理的統一化，相應社會實踐積累了有益經驗；但另一方面，大部分地區仍然沒有實施低保城鄉統籌，下一步應在范圍和程度兩個維度增進低保城鄉統籌；同時，學術界和實踐部門對低保統籌模式的具體內容、形式和實現路徑也存在分歧，有必要加強理論層面論證和頂層設計，指引具體政策安排和制度運行。

（一）低保城鄉分割所面臨的挑戰

城鄉分割的低保制度架構雖然在特定歷史時期有其合理性和必然性，但是，隨著經濟、社會發展，其已經日益不能適應時代需要，主要體現為簡單城鄉分割的制度架構，造成了城鄉在低保標準及待遇、低保管理運行體制、低保籌資來源與結構三個方面的較大差異，在科學性、公平性、運行效率三個方面亟待改進，實施低保城鄉統籌勢在必行。

第一，科學性面臨挑戰。實際運行中，一些地方為了管理方便，沒有充分考慮城市內部、農村內部經濟水平、生活成本的差異性，簡單地以城鄉為標準制定城鄉分割的低保制度，劃定城鄉兩個低保標準和補貼水平，某種程度上導致了不公平。第二，公平性面臨挑戰。城鄉分割的低保制度，以城鄉為分割維度，實際運行中，又以戶籍為分割具體標準，這種簡單的城鄉分割制度格局的公平性面臨挑戰。一方面，不同戶籍人群的受助標準和補貼水平存在顯著差異，實際中給人造成按人身份區分三六九等的印象，從國民角度來看，這有悖于社會公平、不利于社會和諧；另一方面，同一戶籍類型內部人群，不充分考慮個人居住地的物價差異，簡單套用一個待遇標準、補貼水平，既違反了低保標準的制定原則，也沒有體現同一戶籍身份內不同人群的差異原則，違反了制度公平原則。第三，運行效率面臨挑戰。城鄉分割的低保制度格局，衍生了城鄉分割的制度管理、運行模式，分割的城鄉低保在管理隊伍、制度運行、監督等方面都存在差別，這并不利于資源整合，也不利于提升制度運行效率，在實際運行中也造成了資源浪費，影響了制度運行的實際效率。

（二）部分地區低保城鄉統籌經驗與局限

浙江、江蘇等省的部分城市，已經根據不斷改善的經濟社會狀況，探索了統籌城鄉低保，如統一城鄉低保標準、統籌制度運行管理、統籌資金來源與結構。其中，最具典型意義的統籌城鄉低保做法就是統一城鄉低保標準，甚至實施整個城鄉低保制度的徹底統一。同時，重慶、成都、上海、北京等地，也在城鄉統籌方面積累了寶貴經驗，但是，重慶等地在城鄉低保統籌上雖然也已經先行一步，其統籌仍然主要集中在制度統一、管理統一等方面，在低保待遇統籌上還沒有形成成熟經驗做法。總的來說，這些地方實踐為城鄉低保統籌積累了經驗。

但是，綜觀全國，城鄉低保統籌仍然存在兩個方面的不足。第一，低保城鄉統籌范圍和力度仍需加大。雖然，在全國范圍內，很多地區均在進行低保城鄉統籌的嘗試，但是，在低保城鄉統籌方面作出實際效果、積累成熟經驗的地方仍然只占少數，大部分地區城鄉低保仍然在制度設計、管理運行、標準待遇等方面存在分割。經濟和社會的發展，要求進一步在范圍和深度兩個維度，加大低保城鄉統籌的力度。第二，低保城鄉統籌模式有待總結、歸納、提煉。在少數實施低保城鄉統籌的區域內，有的實施了標準統一、補貼水平不同，有的實施了低保標準和補貼水平的雙統一，有的地區強調制度運行管理的統籌，有的實現了籌集資金來源和結構統籌。但是，圍繞什么是統籌、統籌什么、如何統籌、統籌的階段路徑等問題，仍然存在一些分歧和爭論，需要從理論上和政策上進行提煉總結。低保城鄉統籌經驗總結的具體工作，應該著力于兩個方面：統籌概念、內容、范疇界定，以及統籌的實現步驟和路徑。

三、新一輪戶籍改革對城鄉低保格局帶來沖擊

從某種角度看，新一輪戶籍改革是對我國戶籍制度的系統性變革，對以城鄉身份為基礎的城鄉低保制度格局可能會帶來顛覆性的制度沖擊。《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發〔2014〕25號）涉及的內容全面，但對于城鄉最低生活保障制度來說，其直接沖擊有如下幾個方面。

第一，戶籍差別登記取消。《意見》提出，“取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口，體現戶籍制度的人口登記管理功能”。可以預見，隨著城鄉戶籍登記制度的變革，特別是農業和非農業戶口登記名義方式的取消，在某種意義上來說，原有基于戶籍身份的城鄉分割低保制度將失去身份基礎，低保制度不能再以居民身份為標準進行待遇區分，以什么為依據來確定低保待遇是一個迫切需要解決的制度問題。特別是，在城鄉身份差異消失后，城鄉作為地域或類型區域概念來繼續作為低保城鄉不同標準和管理運行體制的依據，是否具備合理性也引起爭議。

第二，新一輪有序城市化。《意見》提出引導農業人口有序向城市轉移、推進市民化，特別是“有序放開中等城市落戶限制、全面放開建制鎮和小城市落戶限制”。結合新一屆政府對城市化的政策關注，可以預見，未來若干年，在部分具備條件的中小城市，將會迎來市民化新高潮，這也與李克強新一屆政府所推動的城鎮化相適應。在城市化加速推進的背景下，大量人口在城市落戶或長期居住，都對城市的公共服務提供能力提出挑戰，特別是中小城市，快速的城市化和人口變動，對低保資金、管理服務等都提出了嚴峻挑戰。

第三，居住證制度與相應的公共服務。《意見》提出建立居住證制度，并要求“以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制”，“以連續居住年限和參加社會保險年限等為條件，逐步享有與當地戶籍人口同等的社會救助等權利”。居住證制度以及相應的公共服務供給，實際上要求對部分長期居住人群在流入地提供公共服務，與現有以城鄉身份為依據確定待遇的低保制度差異較大。現有城鄉分割的低保制度面臨挑戰。

第四，“完善以低保制度為核心的社會救助體系，實現城鄉社會救助統籌發展”。《意見》提出，“完善以低保制度為核心的社會救助體系，實現城鄉社會救助統籌發展”，直接對以低保為核心的社會救助制度改革提出了要求，必須以城鄉救助統籌發展的眼光來看待低保制度改革。那么，在最低生活保障制度城鄉統籌方面，統籌什么、如何統籌、實現路徑等一系列問題，都亟待回答。

另外，可以預見，新一輪戶籍改革對低保城鄉統籌帶來的沖擊，將在三種類型地區體現最為明顯，即人口大規模流入地區、農業人口城市化轉移壓力大的地區、貧困的基層地區。新戶改的沖擊將使這三類地區在提供包括低保在內的公共服務時，面臨巨大政策壓力和財政壓力。

四、沖擊回應：低保城鄉統籌可能的路徑趨勢

新一輪戶籍改革提出逐步統一登記戶口、實施居住證、有序開放落戶等政策，都對城鄉分割的低保制度帶來沖擊、形成挑戰，低保城鄉統籌應全面、客觀評估各方面沖擊，并相應做好模式、機制與戰略設計。

第一，頂層設計低保城鄉統籌理念與內容。我國部分地區的低保城鄉統籌實踐工作積累了一定的經驗，這為我國進一步更大范圍推動低保城鄉統籌奠定了基礎和條件。而且，部分實踐地區低保城鄉統籌內容不一、重點有別，部分做法有待規范，這一定程度上影響了其他地區的學習、借鑒。當前，我國已經進入城鄉統籌發展階段，特別是新一輪戶籍改革背景下，低保城鄉統籌應做好頂層設計，規范低保統籌的內容維度和具體政策，從而促使低保城鄉統籌工作有范可鑒、有徑可循、有據可評。這其中可以綜合山東、廣東、江蘇等地的統籌經驗，在堅持“制度統一、標準有別”的原則下，重點做好“制度一體、管理統一、資金來源、統籌標準、政策銜接”五個方面的工作。另外，可以優先推進管理方式、資金籌集來源與結構、機構隊伍、申請程序、核查規定、發放方式、監督督查等工作的統一，逐步推進縮小低保城鄉待遇工作。

第二，新戶改背景下低保城鄉統籌工作需要加強部門協同。由于公安部門負責新一輪戶籍改革的戶籍身份工作，而戶籍改革、居住證、公共服務等具體改革內容又彼此連接、互相影響，所以，公安部門的戶籍改革工作不能單獨推進，而是應該與民政、教育、社保等公共服務涉及部門統一協調。應重視低保城鄉統籌制度的外圍條件和制度保證，包括戶籍改革進度、公共服務供給、財政承受能力等方面的綜合配套改革，以及各種制度體系改革的有效協同機制，如低保城鄉統籌與戶籍改革、居住證制度、公共服務供給等制度改革的協同性。

第三，低保城鄉統籌應重視兩個重點人群（城、鄉低保戶）和一個難點人群（流動人口）。從政策涉及的人口結構來看，低保城鄉統籌應當重視城鄉兩個低保人群，這兩個人群是城、鄉低保覆蓋的重點，也是低保城鄉統籌的重點。但是，在新一輪戶籍改革背景下，也應當高度重視流動人口的低保統籌工作，這是低保統籌的難點人群。在戶籍改革大力推進的背景下，應弱化以現有城鄉戶籍和來源地為依據的公共服務享有準入條件，重視建設和完善居住證制度，特別是應重視以居住證為依據的、以基本生存為目標的公共服務供給。可以通過設定居住證條件，讓具備一定準入條件的流動人口平等享有申請最低生活保障的權利。

第四，完善低保財政投入機制。最低生活保障制度具有維持生存和一定程度促進發展的雙重功能，其在減貧困、增福祉方面有不可替代的作用，所以，未來應當進一步加大中央財政的投入力度，弱化地方財政投入所占比例，特別是基層財政投入所占比例；同時，還應進一步加大對西部地區、貧困地區、少數民族地區的轉移支付力度。在加大中央財政投入力度的同時，進一步統一低保資金的來源和結構，縮小城鄉之間、區域之間低保待遇標準的差距，不斷提升低保統籌的地域層次范圍。

第五，規劃低保城鄉統籌實施戰略與路徑設計。當前，應當進一步做好宏觀層面的戰略階段設計，通過戰略規劃等形式推進我國低保城鄉統籌工作，設計相應階段的具體內容和評價標準；同時，低保城鄉統籌戰略設計還應當注重與經濟社會發展階段的契合性，以及與其他制度發展的契合性。另外，總結當前各地低保城鄉統籌經驗，在新戶改沖擊下，分類型區推進全國低保城鄉統籌工作應當作為主要制度改革方向；同時，可以嘗試基于區域梯次、類型區等標準替代傳統的戶籍標準，作為核定低保標準和統籌區域間低保待遇的重要依據。

第六，加強低保城鄉統籌的制度保障。推進低保城鄉統籌制度的外圍條件和制度保證，包括戶籍改革進度、公共服務供給、財政承受能力等方面的綜合配套改革，以及各種制度體系改革的有效協同機制，特別是低保城鄉統籌與戶籍改革、居住證制度、公共服務供給等制度改革的協同性。還應當推進低保制度與其他制度的有機銜接，避免重復享受待遇，同時，減少救助體系內和體系外的制度碎片化問題，提高制度的綜合保障能力。

（作者單位：華北電力大學人文與社會科學學院）

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