消防官兵滅火與應急救援安全問題立法研究

●楊偉倩

(武警學院 研究生隊，河北 廊坊 065000)

消防官兵滅火與應急救援安全問題立法研究

●楊偉倩

(武警學院 研究生隊，河北 廊坊 065000)

消防官兵滅火與應急救援的安全問題，不僅是一個技術、管理層面的問題，也是一個法律層面的問題。在滅火與應急救援的實踐中，某些消防官兵的傷亡是可以避免的；在相關安全問題的立法方面，存在立法空白、立法體系不完備等問題。在滅火與應急救援中，消防官兵自身的安全價值不容忽視，消防官兵與被救援對象之間的安全價值是內在統一的。消防官兵在執行救援任務中，適當保護自身安全既是權利又是義務。建議完善法律體系，增加有關安全內容的規定，設立保護性免責條款，明確相應法律后果，完善權利救濟途徑等。

消防官兵；滅火與應急救援；安全；立法

一、消防官兵滅火與應急救援安全問題的提出

(一)實踐需要

自2009年至今，消防官兵在執行各類救援任務中的傷亡事件頻頻出現，其中有相當部分的傷亡是可以避免的。據統計，2009年，全國公安消防部隊在滅火救援戰斗中，共有7名消防官兵犧牲，49名消防官兵負傷。[1]2010年1月26日，岳陽臨湘市長津鞭炮廠發生爆炸，在消防官兵撲救過程中，鞭炮廠突然發生第二次爆炸，造成1名戰士被埋壓，3名消防官兵犧牲；[2]2011年8月11日，天津市靜海縣陳官屯鎮張官屯村1名婦女掉入一莊家地井中，靜海消防大隊西城中隊8名官兵在救援當中由于防護不當，致使4名官兵中毒身亡；[3]2012年10月6日，湖南沅陵縣常吉高速官莊鎮地穆庵隧道口發生一起液化石油氣槽罐車側翻泄漏事故，3名消防員在撤退途中犧牲；[4]2013年3月9日，原平山救火過程中，因風向突轉、裝備不善，導致1名官兵死亡，多名官兵燒傷；[5]2014年2月4日，上海寶山民科路一廠房失火，在火災即將撲滅時，失火廠房坍塌，兩名戰士被埋壓致死。[6]這些頻頻出現的傷亡事件，對消防官兵滅火與應急救援的安全問題提出了實踐需求。

(二)立法不足

1.立法存在空白

在現行《消防法》出現的76處“安全”字眼中，僅第四十七條涉及到消防官兵自身的安全：“消防車、消防艇前往執行火災撲救或者應急救援任務，在確保安全的前提下，不受行駛速度、行駛路線、行駛方向和指揮信號的限制”。運用法理學知識，可以對《消防法》第四十七條進行以下解析：

現行《消防法》第四十七條是授權性條款，其規定消防車(艇)前往執行火災撲救或者應急救援任務，不受行駛速度、行駛路線、行駛方向和指揮信號的限制，但這一權力的行使是有條件的，即“確保安全”。在該條款中，“消防車、消防艇”為主語，因此，“在確保安全的前提下”特指的是消防車(艇)的安全。雖然，消防車(艇)得以確保安全，隱含著消防車(艇)內的消防官兵能夠得以確保安全的意思，但是，該條款制定的根本目的在于授予消防部隊權力，以便其更迅速地到達救援現場開展救援工作，并非為特意保障消防官兵的安全。

1998年《消防法》第三十五條規定：“消防車、消防艇前往執行火災撲救任務或者執行其他災害、事故的搶險救援任務時，不受行駛速度、行駛路線、行駛方向和指揮信號的限制”。顯然，現行《消防法》第四十七條較之1998年《消防法》第三十五條，增加了“在確保安全的前提下”一句。然而，“2008年5月，全國人大常委會向社會公開了《消防法(修訂草案)》，該修訂草案第三十五條也沒有上述字眼。”[7]上述文字——“在確保安全的前提下”，是學者李佑標教授通過網絡向全國人大常委會建議增加的。*學者李佑標建議增加上述文字的理由是：第一，法律規范的依據。《道路交通安全法》第53條第1款規定。第二，理論依據。消防車(艇)的優先通行權是一種相對優先權。可見，立法者在起草法案之時，也未真正的全面的關注消防官兵滅火與應急救援的安全問題。

現行《消防法》分七章：總則、火災預防、消防組織、滅火救援、監督檢查、法律責任、附則。《消防法》第四十七條出現在第四章滅火救援中，僅涉及接警出警時的交通安全。而整個救援應當開始于消防部隊接警出警，到抵達救援現場開始救援，直至救援結束返回。在整個過程中，消防官兵都面臨著不同程度的危險，而現行《消防法》第四章的其他條款并未對其他環節中消防官兵的自身安全作出規定。另外，如果現行《消防法》特意關注了消防官兵的自身安全，并將其作為一項法定義務(或者權利)，那么應當在相應章節規定違反此義務的法律后果(或者行使此權利的情形)，顯然在現行《消防法》中，并無此類規定。據此，也可以推斷現行《消防法》第四十七條關于“在確保安全的前提下”的規定，其目的是為了消防部隊更迅速的到達救援現場開展救援工作。

綜上所述，無論是運用語義解釋、立法者目的解釋，還是體系解釋，現行《消防法》第四十七條都沒有正面、重點的規定有關消防官兵自身安全的內容，整部《消防法》對消防官兵自身安全這一重要內容基本缺失。

2.立法體系不完備

消防官兵在執行滅火與應急救援任務的過程中，既要用法律來保衛公民和組織的生命、健康和財產安全，同時也要用法律來保護自己的安全。消防官兵滅火與應急救援的安全問題，應當通過法律規范來加以調整。

目前，在《國務院關于進一步加強消防工作的意見》、《公安消防部隊執勤戰斗條令》、《公安消防部隊搶險救援勤務規程》中，對消防官兵滅火與應急救援的安全問題有所規定。但是，《國務院關于進一步加強消防工作的意見》、《公安消防部隊執勤戰斗條令》、《公安消防部隊搶險救援勤務規程》都是一般性規范文件，都沒有達到法律的高度。另外，《國務院關于進一步加強消防工作的意見》中規定：“深入貫徹《中華人民共和國消防法》等法律法規”。《公安消防部隊執勤戰斗條令》第一條規定：“為規范公安消防部隊執勤戰斗行動，保障執勤戰斗任務的完成，依據《中華人民共和國消防法》及有關法律法規，制定本條令。”《公安消防部隊搶險救援勤務規程》第一條規定：“為規范公安消防部隊搶險救援勤務，確保各類搶險救援任務的完成，依據《中華人民共和國消防法》和《國務院關于進一步加強消防工作的意見》、《公安消防部隊執勤條令》有關規定，制定本規程。”然而，在現行《消防法》中卻找不到相應的依據。

二、消防官兵滅火與應急救援的安全價值分析

(一)消防官兵自身安全的價值分析

消防官兵在滅火與應急救援過程當中，其自身安全價值是不容忽視的。主要原因如下：首先，消防官兵的本質是人，人人生而平等，即使在消防官兵執行滅火與應急救援任務的過程中，其生命權、健康權也是應受法律保護的，救援主體的安全也是國家安全利益的重要組成部分。其次，合格的消防官兵需要經過長期的培養和實踐，他們是在消費了國家資源的基礎上打造出來為人民服務的產品，在救援過程中出現消防官兵的傷亡，就意味著國家資源的流失。再次，在救援現場，消防官兵只有適時適當的保護好自己，才有可能進一步保護公民和單位的人身、財產，否則，消防官兵將很可能從救援主體淪為救援對象，喪失其原本價值。最后，消防官兵的價值不僅僅體現在某一次救援活動中，更體現在其反復實施救援的重復利用價值中，消防救援行動不是一次性行動，所謂養兵千日，用兵千日，如果不注重消防官兵自身的安全，其長遠價值將會大打折扣。

(二)消防官兵與被救援對象之間的安全價值沖突分析

現行《消防法》第一條規定：“為了預防火災和減少火災危害，加強應急救援工作，保護人身、財產安全，維護公共安全，制定本法。”該條明確了消防工作的目的。消防救援的價值主要體現在對公民和組織的生命、健康和財產安全的保護方面。現實中，消防官兵為保護公民和組織的人身、財產安全執行救援任務，其自身安全必然面臨難以想象的威脅，而由于職責所在，消防官兵必須積極的履行這種救援職責。在此過程中，消防官兵自身安全必然與被救援對象的生命、財產安全之間存在沖突。

消防官兵不能為了避免危險而逃避執行救援任務，刑法、民法中關于緊急避險的規定不能成為消防官兵逃避執行救援任務的法律依據。我國《刑法》第二十一條規定，緊急避險，不適用于職務上、業務上負有特定責任的人。消防官兵就屬于“職務上、業務上負有特定責任的人”，其在發生危險之際，負有同正在發生的危險作斗爭的特定義務，應當積極地履行自己的職責，采取各種有效的措施，防止危險給合法權益造成損害或者造成更大的損害。[8]因此，為了履行法定職責，又為了維護自身的安全利益，消防官兵應當采取各種措施保護自身的安全，如個人防護的運用、安全設備的更新、安全撤離戰術的運用等。而在現實中，這種對自身安全的保護，也是更有效的進行救援的保障，符合“救人第一”的原則。所以，消防官兵自身安全與被救援對象的生命、財產安全價值之間是一種看似對立，實則內在統一的關系。

三、“適當保護自身安全”的性質問題分析

對于消防官兵在執行救援的任務中適當保護自身安全是一種權利還是一種義務，目前存在三種學說：義務說、權利說、綜合說。

(一)權利說

該學說認為，消防官兵在執行救援的任務中，適當保護自身安全，是一種權利。生命權、健康權是我國公民的基本權利，保護自身安全是人的本能之一。消防官兵在執行救援的任務中，適當保護自身安全，實際上是對固有基本權利的一種限縮。由于消防官兵有滅火救援、應急救援的職責，其必須與各種危險狀態積極的作斗爭，所以，消防官兵不能以躲避、逃避危險的方式來保護自身的安全，而可以采取安全防護、靈活的運用戰斗戰術等方式保護自身的安全。因此，“適當保護自身安全”，是消防官兵在執行救援任務中的一種被限縮了的權利。

(二)義務說

該學說認為，消防官兵在執行救援的任務中，適當保護自身安全，是一種義務。權利可以不被行使，而義務必須要被履行，公民可以放棄自己的權利而不可以放棄自己的義務。為了有效開展救援，“適當保護自身安全”是消防官兵必須要履行的義務。對此，法律規范中的某些義務性規則可以證明。例如，《公安消防部隊執勤戰斗條令》第四十八條規定：“公安消防中隊出動后，應當迅速、準確、安全地趕赴災害事故現場。途中應當注意觀察并了解災害事故現場的情況。……”法律條文中“必須”、“應當”等用語，表明了“適當保護自身安全”的義務性。

(三)綜合說

該學說認為，消防官兵在執行救援的任務中，適當保護自身安全，既是權利又是義務。權利的一面主要體現在生命權、健康權是我國公民的基本權利，消防官兵屬于我國公民的范疇，因此，應享有此權利。義務的一面主要體現在法律規范中的義務性規則，例如，《公安消防部隊執勤戰斗條令》第五十七條、第五十九條規定在緊急情況下，指揮員有下達安全撤離的法定義務。

針對上述觀點，筆者贊同綜合說。主要原因是權利說與義務說都比較片面，不能詮釋“適當保護自身安全”的性質，不能有效解決某些現實問題。筆者認為，“適當保護自身安全”應像教育權、勞動權一樣，既是一種權利，又是一種義務。一方面，相關組織單位應當為消防官兵提供完備的防護用品、設備，消防官兵認為個人防護等級達不到法定要求時，有權利申請救濟。另一方面，消防官兵執行救援任務時，必須提高安全意識，配備相應等級的個人防護；安全員應當及時準確了解現場情況；在遇到緊急情況時，指揮員有義務下達安全撤離的命令等。

四、消防官兵滅火與應急救援安全問題的立法完善

(一)完善相應法律體系

目前，雖然《國務院關于進一步加強消防工作的意見》、《公安消防部隊執勤戰斗條令》、《公安消防部隊搶險救援勤務規程》都對消防官兵滅火與應急救援的安全問題作了較為詳細的規定，但尚缺少法律層面的依據。對此，筆者認為，《消防法》中應當規定“公安消防官兵在執行滅火救援及其他各類應急救援時，有適當保護自身安全的權利和義務”，為相關行政法規、規章制定有關消防官兵滅火與應急救援安全的內容提供明確的法律依據，地方性消防法規則可以結合各地不同情況細化消防官兵在滅火與應急救援中的安全措施，從而使整個法律體系有機統一。

(二)增加有關安全內容的規定

筆者認為，《消防法》應當規定消防官兵在滅火與應急救援中有關保障自身安全的相關內容，以明確具體權利與義務。安全權利包括：知情權、獲得防護裝備權、拒絕冒險權等。知情權，是指在滅火與應急救援過程中，消防救援人員有及時了解現場安全情況的權利。獲得防護裝備權，是指在滅火與應急救援時，消防救援人員有要求消防組織提供必要的、符合國家標準或行業標準的職業危害防護裝備的權利。拒絕冒險權，是指在滅火與應急救援時，接受戰斗命令消防人員在法定情形下有暫時拒絕冒險救援的權利。例如，在救援現場危險情況尚未明確或者出現無法及時控制或消除并且直接威脅救援人員生命安全的重大險情的情形下，消防官兵有拒絕冒險救援的權利，待明確現場危險情況或危險減小之后，伺機救援。安全義務包括：知情義務、防護裝備義務、安全撤離義務等。知情義務，是指在滅火與應急救援過程中，指揮員、安全員有及時了解現場安全情況的義務。防護裝備義務，是指在滅火與應急救援時，消防組織、指揮員有提供或要求救援人員著必要的、符合國家標準或行業標準的職業危害防護裝備的義務，救援人員有按要求著必要的、符合國家標準或行業標準的職業危害防護裝備的義務。安全撤離義務，是指在滅火與應急救援現場出現無法及時控制或消除的，并且直接威脅救援人員生命安全的重大險情的情形下，指揮員有下達安全撤離命令的法定義務。

(三)設立保護性免責條款

消防部隊在實施滅火與應急救援過程中，存在較大的裁量余地，例如，在受理報警階段裁量是否出警；在出警途中是否行使行政優先權；在救援中裁量是否安全撤離等。正因為存在大量的自由裁量事項，容易出現消防官兵已經履行了合理的注意義務或其他相應義務，但是不良后果依然發生的狀況。例如，消防車(艇)駕駛員行使優先通行權時，已經履行了自己應盡的注意義務，交通事故依然發生，應當免除其責任，否則可能致使消防車(艇)駕駛員行使優先通行權形同虛設，貽誤援救。再如，在救援過程中出現無法及時控制或者消除的重大險情，并直接威脅救援人員的生命安全時，指揮員下達了安全撤離的命令，公民和單位的人身、財產暫時得不到救援，造成生命、財產損失的，應免除救援人員責任。[9]很明顯，在這種情況下，傷亡和財產損失與暫停救援之間并沒有必然的因果聯系，暫停救援的行為并不屬于行政不作為，即使消防官兵繼續救援也很有可能徒勞無益，甚至造成自身傷亡，無法等待時機展開繼續救援工作。對此，筆者建議，在《消防法》中增設保護性免責條款，但要注意對免責的范圍、條件進行嚴格的限定，以免消防官兵利用免責條款逃避責任。

(四)明確相應的法律后果

消防官兵在執行滅火與應急救援的任務中，適當保護自身安全，既是權利又是義務。從義務角度看，義務主體沒有履行相應義務就應當承擔相應的法律后果，否則，該義務將成為一紙空文。對此，筆者建議，對沒有履行安全義務的行為主體或者很好地履行了安全義務的行為主體，應當在法律中明確其相應的法律后果。如：對沒有履行知情義務的指揮員、安全員，沒有履行防護裝備義務的消防組織、指揮員及其他救援人員，沒有履行安全撤離義務的指揮員，根據是否造成不良后果及不良后果的程度，使其承擔相應法律責任；對很好地履行了安全義務的行為主體，給予獎勵等。需要注意的是，對沒有履行相應義務的義務主體進行問責，是對其權利的剝奪與限制，因此，責任標準應明確，問責機制應公平、透明。

(五)完善權利救濟途徑

消防官兵在執行滅火與應急救援的任務中，適當保護自身安全，既是權利又是義務。從權利的角度看，權利主體的權利遭受侵害卻沒有合理的救濟途徑，該權利也是形同虛設。對此，筆者建議，對消防官兵的安全權應當完善其救濟途徑，設立權利救濟程序機制。認為自己合法權利遭受到不法侵害的權利主體，能夠通過有效的途徑，如行政復議、行政訴訟，主張自己權利。對于因不履行相應義務被追究責任的義務主體，對其承擔的法律責任有異議的，也應當有有效的途徑進行救濟。只有這樣，消防官兵的權利才能得到有效保護。

[1] 公安部消防局.2010中國消防年鑒[M].北京：國際文化出版公司:416.

[2] 李莉，湯宇兵.湖南1家鞭炮廠爆炸 3名消防員遇難[EB/OL].(2010-01-26).http://news.sina.com.cn/c/2010-01-26/110719549166.shtml.

[3] 白偉，馬章敏.陽城縣22歲小伙宋威天津救人犧牲[EB/OL].(2011-08-30).http://jjsx.china.com.cn/c11/0830/181300148940.htm.

[4] 洪克非.沅陵石油氣槽罐車爆炸中的生死救援[N].中國青年報，2012-10-09(03).

[5] 李萱，邸旭明.青春在烈火中永恒——追記在原平山火撲救過程中犧牲的消防警官陽軍[EB/OL].(2013-03-11).http://www.sxrb.com/sxfzb/yiban/2088297.shtml.

[6]蕭君瑋.上海寶山民科路一廠房失火 兩消防員犧牲[EB/OL].(2014-02-04).http://news.ifeng.com/mainland/detail_2014_02/04/33547020_0.shtml.

[7] 李佑標.滅火救援涉法問題釋解與應用[M].北京：中國人民公安大學出版社，2009:93-96.

[8] 蘇慧漁.刑法學(修訂版)[M].北京：中國政法大學出版社，1997:192.

[9] 李佑標.在滅火救援中確立安全撤離權的法學思考[J].安徽商貿職業技術學院學報，2008，(4).

(本欄責任編輯、校對 陳 華)

Research on the Legislation of the Fire Officers and Soldiers Fire Fighting and Emergency Rescue Security Issues

YANG Wei-qian

(TeamofGraduateStudent,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)

Fire fighting and emergency rescue security issues, is not only a technology and management problem, but also a problem of legal dimension. In the practice of fire fighting and emergency rescuing, the casualties of some fire officers and soldiers can be avoided; in legislation, there exist some security legislation blanks, and some incomplete legislation system problems, and so on. In fire fighting and emergency rescuing, fire officers and soldiers’ own safety value cannot be ignored, and the safety value between fire officers and soldiers and rescue objects is alike. So, in the mission, it’s appropriate for fire officers and soldiers to protect their own security which is their rights and obligations as well. At last, some proposals are required: to complete legal system, to increase legislation of the fire officers and soldiers fire fighting and emergency rescue security , to set up protection of exemption clause, to make clear the legal repercussions, and to improve the way to relief rights.

fire officers and soldiers； fire fighting and emergency rescue； security； legislation

2014-10-16

楊偉倩(1989— )，女，山東煙臺人，武警學院軍事法學專業在讀碩士研究生。

D956.1

A

1008-2077(2015)02-0085-05