公安現役部隊行政執法檢察監督芻議

常 磊，張 華，黃劍鋒

(1.廣東省消防總隊，廣東 廣州 510640； 2.梅州市消防支隊，廣東 梅州 514011)

公安現役部隊行政執法檢察監督芻議

常 磊1，張 華2，黃劍鋒2

(1.廣東省消防總隊，廣東 廣州 510640； 2.梅州市消防支隊，廣東 梅州 514011)

行政執法檢察監督存在法律依據，權力制衡理論與權力主體適格論，為檢察機關行政執法監督提供理論支撐。公安現役部隊行政執法存在主體、對象與客體特殊性，重點從立法模式、監督權限、監督方式構建行政執法檢察監督，并將公安現役部隊納入其監督范疇。

公安現役部隊；行政執法；權力制約；檢察監督

一、啟示：公安現役部隊行政執法腐敗案①公安現役部隊中，警衛部門承擔著警衛保護對象、警衛目標與重大活動安全的重大保衛任務，不具有行政執法權，唯有消防與邊防部門具有法律法規授權的行政執法權，因此，本論文所論述的公安現役部隊行政執法即為消邊行政執法。

權力的運用與擴張體現的是權力與公共利益的博弈，行政執法權作為權力的一種，具有天然地強迫相對人服從的特征，若不能設計相應制度予以制約，則必然導致行政執法權的自我膨脹從而造成權力失范現象。擁有行政執法權的公安消防與邊防部門，行政執法權力集中，因部門屬性非等同于一般行政機關，其行政執法行為主要依靠內部監督手段，因此公安消防與邊防部門行政執法行為監督程度與一般行政機關執法行為監督程度相比略遜一籌。行政執法既涉及行政相對人合法權益之保障，又關聯社會公共利益，民眾對此極為敏感，行政執法腐敗行為在社會上影響強烈。公安現役部隊行政執法同樣關乎行政相對人與社會公共利益，一旦出現不良的行政執法腐敗案件，將會產生較大的負面影響，行政執法腐敗案件將給世人敲響警鐘，發人深省。在公安現役部隊工作實踐中，近些年制訂的規范行政執法的相關文件對行政執法起了不可忽視的作用，然而由于文件未上升至人大立法層面，其效果受到一定影響。在行政執法理論探索與研究領域，對行政執法采取的監督多為政策性、抽象性的機制制度，其強制效力在實施過程中同樣會遭受一定阻礙。本文首創性地將由歸口公安機關管理的具有部隊屬性的主體作出的行政執法權與檢察權相掛鉤。

二、評析：公安現役部隊行政執法監督現狀

公安現役部隊受當地黨委、政府與公安機關的領導，歸口公安機關管理，編入武警序列，卻在業務上保持較高的獨立性，其根據法律法規的授權行使行政執法權，屬行政權的一部分。當前，公安現役部隊行政執法現狀不容樂觀。“近年來，我國發生多起因消防行政執法缺位或存在久拖不改的重大火災隱患而造成群死群傷重特大惡性火災事故，有些消防行政執法人員還因知法犯法、執法缺位而被追究刑事法律責任。”[1]在公安邊防行政執法領域，不可否認地會存在個別選擇性執法、隨意性執法、過度執法行為，“以罰代拘”“以罰代刑”，有法不依、執法不嚴、違法不究現象時有發生，都將會進一步導致執法腐敗案件的滋生。在公安現役部隊行政執法監督領域，外部監督含人大監督、司法監督、社會監督、紀委監察監督，內部監督為行政復議、紀檢部門監督。人大監督采取的是定期會議形式進行監督，宏觀且抽象，不能及時、迅捷、直接，且公安現役部隊行政執法作為龐大的政府工作中的細微部分，人大對其監督可謂微乎其微。司法監督屬事后監督，該司法程序啟動要求高，程序嚴謹，且人民法院往往僅對具體行政行為的合法性進行審查而忽視了行政執法行為的合理性問題。社會監督作為經常性監督方式，監督主體廣泛，形式多樣，雖發揮了一定作用，但該監督方式為無權監督。由于缺乏處罰或制裁的強制力，效力顯然不足，且因主觀性強極易產生導向性錯誤。紀委監察監督作為震懾力強的外部監督方式在公安現役部隊領域發揮了重要作用。但紀委的監督對象局限于黨員，監察機關的監督對象也局限于政府序列人員，且因公安現役部隊體制的特殊性，紀委監察對其行政執法未能全部覆蓋。行政復議與紀檢部門監督具有相同的弊端，行政復議的對象與原行政機關具有隸屬關系。同時，紀檢部門屬于公安現役部隊內設的一個部門，無疑犯了“自己擔任自己案件的法官”的弊病，其公正性、獨立性飽受質疑。“香港著名的葛柏事件發生后，政府及許多有識之士普遍認為，以往反貪工作成效不盡如人意的原因，除了立法跟不上以外，最重要的是尚未建立完全獨立的反貪機構。原有反貪部門從屬于警司，這就難免政府對反貪工作的干預，甚至導致監守自盜，從而影響其功能的發揮。”[2]

三、論證：行政執法檢察監督法理與公安現役部隊行政執法特殊性

(一)行政執法檢察監督法律依據

從域外來看，俄羅斯聯邦檢察監督的范圍不僅僅局限于追訴犯罪和刑事、民事訴訟程序中，檢察機關把監督的主要力量轉向了行政權運作過程，體現了檢察機關在行政法律監督中的重要角色。我國現階段尚無一部明確的法律專門對檢察機關的行政執法監督權作出規定，行政執法檢察監督權分散于若干法律規范文件中。目前我國現行有效的法律、行政法規對行政執法檢察監督有明確規定的包括：1990年國務院頒布的《看守所條例》第8條：“看守所的監管活動受人民檢察院的法律監督”；1995年《人民警察法》第42條：“人民警察執行職務，依法接受人民檢察院和行政監察機關的監督”；2001年國務院頒布《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第14條：“行政執法機關移送涉嫌犯罪案件，應當接受人民檢察院和監察機關依法實施的監督”；2005年《治安管理處罰法》第114條第2款：“公安機關及其人民警察辦理治安案件，不嚴格執法或者有違法違紀行為的，任何單位和個人都有權向公安機關或者人民檢察院、行政監察機關檢舉、控告；收到檢舉、控告的機關，應當依據職責及時處理。”此外，在公安部部門規章中，有若干規章對行政執法檢察權監督作了相關規定，如2004年《公安機關適用繼續盤問規定》第6條、2007年《公安機關海上執法工作規定》第22條等。

(二)行政執法檢察監督法理解析

“行政權具有管理領域廣、自由裁量度大、以國家強制力保證行使等特點，決定了它既是與公民、法人切身利益最密切相關的一種國家權力，又是最動態、最容易違法或濫用的一項權力，因而制約與監督權力的核心首先是制約與監督行政權。”[3]在中國存在立法權、行政權、審判權、檢察權，分別由人大機關、行政機關、審判機關、檢察機關行使，行政權、審判權、檢察權均由人大產生，并受人大監督。“我國實行以‘議行合一’的全國人民代表大會及其常委會為最高國家權力機關的‘一府兩院’制，行政權、檢察權、審判權由其衍生，對其負責。這與西方國家普遍實行的立法權、行政權、司法權三權平等并相互制衡的憲政實踐存在本質上的區別。”[4]《憲法》第129條規定：檢察機關是國家法律監督機關。檢察機關的檢察權既不是行政權，亦非司法權，而是獨立的法律監督權。西方國家奉行三權分立，檢察機關定位于公訴機關或偵查指揮機關，普通法系國家甚至將檢察權納入行政權范疇，承擔政府公訴職能。但我國的檢察權與此不同，除承擔國家公訴職能之外，還承擔偵查、批捕、訴訟監督等其他職能，是一種綜合性的檢察權，并且是法律專門監督機關。“分權制衡作為一種政治框架，一方面減少了權力的內容，降低了權力的強制性，另一方面劃定了權力的邊界，有效制約了權力的擴張和濫用。”[5]檢察機關的法律監督權僅僅是程序性的權力，而非實體性權力，檢察機關監督通過提出異議、啟動程序性項目，督促糾正違法行為。檢察權作為程序性權力，其實現依賴于行政權、司法權的確認，其運行又必須受制于行政權與司法權，此即我國權力制衡的運作模式。此外，法律明確賦予的被定位為專門法律監督機關的檢察機關行使法律監督權自然無可厚非，有理有據。“檢察機關依照法律規定行使檢察權，其將‘法律監督’作為專職專責，不受行政機關、社會團體和個人的干涉，有著在法治實踐中履行法律監督職責獨立性的優勢。”[6]檢察機關本身具有中立性、一定程度的主動性與獨立性。如前所述，檢察權監督行政執法具有其他類型監督方式所不具有的優勢，雖然在實踐中有不盡人意之處，但步伐一直在推進。“程序性強、擴張力弱是法律監督權的核心特征，賦予檢察機關這項專門監督權一方面可以防止行政權和審判權的濫用，又不會導致其自身權力的膨脹，這樣就可以保護權力之間的平衡。”[7]

(三)公安現役部隊行政執法特殊性

較之一般行政機關，公安現役部隊體制上的差別導致其在行政執法方面存在與眾不同之處，其特殊性表現如下：一是執法主體存在特殊性。公安現役部隊隸屬公安機關，其人員納入武警序列，實行軍事化管理，受《中國人民解放軍三大條令》的約束，在業務上保持較強的獨立性，卻根據法律法規授權取得行政執法權，是唯一的享有行政執法權的部隊性質的機構。主體的體制隸屬性、軍事管理性、業務獨立性，導致對其制約與監督的長期缺失。“權力沒有合理分配，權力缺乏應有的監督制約，出現不規范的執法也就在所難免。”[8]二是執法對象的特殊性。在全民消防的大環境下，公安消防部門行使建筑工程審核與驗收權、消防場所監督檢查權、火災事故調查權，涉及諸多的行政相對人，消防行政執法對象廣泛而不確定。在公安邊防行政執法領域，邊防檢查站、邊防派出所行政執法對象同樣具有廣泛性與不確定性。*2013年3月14日通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》將邊防海警劃歸為國家海洋局管理。三是執法客體的特殊性。消防安全隱患無小事，消防安全責任重大，消防不僅關系著行政相對人的人身、財產權益保護，而且關乎其他公民、整個社會的安全狀況、關聯著社會公共利益的維護與否。在公安邊防派出所管轄區域內，治安形勢的好壞、邊境環境的穩定，直接關系到邊境安全、關乎國家利益。可見，公安現役部隊行政執法客體所指向的社會關系在涵蓋行政相對人的合法權益的前提下，已上升至社會公共利益、國家安全利益的高度。

四、構建：公安現役部隊行政執法檢察監督

(一)立法模式

“反腐敗體制的創新，首先是權限確定的制度化。即把這一體制模式和權限確定，以法的形式予以肯定。界定明確的職責權限，設置權限行使的程序和保障，從而使這一體制的運作走上法制化的軌道。”[9]而法的最高形式即為全國人大制定的法律，最具權威性，具有最高效力。某些省市出臺《檢察機關加強行政執法監督的工作決議或意見》的實踐*如2011年5月26日河北省人大常委會審議通過《關于加強人民檢察院法律監督工作的決議》；郴州市檢察機關提請人大常委會審議通過《關于加強人民檢察院法律監督工作的決議》。，雖在一定程度上促進了行政機關執法檢察監督工作前進的步伐，但在效力性與普適性方面欠缺火候。“自我國‘文革’后正式恢復檢察制度以來，檢察機關的法律監督權主要分布在訟訴監督領域，這一定位使得‘法律統一正確實施’與‘法律嚴格遵守’出現監督缺位，對行政權的監督基本處于空白狀態，成為近年來學者質疑檢察機關‘法律監督機關定位’的重要論據之一。”[10]要改變行政機關執法監督執法特別是公安現役部隊行政執法監督機制運行不暢甚至失靈的不良局面，從根本上解決問題，唯有提請全國人大制定出臺與憲法明文賦予的“檢察機關是國家的法律監督機關”相匹配的法律——《中華人民共和國檢察監督法》，以一部專門法律的形式具體明確檢察機關的行政執法監督權權限、方式、程序等，并將公安現役部隊行政執法納入其監督范圍。

(二)監督權限

檢察機關對行政執法行為進行法律監督，目的是規范行政執法行為，拒絕違法現象，遏制行政執法腐敗，從而預防和減少侵害公民人身、財產的民主權利的違法事件發生。然而行政執法行為浩如煙海，檢察機關不可能對所有行政執法行為進行監督。“在行政檢察監督的范圍劃定上必須在堅持法治原則的基礎上兼顧效率原則和比例原則，若監督的范圍過大，勢必影響到工作效率，若監督范圍過小，檢察監督又不能起到應有的震懾和監管作用。”[11]如何界定監督權限適宜？眾所周知，在行政法領域，與公民基本人權關系最為密切的具體行政行為當屬行政處罰與行政強制，行政處罰與行政強制在實踐中存在大量越權、違法、不公正執法現象。而在公安現役部隊行政執法領域，行政處罰與行政強制是主要的執法手段。另外在公安消防執法程序中，行政許可占據了較大比例，消防行政許可權力集中，缺乏有效的監督與規制，與消防行政處罰的監督力度不相上下。因此，公安現役部隊行政執法檢察監督應以行政處罰、行政強制、行政許可為限。

(三)監督方式

應當拓展檢察機關行政執法監督相應的權力，賦予其調查權與糾正違法權，以滿足監督需求。檢察建議可以是建議糾正、建議處分、建議復查等。“盡管檢察機關有提出檢察建議的權利，但因現行法律未對檢察建議的執行效力作出剛性規定，司法實踐中，檢察機關發出的檢察建議，個別單位不積極采納、落實，虛于應對，檢察機關雖幾經催促，其結果也很不理想。”[12]檢察機關糾正違法權則改進了檢察建議剛性力問題，檢察機關查明行政執法主體在執法過程中確實存在違法行為，通過糾正違法通知書指證其違法行為并要求其在一定期限內糾正，否則將承擔一定后果。檢察機關調查權是檢察機關針對公安現役部隊可疑的行政執法案件，采取詢問、調取、查閱、復制相關文件，勘驗、鑒定等方式查明真相的權力。*檢察機關的調查權與偵查權存在本質區別，調查權是針對行政執法行為而賦予的權力，偵查權是針對刑事犯罪行為而賦予的權力，但兩者可以相互轉換，當然這是在基于案件的行政違法與刑事犯罪的轉換的前提下。檢察機關偵查權則是基于查明行政執法行為真相基礎上，對懷疑觸犯刑法的，按照刑訴法程序規定立案偵查，從而偵破犯罪行為。

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(責任編輯 杜 彬)

On the Procuratorial Supervision over the Administrative Enforcement of the Public Security Forces in Active Service

CHANG Lei1， ZHANG Hua2， HUANG Jianfeng2

(1.GuangdongProvinceFireStation，Guangzhou,GuangdongProvince510640，China；2.TheFireStationofMeizhou，Meizhou,GuangdongProvince514011，China)

In this paper, the law basis in administrative law enforcement supervision, the power balance theory and the theory of subject's qualification provides the support of theory for the procuratorial supervision over the administrative enforcement. The special rules exist for the subject and the object of the administrative law enforcement of the military police. It is necessary to construct the Procuratorial Supervision over the Administrative Enforcement of the military police to form the legislative mode, the supervision authorities and supervision ways.

the public security forces in active service; administrative enforcement; power restriction; prosecutorial supervision

2015-03-27

常磊(1973— )，男，山西襄汾人，高級工程師； 張華(1986— )，男，廣東蕉嶺人，碩士； 黃劍鋒(1978— )，男，福建南安人,高級工程師。

●執法研究

D920.0

A

1008-2077(2015)09-0031-04