檢察機關提起環境公益訴訟角色探析

●馬蘭/文

檢察機關提起環境公益訴訟角色探析

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目前，國內對由誰承擔環境公益訴訟的原告資格問題頗具爭議，有的認為環境公益訴訟應當屬于民事領域，不應由檢察機關擔起該訴訟主體；有的則認為環境公益訴訟的公益性及其調查取證的困難性，由檢察機關承擔起環境公益訴訟有其制度與資源的保障。本文認為對于環境污染應當分情況予以區別對待，公民、社會團體、檢察機關應當區分情況，分別擔當起環境公益訴訟的原告資格。

公益訴訟 環境公益訴訟 檢察機關

新修改后的《民事訴訟法》，首次明確將對環境污染等損害社會公共利益的行為付諸于法律規定的機關和有關組織提起。然而，行政環境公益訴訟如何提起、如何操作都設有明確規定，因此本文就環境公益訴訟的構建提出一些思路。

一、環境公益訴訟的概念

環境公益訴訟是公益訴訟的典型類型，相較于其他公益訴訟，其形成與發展最受關注，同時也最為完善。在我國，對于環境公益訴訟的定義眾說紛紜，由于在我國國內并沒有形成及確立環境公益訴訟體制，國內法學對于環境公益訴訟的定義也都有不同的見解，但是從環境權設立目的以及環境公益訴訟設立的最終價值追求來說，環境公益訴訟應當從受害的不定性、法律設立的防止性角度來予以確認。

（一）公共利益的內涵

根據維斯布魯德等人的歸納，在西方自由主義傳統內部存在對公益的諸多不同的觀點。不論是功利主義認為的公共利益虛無或個人利益總和說，還是柏拉圖思想的理論學派所認為的某種倫理標準，亦或是公共利益說，都不能準確的涵蓋出公共利益的內涵。根據國外學者對于公共利益的論述，以及《布萊克法律大辭典》的解釋，筆者較為贊同的是共同利益說，即公共利益強調的是利益的某種公共性。

（二）環境公益訴訟的內涵

環境公益訴訟是公益訴訟的典型體現，它具有不同于一般公益訴訟的特征。對此新型訴訟制度，各國稱呼不一致，如環境民眾訴訟、環境公民訴訟等，但其內涵基本一致。環境公益訴訟是指社會成員，包括公民、企事業單位、社會團體依據法律的特別規定，在環境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護環境公共利益不受損害，針對有關民事主體或行政機關而向法院提起訴訟的制度。環境公益訴訟，是保護環境的重要武器，中國現行的法律制度規定，起訴人應當與案件有直接利害關系，而公益訴訟則不要求有直接利害關系，不要求起訴人是法律關系當事人。實踐證明，這項制度對于保護公共環境和公民環境權益起到了非常重要的作用。

二、國內外相關研究綜述

（一）國外綜述

環境公益訴訟在國外，尤其是經過工業革命的發達國家來說，其制度更為健全與完善。就美國來說，雖然沒有一部專門性的環境公益訴訟法律法規，但是由于美國實行的是聯邦制下的分管制度，所以各個聯邦環境法律中的公民訴訟條文所組成的環境公益訴訟內容十分之完善，其規定任何人都有權代表自己對包含政府及其政府機構在內的任何人提起一項民事訴訟，此項權利可以看做是將環境公益訴訟的權力賦予給了公民個人。在英國，它主要通過判例的形式建立起檢舉人訴訟制度的環境公益訴訟。

（二）國內綜述

對比國外的環境公益訴訟制度的研究，雖然我國引入該制度的時間較晚且發展速度及認知程度也較慢，尚未建立起該制度，但是有關環境侵權訴訟的規定散見于《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《環境保護法》等法律法規中，同時近幾年國內專家與學者都紛紛試圖開始引導環境公益訴訟走向制度化，對于該制度的構建紛紛提出不同的看法，有學者以被訴對象不同，提出環境公益訴訟應分為民事環境公益訴訟和行政環境公益訴訟。

三、檢察機關提起環境公益訴訟需遵循的基本原則

當然環境公益訴訟所應遵循的原則絕非僅僅只有本文所闡述的以下兩個原則，例如還有公共利益原則，筆者認為以下兩個原則相比其他原則來說，有著其特殊性和不可替代性。

（一）有限干預原則

有限干預原則，與經濟領域的謹慎干預原則有所不同，它要求的是檢察機關在提起環境公益訴訟之前，要嚴格按照法律、法規的規定，在分析衡量該案所造成的公共財產損失、社會影響、事態發展等方面的因素后，如果該案社會影響一般，或者受害群體能夠快速找出，且在及時發現予以制止后能夠防止事態朝嚴重方向發展，或者即使通過司法的程序也不可能得到有效解決的前提下，則不宜以檢察機關發動該公益訴訟。

（二）最后與最佳救濟原則

根據司法最終解決原則，司法程序應當是保護公共利益的最后一道防線，對于公益受損的案件，只有在一般的民事救濟方法、行政救濟手段無法實現時，方可啟動民事公益訴訟程序。

四、檢察機關提起環境公益訴訟的范圍

根據環境公益訴訟的對象不同，筆者認為，可將檢察機關提起環境公益訴訟的范圍，大致分為兩類：

（一）民事環境公益訴訟

民事環境公益訴訟，是指由于環境污染造成社會公共利益遭受損失的情形下，檢察機關代表自然人群體的代表，針對有關民事主體污染和破環環境的行為提起訴訟。當一般民事主體的破環行為對公共利益造成損害，但是通過課以行政處罰已經難以彌補對環境所造成的損失時，檢察機關就可以適時提起民事環境公益訴訟。但是正如筆者前述中所提及的，在提起環境公益訴訟時應當遵守有限干預的原則。因此，在設置民事環境公益訴訟的范圍時，為防止職權重疊、資源的浪費，提起民事環境公益訴訟的范圍應控制在以下范圍：行政機關根據“依法行政”原則不能直接予以有效干預，同時，這樣做的后果損害了或者可能損害環境公共利益的民事行為。

（二）行政環境公益訴訟

所謂行政環境公益訴訟，是考慮到環境行政機關及有關部門的職員，如環境質量監測局，其雖然是環境公共利益的維護者，但是由于在利益驅使或者地方保護主義等因素影響下，應作為而不作為、不應作為而作為以及濫用行政自由裁量權的情形時有發生，從而造成了對環境公共利益的侵害。我國目前的行政法學領域對于檢察機關提起行政環境公益訴訟持著否定態度。以《行政訴訟法》第2條、第11條來看，其都明確規定了只有行政相對方因具體的行政行為遭受損害的方能提起訴訟，甚至有的具體行政行為必須經過行政復議仍不服后才能訴至法院，這一方面限制了原告資格的范圍，另一方面也為事情的解決無形中添置了障礙。立法精神尚且如此，理論家對此也普遍認同，當前我國環境公益訴訟的實際情況之一，就是行政不作為是當前環境公共利益遭受損害的一個重要原因，并且，這樣的行為一直沒有有效的控制途徑，因此筆者認為，我國應當建立檢察機關提起環境行政公益訴訟的制度。

五、檢察機關提起公益訴訟的方式

（一）檢察機關直接提起公益訴訟

《民事訴訟法》第15條規定，“機關、社會、團體、企事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或個人向人民法院起訴。”因此，當國家公共利益受到侵害，窮盡救濟措施仍不得效果時，檢察機關可以直接提起環境公益訴訟。當然從前面的表述中可以看出，所謂的直接提起環境公益訴訟其實可以具體分為兩種形式：主動提起和被動提起。這里主要的區分標準就在于最后和最佳救濟原則的準確把握。同時，應當強調的是如果是被動提起時，檢察機關必須嚴格依照法律規定和法定程序對起訴請求進行審查，既不能浪費資源，也不能獨斷專行、置之不理。

（二）檢察機關參與公益訴訟

1.督促起訴。督促起訴，其實際運用的是檢察機關的檢察建議的效用。相對于其他的文書而言，檢察建議一般僅僅作為內部的司法文書，其缺乏相應的法律權威性，同時受建議的單位對于其重視程度，實踐中的認知也往往不一，缺乏剛性的約束。但是仍不可忽視的是該方法可能所達成的預期目標，因此在實踐中可以適當的使用，但是檢察機關應當對其進行事后跟蹤處理。

2.支持起訴。《民事訴訟法》第15條規定:“機關、社會團體、企事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”該規定為檢察機關支持民事公益訴訟提供了法律依據。2001年最高人民檢察院在《關于加強民事行政檢察工作若干問題的意見》中提出，要積極穩妥地開展支持起訴工作，對侵害國家利益、社會公共利益的案件，支持有起訴權的當事人向法院提起訴訟。通常是在為保護國有資產或弱勢群體的合法權益時采取。

（三）舉證責任的合理分配

民事訴訟的一般舉證原則是“誰主張，誰舉證”，但是考慮到環境侵權案件的復雜性，許多國家在環境侵害案件中實行無過錯責任和舉證責任倒置的原則，這主要考慮到環境損害的認定需要很強的技術性，原告不具備該專業性，且承擔該舉證的費用難以計算，這樣的分配具有一定的合理性。但是對于檢察機關提起的環境公益訴訟案件來說，如果將舉證責任片面的倒置給被訴方，那么被訴方承擔的責任將會明顯提高，因此在舉證責任的分配上必須做到合理分配。在被訴方對是否排污、能否造成污染、排污與損害之間是否有因果關系、能否依法免責提供證據上，給檢察機關賦予一定的調查取證權，以做到合理分配舉證責任。

六、湖州市檢察院環境保護公益訴訟制度實證分析

2010年湖州市檢察院就開展了環境公益訴訟制度的探討與實踐，并聯合了湖州市環保局共同簽署了《關于建立環境保護公益訴訟制度的若干意見》，以“第一個吃螃蟹的人”的姿態建立環境保護公益訴訟制度。該意見的出臺，一方面是表明環境問題成為我國法律所要亟待解決的重大現實問題，同時也表明國家和政府希望通過以法的形式促進環境公益訴訟制度在我國進行嘗試。該意見中明確了以下方面的內容：

一是將環境公益訴訟的原告資格直接或間接賦予檢察機關。規定了檢察機關在辦理環境公益訴訟案件的三種形式，其主要根據是污染案件對社會公共利益造成損害的不同，在優化司法資源的基礎上，如何妥善快速的避免訴訟進程慢導致污染擴大所進行的初步嘗試。按照檢察機關辦理民事督促起訴案件的有關規定，根據不同情況分別作出證據不足結束調查、達成民事和解、提起環境公益訴訟（包括支持起訴、督促起訴和直接提起環境公訴訴訟）。由于環境污染案件其取證范圍廣及難以取證，當事人有起訴意愿的，市檢察院可以支持相關當事人起訴；對于相關責任人對侵害后果未采取補救措施，環境污染行為嚴重侵害國家和社會公共利益，有關單位或個人雖經檢察機關督促，未在合理期限內向法院起訴的，不特定群體的財產權和人身權受到環境污染行為嚴重侵害的，其他認為應當提起訴訟的，市院可以直接向法院起訴。

二是爭取了環保部門的配合與協作。檢察機關畢竟在環境保護方面不是專門的機關，因此有必要借助于環保部門的協作，由其提供侵害社會公共利益的有關環境違法信息，以便檢察機關能夠準確掌握。同時一旦檢察機關啟動或者調查環境污染案件，這時就需要依靠環保部門做出科學、公證的化驗等技術支持。

三是與環保部門建立正確的督促起訴便捷渠道。明確了檢察機關辦理環境公益訴訟案件，應當遵循事后監督、有限監督的原則，在環保部門辦理的環境污染行政案件時，經檢察機關審查后認為侵害行為造成的損害后果尚需進一步處理和補救的，可以以檢察建議的形式督促環保及有關部門起訴或進一步采取其他補救措施；檢察機關認為案件符合督促起訴條件的，應當督促環保部門及時向法院起訴，環保部門收到檢察機關的督促起訴書后，按照法律的規定于三個月向法院起訴，或者說明不起訴的理由，若理由不成立，檢察機關可直接代表國家向法院起訴。若其中涉及刑事犯罪的，應依法追求刑事責任。

*浙江省湖州市安吉縣人民檢察院［313300］