社區矯正檢察監督中的問題及對策

●唐海燕/文

社區矯正檢察監督中的問題及對策

●唐海燕*/文

刑罰輕緩化是刑罰執行的趨勢。大量的輕緩型的刑罰執行都進入了社區矯正領域。新刑事訴訟法賦予檢察機關刑罰執行檢察部門對社區矯正工作的檢察監督職責，但目前基層開展社區矯正檢察監督工作存在著許多不足。需要加強指導、培訓學習。

刑罰執行監督 社區矯正監督

隨著我國刑事司法政策的調整，刑罰整體輕緩化的趨勢日益明顯，非監禁犯的適用范圍也呈擴大趨勢。大量的過失犯罪和一般輕微犯罪適用輕、緩刑的比例也日益有所增長，即使對于重刑犯在合適的條件給予其假釋的待遇也會越來越普遍。相應的，進入社區矯正管理范圍內的對象數量也會與日俱增。

檢察機關作為國家的法律監督機關，根據有關法律規定，對于社區矯正執法工作，同樣負有監督的職責。轄區內沒有監獄或者看守所的基層警察院，雖然因為新刑事訴訟法的實施，工作格局和工作任務、工作強度都有了明顯的變化。但其業務范圍較大程度上覆蓋社區矯正法律監督工作，可以說是基層院監所檢察部門的一項主要業務工作。

筆者所在的淮南市檢察機關最近就基層院開展社區矯正法律監督進行了一次調研，調研情況表明，我市目前現有監外執行罪犯880余名，已全部納入社區矯正，司法行政機關（主要指縣區司法局、司法所）對上述社區矯正人員進行了不同程度的執法監管工作，轄區五區一縣檢察機關監所檢察部門對社區矯正工作依法開展了監督，執法工作開展總體是好的，但還存在著一定的問題，即有主觀方面的，也有客觀方面的，針對存在的問題，筆者所在的淮南市檢察機關與司法行政機關共同出臺了《會議紀要》，從地區規范執法的角度對社區矯正工作進行了規范。

一、社區矯正檢察監督存在的問題

對于承擔社區矯正工作的司法行政部門來說，執法工作中存在以下問題。一是尚未出臺專門的社區矯正法律，社區矯正過程中的執法工作依據并不充分，司法行政機關在開展社區矯正工作時處于在責無權的境地。二是社區矯正工作全面展開的時間較短，矯正工作開展過程中出現的特殊情況沒有處理依據、處理程序。三是監外執行數量的突然增加，司法行政工作人員的素質也呈現不適應的狀態。甚至出現少數司法行政工作人員在開展社區矯正中違法犯罪的現象，在全國范圍內，社區矯正工作人員犯受賄罪、玩忽職守罪已經有所耳聞。司法行政機關特別是既承擔領導責任又承擔具體社區矯正工作的市、縣區司法局非常歡迎檢察機關開展的非監禁刑執行檢察監督。

對于檢察機關而言，社區矯正法律監督工作過去是檢察機關監所檢察部門承擔的監外執行檢察工作的一項主要內容，檢察機關通常的做法大都是局限于一年開展兩次專項檢察活動，法律監督手段滯后，效果不好。從當前法律規定（特別是檢察機關執法規范要求）看，檢察機關對社區矯正執法監督工作需要同步進行，執法工作需要進一步規范，這些都對檢察機關基層監所檢察部門提出了新的要求，也要求監所檢察工作與時俱進。調研中發現基層監所檢察部門與目前承擔的任務還有諸多不能適應的地方，具體而言尚存在著三個主要問題。

（一）工作不規范

規范工作是程序正當的基本要求。當前基層檢察機關社區矯正檢察監督工作中不規范的地方主要表現在以下幾個方面。

1.工作任務安排不規范。大部分基層監所檢察部門沒有全年工作計劃，也沒有制定切合自身實際的年度工作目標，工作基本上依賴于市院的推動。對自身工作缺乏準確的定位，既不知已更不知彼，所以對爭先創優沒有追求。基本沒有季度工作安排，工作缺乏必要的節奏感，疲于應付。

2.工作日志記錄不規范。日常工作記錄不系統、不全面，記錄內容不具體，甚至千篇一律，令人疑惑。沒有開展必要的系統分析，分月、分季、分年分析基本都是空白。大量第一手資料沒有得到應用的重視和整理，更談不上從這些資料中發現工作規律和問題規律。

3.監督措施適用不規范，隨意升格監督強度。本來對何種情形采取何種相應的監督措施，相關規定是比較明確的。各種不同監督強度的監督措施分別對應處理不同程度的違法違規行為。但是，基層院在開展監督工作中，普遍存在著人為隨意升格監督措施的現象。濫用糾正違法意見書和檢察建議書的現象非常普遍。檢察法律監督的嚴肅性和權威性都被擱置在了一邊。

4.報表統計不規范。登錄報表系統的時間較為隨意，及時登錄報表系統填報工作尚未能做到，日常統計表格不統一，表格內容隨意性大。某些地區還出現了人為調整報表報送時間的嫌疑，對個別案件有意識地安排在某個時間區間內報送。某些爭議較大的事件又隨意推遲報送。

5.內部工作流程管理不規范。監所檢察工作整體上是“短流程”工作，而且主要是監督其他部門或機關工作，自身工作體現在發現問題上。大部分基層院監所工作部門都由本部門獨自開展工作，發現的需要采取監督措施的也由本部門獨自處理，較少地通過內部流程來控制事件處理過程和處理質量，與其他部門的互動少之又少。某些地區甚至出現了糾正違法意見書甚至檢察建議的簽發都非常隨意，有的只是向分管領導口頭匯報，不擬稿亦不用簽發，代表本院的院印的使用也較為隨手。

（二）工作不細致

1.較少開展現場檢察。“看現場”是司法工作的重要方法，更是法律監督的重要方法。不到現場如何能夠發現問題？對于罪犯執行而言，現場主要有工作、生活、生產三大現場。非監禁刑的現場雖無強制性，但由于非監禁的特點，罪犯自身生活更為豐富，工作更為自由，由此導致現場形態更為復雜。同時由于非監禁刑的重要特點就是自由受限程度大大降低，其他義務的重要性相對上升。由于非監禁刑自由受限程度較低，其他義務的履行情況相對難以考察。對于社區矯正執行機關而言，必須加強對非監禁刑執行情況的現場考察。作為刑罰執行的監督機關，刑罰在什么地方執行，監督就應該在什么地方開展。不到現場既難以了解罪犯的改造情況也難以評價社區矯正機關的工作開展情況。日前本市基層監所檢察部門到達改造現場開展監督活動非常的少。大部分針對罪犯改造開展的監督活動都只是在社區矯正機關開展集中矯正活動過程中。針對社區矯正對象開展的談話活動、志愿者幫教活動等檢察機關很少具體開展監督。對社區矯正對象的個本情況掌握不具體甚至就沒掌握。沒有到過現場的監督，無論如何都會暴露出空泛的一面。

2.較少材料審查意識。作為監督者，對材料的審查是一項重要工作。審查材料的意識和審查能力突出體現出檢察機關工作人員的工作素質。檢察機關各部門都有著審查材料的要求，也都需要具備審查材料的能力。相對而言，基層監所部門的工作同志普遍存在著一個現象，即對于司法行政機關傳來的數據、材料基本不予必要的審查就全盤接受，特別是對材料中出現的難以理解的現象或問題也不予追問。認為如果對材料進行審查就是對司法行政機關的不信任，甚至會影響到與司法行政機關之間的關系。當然也存在另外一種可能，就是自身缺乏必要的審查經驗，不知道如何審查材料、審查材料的哪些方面，也不知道如何對審查的結果作出法律評價。

3.普遍沒有立卷意識。檢察機關的工作方法的一個重要方面，就是卷宗主義。案件辦理工作一律以書面為主，凡案必有卷。卷宗就是辦理所有案件的基礎。基層院監所檢察工作基本上都沒有做到隨時立卷，很少立卷甚至根本就沒有立過卷。即使立了卷，卷內材料也難以稱之為齊備，卷宗本身不能說明一個法律事件或者一個處理過的問題。一個法律事件發生后，不知道哪些是證明所需要的證據材料，也不知道從什么地方入手收集材料、證據，證據的確實充分也就更無從談起了。對口頭提出的各種糾正意見，也沒有及時記錄，導致口頭真成了“口頭”的東西，沒有材料佐證曾開展過糾正活動。

（三）隊伍不適應

1.機構不健全，人員偏少兼職較多。目前本人所在市僅一個縣院和一個區院設立了監所檢察部門，其他各基層院都是兼職開展監所檢察工作，沒有專門機構。除縣院外，各基層院基本都為1人甚至1人還是兼職開展工作，連個兼職內勤都沒有。

2.工作缺乏主動性，基本處于應付狀態。不愿主動開展工作、不想接觸社區矯正對象等現象較為明顯。

3.新的法治理念尚未樹立，輕視程序、輕視流程。《刑事訴訟法》修改后，人權保障理念日益深入人心，程序價值和重要性也日益得到普遍的認同。通過適當的程序對工作流程進行控制并進而達到控制案件辦理質量、控制案件辦理節奏、保證案件辦理公正公正，已成為司法工作的基本策略。按照法定程序和流程開展工作不僅是保證工作質量的重要方面，也是保護監所工作人員的重要方面。通過程序進行流程控制、多人審核，既可保證案件辦理質量又可平衡監督強度。但是我市基層院監所部門的工作同志對程序的價值認識不夠，普通存在著對程序不熟悉、工作流程控制不嚴格的問題。個別地方甚至出現了糾正違法意見書和檢察建議等重要法律文書都沒有經領導簽批、代表檢察機關的本院印鑒使用隨意的現象。

二、社區矯正檢察監督存在問題之成因分析

（一）重視程度不夠

既有領導重視不夠的問題也有監所部門的認識問題。由于監所檢察工作是較為純粹的監督工作，一般不具有實體或程序上的決定性作用，大部分都是提示、提醒、督促，對其他部門而言也不具有推動程序流轉的動能，因為或多或少在檢察機關內存在著監所檢察部門是二等部門的想法。從領導的角度說，全院工作沒有不重要的。但是人的精力是有限的，工作要求也不一樣，不可能要求領導做到所有的工作都平均對待，所有工作都平均對待的領導也不一定就是好的領導藝術。工作總是有輕重緩急，更可能的是急事先辦、重點的事集中精力辦、涉及面大的事全體動員辦，在人員調配安排、物力財力投入等方面自然不會向監所部門傾斜。從而出現即使領導在思想認識上對監所部門的工作是重視的，但實際工作中表現出來的卻是放在后面的現象，各級檢察機關歷年向同級人民代表大會報告工作時，少有監所檢察工作的報告。對監所部門機構設置爭取的力度不大，不足以打動有關部門同意設立監所檢察部門。在人員調配上，將一些年齡偏大或其他工作兼職較多的同志安排負責監所檢察工作，甚至將安排到監所檢察部門工作作為對老同志的一種讓其“休養”的安排。從基層院監所部門工作人員來說，也存在著重視不夠的問題。不少同志將自己邊緣化。在監所部門不能辦案，開展監督工作名義上很風光，實際上處處受制于人，只能建議無法處理。兼任其他部門工作的同志則將較多精力放在另外的部門，將監所檢察工作當作短期突擊的任務來開展，在上級有安排的情況下就突擊一下，沒有安排的時候就放任自流，不能主動開展監督。沒有通過自身的努力爭取領導的重視，反過來又抱怨領導重視不夠，沒有以“有為”來爭取“有位”，至少也要爭取在領導心目中的位置，但是不少地方連本院領導重視也沒有爭取到，開展監督工作沒有得到領導的指點或調教。工作中出現“單獨干，干不了；請人干，沒人幫”的可憐局面。實干精神和自尊心都受到了傷害，陷入負循環。

（二）學習不夠，習慣于照老經驗辦事

新《刑事訴訟法》雖說頒布實施了，但由于新《刑事訴訟法》賦予了監所檢察部門較多新職責，同時也對監所檢察部門的工作方法和內容進行了調整，需要進行深入學習才可能真正掌握刑事訴訟法提出的要求。基層院從事監所檢察工作的同志，特別是一些年齡較大的同志，實際上還沒有真正掌握新《刑事訴訟法》、《社區矯正實施辦法》及2013版《檢察機關執法規范》對監所檢察工作的新要求，有些新業務在全市范圍內尚未開展。而基層監所檢察部門監督的對象——社區矯正工作也是一項新的工作，在全國全面開展時間也不太長。無論是實際從事社區矯正工作的司法行政部門還是基層監所檢察部門對此都或多或少存在陌生感。對于監所部門常用的“四個辦法”也知之不多、不全、不透，因而工作只能依賴老經驗，偏偏老經驗適應不了新形勢，弄得基層一些同志手足無措。

（三）考核機制不完善

考核的目的是為人促進工作，可以說考核機制就是工作的指揮棒，考核也是一種規范，在某種意義上來講，考核考什么，基層的同志的精力就會向什么方傾斜。制定考核指標肯定是要結合現實，但太過將現實就視作工作的努力方向，那么考核就會出現令人難以理解的現象。現行監所部門工作考核機制實際上要求監所部門提出糾正違法、檢察建議越多越好，辦理監管場所職務犯罪案件越多越好。不僅如此，還要求各項考核指標逐年都要有所上升。這種考核的機制的前提是相關部門總是會出現問題，而且問題還會逐年增加，所以監所檢察工作過程中發出的糾正違法、檢察建議等才會逐年增加，查辦監管場所職務犯罪案件才會有所成績。顯然這種思路是不真實的。假如某地司法行政機關或監管場所工作很規范、機制很完善、工作效果好，那么那個地方反而沒有能夠發出檢察建議或糾正違法意見書的可能。相應地，司法行政機關也罷，其他各有關機關也罷，也都在努力地完善各項工作機制，努力地減少不規范、不合法的地方。通過考核將過多的精力引向發糾正違法意見書或檢察建議顯然邏輯上存在著難以克服的障礙。

三、改進社區矯正檢察監督工作的建議

要從根本上扭轉基層監所工作的被動局面，可能還需要較長的時間，但近期可以從以下幾個方面入手，盡可能快地提高基層監所檢察工作水平。

（一）加強督促指導

市級院作為檢察系統內承上啟下的機關，無論是人員素質、工作能力還是工作經驗、工作規范化程序都遠在基層院之上。市級院本身也承擔著指導、督促的責任。經常性的督促指導，既可以發現普遍存在的問題，也可以最快地就問題提出解決的方法，幫助基層院有關同志掌握必要的工作方式方法。

（二）加強培訓學習

集中培訓是解決普遍存在的問題的一個較為合適的辦法。更重要的是要根據自己的實際情況認真自學。既要學習監所檢察業務，也要學習其他檢察部門的業務。如羈押必要性審查工作在刑訴法修改前基本都是由偵監、公訴部門承擔，現在新《刑事訴訟法》要求監所部門也要開展羈押必要時審查工作，這就需要學習點強制措施適用的知識。又如偵查工作，以前都是自偵部門、民行部門或控申部門開展，監所檢察部門基本沒有偵查任務，但新《刑事訴訟法》賦予了監所檢察部門新職能里面就有偵查羈押場所職務犯罪的任務，這就要求監所部門的工作人員至少要懂點偵查知識。

（三）加強數據信息交流平臺建設

目前基層監所檢察部門監督工作中存在的一個突出問題，就是與社區矯正工作機構的數據難以做到一致。當然產生這一難題的原因是多方面的，其中也不乏由于社區矯正人員的動態性與檢察機關工作的時效性間的差距。但另一個重要原因，就是基礎信息不完備。在檢察和司法行政部門間，互相不清楚對方掌握的數據，進出的人員信息也沒有做到共享。解決這個問題，可以通過出臺共同文件的方式將雙方需要的對方給予支持的環節加以明確，對雙方掌握的各項社區矯正人員信息實行共享，建立定期通報制度，保證雙方數據的一致性和準確性，同時也保證對重點人員加強監督管理。

（四）修改當前的考核標準和考核方法

考核既然是規范之一，就需要有前瞻性，能起到引導工作開展的作用。建議將當前重視的糾正違法轉向日常監督管理。考查工作日志的完整、法律事件材料收集的準確性和完整性、社區矯正對象出現的負面事件等。以日常工作考核為主，以特別事件考核為輔。考核方式也可從上級集中考核轉變為基層院定期互相評查。基層院互相評查既可以發現真實的問題，也可以相互學習借鑒，有利于共同提高。

*安徽省淮南市人民檢察院副檢察長［232001］