職務犯罪初查制度的完善

●常習軍/文

職務犯罪初查制度的完善

●常習軍*/文

職務犯罪初查制度在規則設計和實踐運行方面都存在許多問題。從促進制度完善、提高初查效率的角度考慮，應健全職務犯罪線索審查機制，健全完善職務犯罪初查程序運行機制，建立健全職務犯罪初查配套保障機制和初查監督制約機制。

職務犯罪 初查 舉報線索評估 初查措施

現行有關職務犯罪初查制度的規定主要有《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》（以下稱《刑訴規則》）和《人民檢察院直接受理偵查案件初查工作規定》（以下稱《初查工作規定》）。二者為檢察機關規范有序地開展初查工作提供了依據和制度保障，具有積極意義，但初查制度在實踐運行中還有諸多問題亟待解決和完善。筆者將結合實務工作，對初查存在的問題予以梳理和分析，并提出完善建議，以期對推動初查制度發展有所裨益。

一、職務犯罪初查制度存在的問題

（一）制度設計的問題

第一，對初查客體的稱謂不盡統一，缺乏合理規范。一方面，稱謂種類多，缺乏統一規定?！缎淘V規則》對初查客體的表述有3種：舉報線索、案件線索、案件；《初查工作規定》對初查客體的描述也有3種：舉報材料、案件線索、犯罪線索，兩者對初查客體的稱謂并不統一。另一方面，兩者對有關名詞的使用混亂，如《刑訴規則》第170條使用“案件線索”，而《初查工作規定》第11條使用“犯罪線索”。

第二，相關配套制度與之缺乏呼應。獲取被查對象的相關信息是保障初查順利完成的重要保障，但目前我國對官員財產申報制度、限制大額現金交易制度、檢察機關與紀檢監察、公安、工商、稅務、金融、通訊、房產等機關或社會機構的信息共享制度以及與其他國家機關、企事業單位、社會中介組織或機構的信息傳遞制度等，有的尚未建立，有的不健全，有的運行機制不暢通，效果不佳，影響和制約初查工作的良性開展。

（二）實踐操作的問題

第一，初查法律文書運用缺乏統一格式和標準，借用偵查階段法律文書現象普遍。從嚴格意義上講，目前還沒有專門的、規范性的法律文書適用于初查階段，因此普遍借用偵查階段的法律文書，如《詢問通知書》、《傳喚通知書》、《協助查詢存款、匯款、股票、債券、基金份額通知書》等；或者使用介紹信甚至利用私人關系來調取相關人員戶籍、房產、車輛、話單等，從長遠看不利于初查的規范有序開展。

第二，初查措施及手段不足，混用偵查措施。首先，缺乏必要的強制性規定。目前初查階段所能使用的措施，均屬于不限制人身自由、財產權利的非強制性手段，若遇到被查對象、證人拒絕配合辦案以及被查對象有逃跑、行兇、自殺或者毀滅、偽造證據、轉移贓款贓物等緊急情況時，偵查人員會感到無從下手。其次，技術偵查手段被排除在初查之外，特別是在技術偵查種類尚未得到明確規定的情況下，一些如話單分析、手機或計算機數據恢復、秘拍秘錄及電子數據提取等在內的偵查技術性手段的運用面臨較大爭議。再次，初查與偵查階段的手段和措施使用混亂。如初查時需要到銀行等金融機構調取被查對象資產流水及銀行票據、賬據等材料時，大多出具協助查詢通知書，但嚴格意義上該措施應在偵查階段才能使用。

第三，線索分流評估等多頭管理，線索管理機制不暢。首先，線索多頭管理，程序繁瑣。在舉報人多頭舉報的情況下，舉報中心、上級院職務犯罪偵查部門均可能是線索管理部門，都可轉、交辦線索，造成一線索由2、3個部門過手，辦理一個舉報線索往往也需向多個部門報送的情況，致使工作效率打折。其次，線索分流重形式輕實質，線索積壓嚴重。實踐中，舉報中心對線索往往不進行價值分析，只是機械地流轉并定期催辦結果。由于大部分線索為匿名舉報，缺乏可查性和成案可能性，偵查部門只能作存查處理，再加上普遍存在的案多人少的矛盾，使得線索容易大量積壓。再次，檢察機關統一業務應用系統不能完全適應線索管理需要，舉報中心收到線索后不分析評估可查性而直接錄入系統并流轉到偵查部門，再由偵查部門派專人進行審核處理、分析評估和反饋答復，牽扯過多的人力和精力。

第四，初查決定向地方黨委請示報告制度執行異化，有損檢察權的獨立行使。最高人民檢察院《關于要案線索備案、初查的規定》對檢察機關查辦要案請示報告制度作了規定，但該制度在實踐中出現了異化。首先，有的地方黨委對檢察機關依法獨立行使檢察權并查辦案件的職責認識模糊，過度介入個案辦理，干擾了獨立辦案。其次，擅自擴大要案范圍。有的地方要求科級干部案件的初查需向當地黨委領導請示報告，影響基層辦案工作。再次，檢察機關向地方黨委請示報告缺乏具體操作規范，原則把握不到位，有的對要案初查遇到的具體問題及采取的辦案措施都事無巨細地請示報告。這既不符合有關規定，也背離了檢察機關獨立行使檢察權的憲法要求。

2.對接AP-BEPS成果的國內稅法法律階位偏低。中國現行對接轉化包括“最低標準”的BEPS各類行動計劃成果的幾項國內稅收單行法規，基本屬于部門單行規章，嚴格意義上不屬于法律范疇，法律約束力不強，影響BEPS行動計劃成果的國內執行力。

第五，初查監督相對薄弱，被初查對象的權利救濟缺乏保障。目前初查監督主要有兩種形式，一是內部監督，即檢察機關內設紀檢監察部門、舉報中心和案管部門等側重于對線索管理程序的監督，但缺乏剛性和統一規范；另一種是外部監督，主要是人民監督員的監督，但囿于初查的秘密性，人民監督員對案件線索是否啟動初查、初查進展如何、采取了何種手段和措施等都無從知曉，監督難以深入。

第六，初查證據是否具有訴訟證據效力爭議大。有人認為從法律依據、證據形式、證據功能等多方面看，初查階段所獲取的證據都不能作為訴訟證據；有人認為初查的取證主體、取證程序同偵查階段相同，所獲證據能夠作為訴訟證據；有人則認為初查階段所獲取的物證、書證可以作為訴訟證據，而言詞證據則不能。這導致法院對初查證據有的采信，有的不采信，檢察機關為穩妥起見，大多對初查證據進行再次轉換，造成司法資源的浪費。

二、改進和完善職務犯罪初查制度的建議

（一）建立健全職務犯罪線索審查機制

在當前已普遍建立線索專管員、線索評估機制等制度的基礎上，應進一步建立完善線索審查機制。

第一，建立線索24小時受理直達機制。建議原則上舉報線索在受理后12小時內，舉報中心須將線索移送至偵查部門線索專管員手中，線索專管員在12小時內完成線索登記、篩選、報批等手續，將線索移交至具體線索評估機構，適時交承辦人開展初查，以減少線索移交環節耗時太長的問題。

第二，建立線索初查前過濾處理機制。制定相應的過濾處理辦法，明確對一些沒有明確被舉報人或者舉報內容與職務犯罪管轄無關，明顯帶有泄私憤色彩甚至無從查起的線索，偵查部門線索專管員有權在第一時間大膽過濾。

第三，健全舉報中心線索移送制度。要注意防止受部門業務考核利益驅動，不經審查直接將線索錄入統一業務系統進行流轉的情況，以有效避免雖與職務犯罪有聯系，但并不適宜進行初查的線索最后被安排初查，造成線索大量積壓，浪費辦案資源的現象出現。

第一，設計初查階段相對完備的法律文書和工作文書體系。應結合初查工作實際，設計出一套相對完備的法律和工作文書體系，促進初查工作更加規范化、正規化運行。主要應包括兩個方面：一方面是內部管理工作文書，如線索受理表、線索評估報告、移送案件通知書、案件請示報告等；另一方面是初查措施法律文書，如被調查人權利義務告知書、協助調查通知書、調取證據通知書、協助查詢銀行存款通知書、商調函、協調函等。同時，應側重解決法律文書的適用對象、適用范圍和適用依據等問題。

第二，構建初查措施的合理體系和運用規范。應在《刑訴規則》和《初查工作規定》的制度框架內，明確初查措施的種類和范圍。主要包括四個方面：其一，常規性的初查措施，如調查走訪、詢問、查詢、勘驗、檢查、鑒定、調取證據材料等，應按照現行規定執行。其二，運用科技手段的初查措施，如話單分析、手機或計算機數據恢復、測謊、心理跟蹤分析等，注意不應與技術偵查措施一概而論。其三，非強制性的秘密調查措施，如化妝調查、特情耳目、跟蹤盯梢、蹲點守候、秘拍秘錄等，其對于摸清被查對象行蹤，核實和調取第一手證據材料具有重要作用，且具有非強制性和秘密性的特征，不應全部排除在外。其四，特殊情況下強制性手段的運用。對于《初查工作規定》第20條的情形，應適當賦予偵查部門在初查階段采取必要強制性措施的權力，如考慮賦予偵查部門享有“先風險立案后采取非羈押性強制措施”、出現“立案后撤案”情況下的責任豁免權。

第三，引入初查階段業務考核評價機制。將考核評價機制延伸至初查階段，加強對初查程序、期限、效率等反映初查進程及初查組織、管理方面等內容的考核。如應將受理線索后的正式評估數、啟動初查數、初查階段運用科技手段辦案數、初查線索成案率、初查線索結案率等指標納入到業務考核中去，發揮考核杠桿的引導作用，將偵查工作重心前移至初查環節，適應偵查模式轉型發展需要。

（三）建立健全職務犯罪初查配套保障機制

第一，健全完善信息引導初查機制。其核心是加快職務犯罪偵查基礎信息平臺建設，建立健全各類辦案數據庫，實現與公安、房產、金融、通訊等各有關行業信息的共享和互聯互通。上級院應加大該項偵查基礎工程的內外協調推進力度，解決實踐中偵查基礎信息平臺建設各自為政的狀況，必要時還應加強對該項工作的督導、通報、考核，以加快全國四級檢察機關偵查基礎信息平臺的互聯互通步伐，著力實現足不出戶開展初查。

第二，健全完善科技主導初查機制。其一，加大科技裝備投入，特別是對辦案中廣泛運用的現代化偵查裝備，偵查部門應做到必配。其二，加強科技人才培養，通過加大培訓和崗位練兵力度，提高偵查人員的科技偵查技能。其三，注重科技辦案應用，將現代化的科技裝備運用到初查辦案中來，加快實現網上和網下初查的便捷高效。

第三，健全完善內外部協作配合機制。一方面，健全檢察機關內部協作協查機制。其一，在上下級院之間，上級院應加強指揮與協調，科學調配和使用案件線索和偵查力量，形成初查工作合力。其二，偵查部門與其他各內設部門之間，注重理順各方面工作機制，提高初查工作效率。另一方面，健全檢察機關外部協作配合機制，主要與行政執法機關、社會機構等就案件線索相互移送、協助查詢和調查、專業性政策性問題咨詢、辦案醫療救助、犯罪預防等機制以及與法院就初查證據采納機制等問題加強溝通，尋求共識，保障初查制度有序運行。

（四）建立健全職務犯罪初查監督制約機制

第一，深化人民監督員制度改革，賦予其在初查環節的監督權。在當前深化司法體制改革的大背景下，應進一步優化人民監督員的制度設計，可嘗試在人民監督員“7+3”制度改革試點基礎上，［1］考慮將人民監督員的監督范圍拓展至初查環節。如明確人民監督員對初查的監督權，合理設定其對初查階段禁用強制措施的監督、初查期限的監督、違紀違法調查取證行為的監督等，賦予人民監督員查閱相關辦案材料、與控告申訴人談話的權力等。

第二，暢通初查相對人的權利救濟渠道。其一，賦予初查相對人在權利受到侵害時申請人民監督員介入的權利；其二，賦予初查相對人向上級檢察院申請監督的權利，上級檢察院應予以答復；其三，賦予初查相對人權利受損時有獲取國家賠償的權利。

第三，推行初查后立案案件信息公開、初查后不立案案件釋法說理機制。建立健全偵查部門在各辦案環節的檢務信息公開機制，讓公開促公正，以公正促公信，吸收網絡、媒體及社會各界對職務犯罪初查權的監督。對于初查后不立案的案件，對有具體舉報人的，應在答復工作中建立釋法說理機制，維護舉報人對案件查處結果的知情權。通過以上機制倒逼職務犯罪初查權在合理的權力邊界內運行。

三、結語

職務犯罪初查制度適應了國情和反腐敗斗爭的現實需要，在實踐中形成、確立和發展具有應然的合理性和正當性。也正因為如此，司法實務界對初查制度實然合法性的追求和期盼也更加強烈。在我國立法發展具有“內生型”規律的傳統之路下，初查制度最終要擺脫法外運行的狀況，獲得立法認可，其自我規范、自我革新、自我健全完善的實踐發展之路尤為重要。但同時也仍然需要理論界和實務界進一步達成共識，共同推動職務犯罪初查制度最終得到立法確認。

注釋：

［1］最高人民檢察院于2014年9月4日印發《人民監督員監督范圍和監督程序改革試點工作方案》，明確改革應試點拓展人民監督員監督案件范圍、完善人民監督員監督程序、完善人民監督員知情權保障機制三項內容。其中，人民監督員監督案件范圍在原有7個方面的基礎上，又擴展至查辦職務犯罪案件中“采取指定居所監視居住強制措施違法的”、“阻礙律師或其他訴訟參與人依法行使訴訟權利的”、“應當退還取保候審保證金而不退還的”等3種情形。

*江蘇省宿遷市人民檢察院［223800］