論現代邊海防思想指導下邊海防管控新常態的建構
——學習習近平同志關于現代邊海防重要講話精神的思考

張保平

(武警學院 邊境與出入境安全研究中心； 邊防系，河北 廊坊 065000)

論現代邊海防思想指導下邊海防管控新常態的建構
——學習習近平同志關于現代邊海防重要講話精神的思考

張保平

(武警學院 邊境與出入境安全研究中心； 邊防系，河北 廊坊 065000)

以現代邊海防思想為指導，推進邊海防管控新常態，是應對現代邊海防面臨的挑戰的根本選擇。為推進邊海防管控新常態的形成，需要科學統籌內外兩個向度，強化依法治理、信息化建設、對外合作和軍民融合，協同推進管控、防衛與建設，在實踐摸索、制度設計、理論構建三個層面開展建構。

現代邊海防；邊海防管控；新常態

一、“現代邊海防”的提出

(一)“現代邊海防”提出的背景

習近平同志在第五次全國邊海防工作會議上強調，要堅決維護邊疆安全穩定和繁榮發展，建設強大穩固的現代邊海防。[1]“現代邊海防”是在深入思考和研究我國邊海防安全形勢面臨的挑戰基礎上形成的重要思想。

從國際視角來看，“二戰”結束以后，世界主要國家的邊海防格局基本形成。在“二戰”結束以后相當長的一段時間內，大多數國家奉行以軍事防衛和嚴格管控為主的封閉性管控模式。“冷戰”的結束，華約的解體，全球化的推進，各國之間人流、物流、信息流頻繁，作為邊海防一線的邊界和口岸成為這種人流、物流、信息流的集散地，邊界的阻斷功能弱化。許多國家開始探索“軟邊界”管理模式，原本以軍事防衛和嚴格管控為主的封閉性管控模式有所松動和改變，作為這種變化的標志之一是申根協定框架下，締約國之間取消邊境檢查。如果這種趨向延續下去，傳統的邊海防管控模式將受到顛覆。

正是在這一過程中，“9·11”事件發生了。可以說，“9·11”事件的發生中止了這一過程。“9·11”事件促使各國反思邊海防管控包括出入境管理面臨的安全威脅及應采取的管控模式。大多數國家自然的反應是收緊原本正在放松的邊海防和出入境管控。需要討論的是，這只是一種修正，還是根本扭轉？現在可以明確地說，這只是一種修正。這種修正只是遲滯了邊海防管控模式調整的進度，并沒有反轉調整的方向。這是因為，邊海防管控模式調整的動力乃是來源于全球化，而“9·11”只是讓人們反思全球化所帶來的邊海防管控面臨的挑戰與威脅，并沒有從根本上反轉全球化。全球化不以人的意志為轉移地向前發展著，邊海防也在以其自身的規定性向前發展著。

全球化使人流、物流、信息流的跨境流動常態化。為適應這種常態化，邊海防理念、體制、管控模式、管控方法就要適應這種變化，作出相應調整。全球化使原本某些國家面臨的邊海防安全威脅變成各國共同的安全威脅，應對這些威脅不能單靠一個國家或國家集團來完成，同樣需要邊海防理念、體制、管控模式、管控方法適應這種變化，作出相應調整。正是在這樣一種背景下，習近平同志提出“建設強大穩固現代邊海防”的論斷，回應了全球化時代對邊海防管控的新要求，為現代邊海防建設與管控指明了方向。

(二)“現代邊海防”的內涵

如何理解現代邊海防思想？習近平同志重要講話已經做出了詮釋。

1．現代邊海防以“強大穩固”為建設目標，以“現代”為價值目標。現代邊海防是相對于傳統邊海防而言的，是從傳統邊海防發展而來的。從“強大穩固”這一追求目標而言，現代邊海防與傳統邊海防并無不同。遍觀古今中外，無不把“強大穩固”作為邊海防建設、防衛與管控的目標。近代中國邊患不斷，建設“強大穩固”的邊海防更是近現代以來無數仁人志士共同的期盼。但是，我們建設“強大穩固”的邊海防不是簡單強化傳統的封閉管控、單邊防衛、軍事威懾那樣一種管控模式，而是適應改革開放要求和全球化挑戰的現代邊海防。現代邊海防的屬性下文還將涉及。

2．邊海防安全在國家安全中居于優先地位，是國家總體安全的重要組成部分。習近平同志在參加第十二屆全國人大一次會議西藏代表團審議時指出，“治國必治邊，治邊先穩藏”，提出并概括了治國與治邊的關系。習近平同志在第五次全國邊海防工作會議上指出，“邊海防工作是治國安邦的大事，關系國家安全和發展全局”，進一步明確了治邊在治國中的優先地位。歷史經驗也反復證明了這一點，邊海防的安危直接關系到國家的安危，如果一個國家邊海防隱患重重，國家安全和發展必然受到影響。

3．邊海防安全是綜合安全，在邊海防安全體系中，居于首位的是國家主權和安全。邊海防安全是國家總體安全的一部分，但邊海防安全本身也同樣包含著領土安全、人的安全、文化安全、生態安全等要素，如果不能維護國家主權和安全，邊海防就失去了意義。要堅持把國家主權和安全放在第一位，貫徹總體國家安全觀，周密組織邊境管控和海上維權行動，堅決維護領土主權和海洋權益，筑牢邊海防銅墻鐵壁。

4．邊海防安全需要協力共建。習近平指出，要堅持軍民合力共建邊海防，統籌邊海防建設和邊境沿海地區經濟社會發展，鞏固軍政軍民團結和民族團結，發揮軍警民聯防的特色和優勢，堅決維護邊疆安全穩定和繁榮發展。在我國維護邊海防安全的實踐中，一貫重視軍民聯防的地位和作用，也摸索出了很多成功的經驗，但市場經濟條件下，需要以軍民融合的思維創新軍民聯防的形式。

5．邊海防需要改革創新。要建設現代邊海防，就需要改革不適應現代邊海防要求的積弊陳習。習近平強調，要堅持發揚改革創新精神，著力解決制約邊海防工作的體制機制問題，加強邊海防各項建設，不斷增強新形勢下防衛管控能力。因此，改革創新的重點在于解決制約邊海防工作的體制機制問題，改革創新的著力點在于提高邊海防管控能力。

二、“現代邊海防”的主要特征

全球化背景下的現代邊海防與傳統邊海防相比，有兩大本質特征：一是系統性，二是開放性。

(一)“現代邊海防”的系統性

從國家產生、邊海防初現時起，邊海防呈現的形態一直是一種平面邊海防，這一個漫長的時期，可以稱為平面邊海防時期。在平面邊海防時期，國家對邊海防的管控力量和管控手段都具有相對單一的特點。盡管這一漫長過程中，各個不同時代的邊海防管控模式不盡相同，但總的來說，是以冷兵器為主要裝備的軍事力量采用軍事斗爭的方式來維護邊海防安全。

隨著科學技術特別是海空交通和武器裝備的發展，當一個國家可以從陸海空各個層面來威脅他國的邊海防安全乃至國土安全的時候，平面邊海防開始呈現出一種立體化。此后，邊海防進入立體邊海防時期。如果說平面邊海防時期，國家邊海防領土外緣呈線性狀態，那么立體邊海防時期，國家邊海防領土外緣呈立體面狀態。因為領空與外層空間的界線，更準確地說是一個平行于地面的界面，一國領空與鄰國領空和公海空域的界線，更準確地說是垂直于邊界線的界面。與此相對應，地下邊界與底土邊界也是呈現這樣一個面。這就使得國家領土的外緣呈現立體面，而不是平面。與這種空間形態的變化相關，邊海防的事務體系也更加龐雜立體。

立體邊海防已經具有了系統性的特征，因為陸海空防的立體化已使邊海防在空間上呈現為互連互動的整體。但是，立體邊海防時期，人們強調的是多樣性、多面性，在事權劃分上出現了分工越來越細、部門越來越多、各自為政、資源消耗的弊端。如果邊海防安全威脅不嚴重或者比較單一，這就還不算大的問題。但問題是當今邊海防維度多元、邊海防安全威脅多元、應對邊海防安全威脅的力量和手段多元，這就必須引入系統理念、系統思維，整合資源，整合事權，提高效率。

系統性表明現代邊海防多維度、多層次及互動互聯互通的特征。現代邊海防的系統性是由邊海防空間的立體性、邊海防功能的多維性和邊海防事務的多元性所決定的。系統邊海防時期要持續多久不是筆者所能預測的，但是以當今科學技術的發展和全球化的推進速度，可以預見，系統邊海防時期正在向下一個時期轉型。轉型的過程也將是漫長的過程，但這一過程將比前幾個過程的轉型短促得多。從歷史維度和時段概念而言，現代邊海防指的是系統邊海防時期以及向下一個時期轉型的時期。

如何概括下一個時期的本質規定性？筆者試將其稱為“泛邊海防時期”或者“去邊海防時期”。在平面邊海防時期，國家領土邊界與利益邊界幾乎是重合的，在立體邊海防和系統邊海防時期，利益邊界與領土邊界發生分離，出現了利益邊界溢出領土邊界的現象。這時，邊海防措施亦應越出領土邊界，主要的形式是單邊維權或者與利益到達地開展合作。隨著全球化的發展，當國家的利益彌漫于全球每一個角落的時候，利益邊界便失去意義；當邊界成為人流、物流、信息流的交匯地，當邊界地區以其文化多元、歷史遺存、風景獨特、原生態，而成為鄰國人民共享的跨境公園時，邊界的阻斷功能達到最小化。不僅鄰國之間，當全球成為一個命運共同體時，邊海防會是什么樣子？那意味著邊海防的意義被完全地改變，邊海防也就進入了下一個全新的時期。由此可見，現代邊海防的系統性表明了邊海防發展歷史進程中的時代性特征。

(二)現代邊海防的開放性

開放性是現代邊海防的本質特征。從歷史發展的角度看，邊海防的發展經歷了開放、封閉、再開放的發展脈絡。最初的邊海防以及在之后很長發展時期內的邊海防，是處在一個開放性管控狀態下的。盡管中國很早就在邊關建立關隘，駐兵把守，但這種關隘與城池的城樓沒有太大的區別，進出關隘并不比進出城池存在更多繁瑣和苛刻的要求，更何況很多邊地這種關隘也不多，海防更是處于幾乎完全開放的狀態。雖然在某些特定時期，邊海防管控比較嚴格，但總的來說是以開放性為主。

現代國際法意義上的領土主權、邊界及領海等概念出現以后，邊海防進入封閉管控的時代，經受“二戰”洗禮以后的冷戰時期可以說是邊海防封閉管控最嚴格的時期。這個時期，主權被彰顯到極致，邊界的阻斷功能發揮到極致。在某些邊境地區，不僅要樹立界碑，還要架設鐵絲網，設立通視帶甚至松土帶。在這些地區，不要說人員越境，就是牲畜越境也很困難。

中國共產黨十一屆三中全會開啟的改革開放，從沿海港口城市的開放起步，擴展到其他沿海地區和邊境口岸。與中國改革開放的進程相一致，世界進入了全球化時代。全球化進程對邊海防的影響主要體現在，邊海防的諸多要素趨于放寬、開放，邊海防的任務除了維護邊海防安全穩定，還要解決如何為沿邊沿海開放服務的問題。

開放性表明現代邊海防雙向性甚至多向性的特征。現代邊海防的開放性是由全球化背景下人、物、交通工具、信息跨國(邊)境流動的常態化所決定的。開放性要求邊海防管理的要求和規定應為相對人所知，滿足人民群眾的知情權；開放性要求在管控理念上變管控為中心為管控與服務并重。開放性還要求與他國合作而不是單方開展邊海防管控。

中國農歷馬年春節前夕，習近平在內蒙古考察工作時要求：守望相助，把祖國北部邊疆這道風景線打造得更加亮麗！[2]亮麗邊疆風景線的理念是“現代邊海防”思想在開放性特征方面的很好詮釋，只有秉持開放的理念，才可能建設和共享邊疆風景線。

三、現代邊海防與傳統邊海防的關系

(一)現代邊海防與傳統邊海防都是基于我國自然的不可逆的地理條件

時代在變，邊海防管控的自然地理條件未變。不管是傳統邊海防還是現代邊海防都需要基于我國自然的不可逆的邊境地理條件。中國邊境地理最突出的特征是陸海二元格局，而且是不均衡的陸海二元格局。[3]在傳統邊海防背景下，國力不逮，需要權衡陸防海防孰輕孰重，有重點地進行建設和投入。在現代邊海防背景下，國力大幅提升，不需要以取舍思維對待陸海二元格局，但仍需要統籌力量和資源，過去的取舍、現在的統籌都是基于同樣的陸海二元格局這一自然地理基礎條件。

中國是傳統的陸權國家，在國家提出建設海洋強國的戰略背景下，需要重視陸海二元格局的不均衡性對這一戰略的影響。第一島鏈和第二島鏈圈繞于中國東部沿海，大大限制了中國直出大洋、經略海洋的條件和能力。需要指出，陸海二元格局的不均衡性不但體現在地理上，也體現在文化上。相比大陸文化，我國的海洋文化和海洋意識尚欠發達，因此現代邊海防建設與管控需要深入研究這些地理和文化條件的影響。

(二)現代邊海防與傳統邊海防相比所面臨的非地理條件和安全威脅發生變化

除了地理條件的恒常性，其他非地理條件，特別是邊海防安全威脅都發生了重大變化。現代邊海防建設與管控需要依據變化了的安全威脅和條件加以謀劃和設計。從安全威脅來看，現代邊海防面臨的安全威脅呈現出強烈的復合性特點：安全威脅的歷史與現實因素重疊交叉，傳統與非傳統安全威脅交織并存，相關國家應對這些安全威脅而產生的繼發性安全威脅與原發性安全威脅混雜在一起。從其他非地理因素來看，邊海防地區的經濟條件、城鎮居民密度和成分、民族宗教、周邊關系等都今非昔比。這些條件的變化說明現代邊海防建設與管控的確需要構建一種新的常態。

四、現代邊海防管控新常態及其建構

(一)現代邊海防管控新常態

以現代邊海防思想為指導，推進邊海防管控新常態的建構，是應對現代邊海防面臨的安全威脅的根本選擇。推動邊海防管控新常態是現代邊海防思想的合乎邏輯的必然要求，也是系統邊海防和開放邊海防條件下的必然要求。現代邊海防不是對傳統邊海防的割裂，而是傳統邊海防發展和創新的結果。現代邊海防管控新常態也不是對傳統邊海防管控的簡單否定，而是在原有基礎上的創新和發展。

現代邊海防新常態是一種需要科學統籌內外兩個向度的狀態。其實傳統邊海防也包括對外對內兩個向度，但是傳統邊海防是以對外防衛為主。因此，現代邊海防與傳統邊海防的不同之處就在于：一是內容不同，傳統邊海防對外是防，對內是控，現代邊海防要求對外防衛與合作、對內治理與建設；二是著力點不同，傳統邊海防以對外為主，對內為輔，現代邊海防要求對外防衛與合作、對內治理與建設齊頭并進，相輔相成。現代邊海防的對外向度上需要以合作推進共同安全，領創周邊安全共同體、命運共同體，對內向度上需要以建設和治理推進平安邊境、平安邊疆。

現代邊海防新常態是一種通過依法治理開展管控的狀態。傳統邊海防主要以軍事力量按照軍事活動的規則開展管控，依據主要是政策規定，優點是比較靈活，但缺乏規范性和統一性。現代邊海防處于改革開放的前沿，需要多個涉邊部門協防共管，需要包括軍事防衛在內的多種手段協調進行，需要不同方向的邊海防管控行為依據統一。具有開放性和系統性特征的現代邊海防需要以法治思維和法治方法進行管控和建設，需要相對人清醒地認識到自己行為的后果，需要規范管控行為，需要以法律的形式固化現代邊海防制度。應當明確，只有依法治理的狀態才是現代邊海防管理和建設的常態，現代邊海防法治建設就是要打造這樣一種“新常態”。可以說，邊海防法治建設是建設強大穩固現代邊海防的必要條件，可以體現邊海防現代化水平。因此，需要建構和完善邊海防法律體系，推進依法治邊的進程。

現代邊海防新常態是一種充分實現信息化、智能化管控的狀態。傳統邊海防主要是依靠人力條件和物理條件開展防衛和管控。除了部署一定的武裝力量之外，建設各種阻攔和戰備設施也是最常見的措施。現代邊海防需要統籌人力、物力和科技等各種要素，尤其需要強化科技要素的地位和作用，重點是信息技術和智能技術。近年來，許多國家加強投入和研發力度，在邊海防信息化和智能化方面有了長足進步。我們要把信息邊海防、智能邊海防作為現代邊海防的新常態，以此落實習總書記建設“強大穩固現代邊海防”理念。

現代邊海防新常態是一種軍民融合共建邊海防的狀態。傳統邊海防也強調軍民合作，但更多的是強調軍民聯防、寓軍于民。現代邊海防強調的軍民融合從理念、方式、機制、深度各方面都有重大變化和新要求，具體包括市場經濟條件下軍警民聯防機制的完善，邊防公路、口岸和其他基礎設施建設的軍民統籌，以及邊海防信息化建設、智能邊海防建設方面的軍民融合。國家推進“一帶一路”戰略，就是需要軍民融合開展現代邊海防建設的新常態。

現代邊海防新常態是一種管控、防衛與建設科學統籌的狀態。傳統邊海防奉行防衛管控中心主義，建設服務于防衛和管控，管控服務于防衛。現代邊海防需要科學統籌三者的關系，特別是要把邊海防建設提高到更加重要的位置，因為沒有建設就沒有強大穩固的現代邊海防。建設的內容既包括邊海防地區的經濟建設、邊海防設施建設，也包括邊海防文化建設、制度建設、法制建設。一定程度上，邊海防文化、制度、法治等軟實力建設更具有基礎性、戰略性和根本性。當然，在新常態下，不是否定以軍事斗爭準備為重點的軍事防衛的價值和作用，而是將其作為威懾和后盾。

(二)現代邊海防新常態的建構

現代邊海防新常態的建構應在實踐摸索、制度設計、理論構建三個層面展開。三個層面不需要人為規定先后次序，可依循同時推動、互動提高、逐步完善的路徑開展。

現代邊海防新常態的實踐摸索。改革開放特別是近十余年以來，邊海防管控的實踐創新已經邁出重要步伐，積累了很多經驗，其中就包括“愛民固邊”戰略的實施、邊防檢查提服工作的推進與邊檢服務理論的創新、軍警民聯防機制的實踐與創新、海上維權行動的開展及常態化、與周邊國家開展邊防合作等。這些實踐工作已經成為現代邊海防建設摸索的一部分，而且還將繼續下去，并最終為現代邊海防制度設計和理論建構提供依據。

現代邊海防新常態的制度設計。一些制度設計是在實踐摸索基礎上形成與固化，一些制度設計是在理論論證基礎上提出，一些制度設計是在借鑒國外成功做法基礎上加以引進。不管哪一種都有其合理性和必要性，也有其局限性，三種途徑可以相互結合、相互借鑒。邊海防制度涉及體制、機制，以及維權、執法、合作等各項制度，需要在逐步規范的基礎上以法律形式固定。

現代邊海防新常態的理論構建。現代邊海防新常態的實踐創新需要理論總結、理論升華，也需要正確的理論指導。習近平同志總體國家安全觀和現代邊海防思想為現代邊海防新常態的建構提供了基本的理論遵循，是建構現代邊海防新常態的指導思想。要在習近平同志現代邊海防思想指導下，加快現代邊海防新常態的理論建構，包括邊海防系統論、邊海疆國土安全理論、邊海防維權理論、邊海防法治理論、邊海防合作理論、邊海防地區社會治理理論等。為此，要加強邊海防學科建設、智庫建設，為邊海防新常態理論建設提供學科依托和成果產出平臺。

[1] 強化憂患意識使命意識大局意識努力建設強大穩固的現代邊海防[N].人民日報,2014-06-28.

[2] 王君.守望相助,團結奮斗,打造祖國北疆亮麗風景線[J].求是,2014,(7).

[3] 張保平,等.邊防法制通論[M].北京：中國人民公安大學出版社，2004.

(責任編輯 杜 彬)

On the Construction of a New Regular Land and Sea Border Control Guided by the Modern Theory Border Defense—Thinking of the Speech by President Xi on Modern Land and Sea Border Control

ZHANG Baoping

(Border&Exit-entrySecurityResearchBase;DepartmentofBorder-controlandImmigration,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)

It is the current top priority for Chinese government to administer the construction of a new regular land and sea border defense. Achieving this facilitates to keep a balance between domestic and foreign dimensions, further to strengthen the conception of governance according to law, to carry out information construction, to share responsibility between military and local authorities and also to cooperate with other countries concerned. In doing so, it’s critical to do the following work: practical exploration; system improvement and theoretical construction.

modern land and sea border defense; administration of land and sea border; new regular land and sea border control

2015-06-23

武警學院2015年重大預研課題“國家安全觀視域下邊海防安全戰略研究”成果之一

張保平(1965— )，男，河北灤南人，教授。

●邊疆與邊防研究

D631.46

A

1008-2077(2015)09-0005-05