論非常規警務的執行——以組織資源為分析視角

文獻標識碼：A

文章編號：1674-3040（2015）05-0046-04

收稿日期：2015-03-12

作者簡介：佘玉春，江蘇警官學院講師、南京大學行政管理專業博士，研究方向為公共行政、警察行政管理。

*本文系江蘇警官學院科研項目“警察執法失范治理研究”（課題編號：13Q03）階段性成果和江蘇警官學院“公安學”省優勢學科建設工程資助成果。

隨著我國經濟社會的發展，“風險社會”的各種癥候不斷出現，危及公共安全和社會秩序的各種突發性情況已不可避免地成為社會生活的一部分。擔負著維護公共安全和社會秩序職責的公安機關不僅要承擔常規的安全、秩序管理，而且還要應對各種偶發性的非常規警務。事實上，非常規警務已經成為各級公安機關經常面對的重要的警務工作。對于任何一個組織而言，其職能的實現是以充分的組織資源為基礎的，但同時，其職能的性質和任務特征決定了組織資源需求的數量、質量和標準。為保障公安機關順利完成非常規警務，必須保證其擁有與非常規警務相適應的執行資源。

一、非常規警務的特征

一個組織是否能夠存續，在于其是否具有合法性，而組織是否能夠適應社會環境的變化，成功履行職能是衡量其合法性的重要依據?！叭绻M織把社會化的、合法化的理性因素并入其正式結構，可以使其合法性最大化，同時可以增加其資源和生存能力。” [1]行政組織除了開展常規工作外，還經常面臨各種臨時性的緊急任務。這些背景復雜的緊急任務是變動不居的社會環境給行政組織帶來的挑戰，也是行政組織成長和發展的契機，往往需要打破常規并研究開創性的應對方式。對專事“應急處突”的公安機關而言，類似的任務尤為常見，如嚴重自然災害中的搶險救災等。與常規警務相比，執行這類任務時無成熟的規則和程序可以遵循，必須根據具體的形勢和情境，采取相應的措施。由于受到廣泛關注，且社會影響深，目標要求高，執行難度大，處置方式新，這些任務被稱之為“非常規警務”。與常規警務相比，非常規警務有以下特征。

（一）非常規警務的緊迫性。對于公安機關來講，非常規警務的來臨或發生都是常規工作計劃之外的，如嚴重自然災害、重特大安全事故的后期處置、國際性賽會的安保等，要么是警務系統無法預測的公共安全危機，要么是挑戰公安機關常規警務模式和能力的一次性任務。常規警務往往依照既有程序按部就班地逐步落實，對工作成效的評價籠統、滯后。而非常規警務由于受社會各界的關注，其任務目標的迫切性要求必須在盡可能短的時間內控制事態、做出成效，這就使執行者面臨前所未有的壓力，并在一定程度上表現出處理能力不足。

（二）非常規警務問題的非結構化。根據復雜性和新穎性，組織工作可以分為“有結構的工作”和“無結構的工作”?！坝薪Y構的工作”基本上是確定的、明朗的，可以遵循慣例完成。而那些具有明顯不確定性和高度復雜性，且沒有現成的通例可以參考的任務被稱為“無結構的工作”。 [2]在警務實踐中，一般案件的偵破、治安問題的處置及戶籍、交通、消防等管理工作都屬于有結構的工作，警務人員對其工作要求、可能出現的問題以及處置方法等都比較熟悉，依據經驗就可選擇適當的方法加以解決。而非常規警務往往缺乏可靠的信息資料，無常規可循，必須經過專門的分析研判才能確定行動方案，因而非常規警務的行動方案多帶有風險性，其實施結果的損益值無法預測。

（三）任務情境的不確定性。由于非常規警務多是臨時性或突發性的，包含大量不確定性因素，其前因后果等在短時間內都不明朗，執行任務過程中會遭遇哪些問題、處置方案會產生什么后果等都難以預料，且任務執行中的各相關要素都處于發展變化中，常常超出經驗判斷的范圍。因此，在執行非常規警務過程中需要保持開放的態度，將其看作是一個動態發展的過程，并根據情境變化不斷調整行動方案。

二、非常規警務的執行資源需求

組織資源是在組織滿足自身運行、實現組織目標、完成特定任務過程中發揮支持作用的各種要素。巴基（E. Wight Bakke）將組織的基本資源分為人力資源、物質資源、財政資源、自然資源、思想資源和組織的業務領域等六種 [3]。杰伊·巴尼認為，組織資源由物質資本資源、人力資本資源和組織資本資源構成 [4]。非常規警務的緊迫性、問題的非結構性、任務情境的不確定性等特征直接影響了其執行資源需求的結構和大小，同時也決定了非常規警務的完成對權力資源、警力資源、社會資源、物質資源等有特別的要求。

（一）權力資源。權力是一種保證集體組織系統中各單位履行有約束力的義務的普遍化能力。非常規警務需要在規定時限內集中力量達成目標，所以，有必要賦予或明確執行者相應的權力，以達成有效的整體協作。

行政組織目標的實現過程總是在特定的政治背景下進行。當政治環境穩定，對組織運行不產生顯著影響時，政治環境是組織資源中可以忽略的因素，但政治環境之于非常規警務則是重要的執行資源。非常規警務往往由于其廣泛、顯著的社會關注度而具有一定的政治意義，各級黨政領導會給予其特別重視。在中國的行政文化中，上級領導的特別關注和特殊支持是行政組織重要的無形資源。因此，執行非常規警務的公安機關會盡可能尋求制度外的政治支持，特別是謀求因當權者的重視而“默許”的權力空間。

如果說政治環境因素是非常規警務的外部權力資源，那么，針對組織常規運行和組織內部成員的權力如強制性權力、法定性權力、專家性權力等則是必不可少的內部權力資源。盡管公安機關是執行非常規警務的主要責任部門，但由于非常規警務跨域性、復雜性的特點，往往需要其他機關和企事業單位的通力合作，因此，應賦予公安機關一定的權限，使其能夠在執行任務過程中打破職能分工的壁壘，突破與其他行業之間的隔離。具體而言，公安機關應有商請相關部門提供信息、增援專業人員和技術、頒布聯合管理規定等權力。

非常規警務的圓滿執行除了應保證執行者權力結構的完整，還應保證權力有足夠的影響力。鳩文內爾認為，“權力或權威有三個特性，一是廣延性，指遵從掌權者命令的權力對象的數量很多；二是綜合性，指掌權者能夠調動權力對象所采取的各種行動種類很多；三是強度，指掌權者的命令能夠推行很遠而不影響遵從”。 [5]依據這三個特性，執行非常規警務所需的權力不僅要能夠調動足夠多的部門或警力，還要能夠根據任務需要順利組織各種行動或推行必要的措施，更要在必要的時空范圍內得到有效執行。為順利執行非常規警務，應賦予執行者更廣泛、更有針對性、更具強制力的權力，使其有資格對相關警種、部門及其他職能部門“發號施令”，利用各種手段影響、強制、控制、指導任務相關各方。

（二）警力資源。我國基層公安機關普遍面臨警力不足的問題，但非常規警務的特殊性使其在警力配置上享有優先權。為保證非常規警務的順利執行，在維持常規警務的前提下，需要挖掘、集結盡可能多的警力參與，這就要求不同警種協同作戰，不僅要滿足警力資源在量的方面的要求，還要確保質的方面的保障，如嚴重群體性事件需要談判專家、涉爆恐怖案件需要排爆專家、大型賽會需要經驗豐富的組織指揮者等。除專業素養外，還需要參與非常規警務的人員有高度的責任心、隨機應變的靈活性以及溝通、合作意識。所以，參與非常規警務的人員一般都是經過精挑細選的各領域的專家和能手，有豐富的工作經驗，富有合作和奉獻精神。為加強對臨時調集來的警力的組織指揮，往往會對其進行有針對性的培訓，并組建臨時性的任務小組。湯姆·彼得斯將類似的任務小組命名為“達拉斯組織”，即“為了一個活動的順利舉行，幾十個具有不同專業背景、分布在不同區域的人在短時間內被召集到一起，見面之后很快投入工作，任務完成之后又各奔東西”。 [6]

足夠的警力是完成非常規警務的必要條件，但保證這些警力對實現非常規警務的目標達成共識也是非常重要的。在管理中，目標被看作是一個激勵動因，有助于提高績效，非常規警務有一個目標系統，從共時的角度看，包含社會目標——追求社會利益、組織目標——完成組織任務、個體目標——實現個體價值；從歷時的角度看，在執行非常規警務的不同階段，任務目標的內容和實現的方式都會有所不同。在執行非常規警務的過程中，執行人員被賦予不同于日常工作的職責、角色，加之執行人員都是臨時集結到任務中來，對新的分工和任務有不同的認知和態度，可能導致在任務執行時出現目標的“碎片化”。研究表明，組織目標的達成依賴于組織成員高水平的目標承諾。當人們設法去實現其高度承諾的目標時，他們會達到最高的績效水平；與此相反，當人們對目標承諾較低時，他們不會努力實現困難的目標。因此，非常規警務需要參與民警統一思想認識，對實現任務目標達成高度認同，提高任務推進中的總體協調。

非常規警務的成功執行還有賴于執行者的責任感和自主性。高度的責任感可以使參與警員在執行任務過程中減少對外部檢查、監督的依賴，自覺地投入到工作中，同時還能激發參與警員的使命意識以及完成任務的榮譽感。由于非常規警務的復雜性和不可預測性，很難按照常規工作中的慣常模式執行，它要求參與民警在執行任務的過程中，克服慣性思維，根據情勢的發展變化采取靈活的應對方式。因此，自主性是參與警員有效應對非常規警務中各種復雜情況的必要保證。

（三）社會資源。在社會學研究中，社會資本是影響社會政治、經濟、文化發展的重要的社會性資源。它是“一個社會中人們的合作傾向，也就是說，在社會資本比較高的社會里，人們傾向于通過信任與合作來獲得社會效率的最大化，而不是互相猜疑、互相算計導致‘囚徒困境式’無效率的結果”。 [7]常見的衡量社會資本的維度包括信任、社會凝聚力、社區歸屬感、參與社團、社會網絡、社會支持、參與公共事務等等。 [8]由于非常規警務的特殊性，處置時必須突破公安機關單打獨斗的思維定勢，以多主體參與的治理邏輯，發揮各種社會力量的優勢，形成合力。是否擁有充分的社會資本，能否贏得廣泛的社會支持，在很大程度上影響非常規警務執行的質態。

非常規警務的社會資源有兩種形態，一種是有形的社會資源，包括政府其他職能部門、非政府組織、工商企業等各種社會組織和廣大人民群眾以及這些組織和個人所提供的人力、物力和財力。政府其他職能部門是非常規警務必要的、可靠的外部力量，承擔著協助非常規警務處置的義務和職責；非政府組織由于身處民間、貼近公眾，從而能夠進行廣泛的社會動員；工商企業有廣泛的社會基礎和相對靈活的管理方式，能夠應非常規警務之需做出快速回應；社會公眾人數眾多，覆蓋社會各個層面。當執行非常規警務時，社會各方可以各種方式為非常規警務的執行貢獻自己的力量。社會組織和群眾中還蘊藏著巨大的無形資源，如專業技術、信息、社會關系等。其中信息對非常規警務尤其重要，是非常規警務決策的重要基礎和核心要素。通過形成覆蓋全面、公開透明、高效便捷的信息處理和交流系統，將分散在不同政府部門以及社會公眾中的信息資源整合起來，可以為非常規警務的決策提供信息支持和保障，并提高決策的科學性和對非常規警務的掌控性。廣大群眾對非常規警務的決策及實施情況提供及時的反饋，同時積極響應相關號召，調整自己的生活方式和行為習慣，支持并配合執行非常規警務，如服從交通管制措施、群防群治分擔警方工作壓力等。這些基于理解、認同和信任基礎上的社會合作和行為調適，彰顯了非常規警務的社會向心力，有助于實現專業力量和社會力量的聯合，促進非常規警務目標的達成。

（四）物質資源。非常規警務的物質資源分為物力資源和財力資源。物力資源是非常規警務執行過程中能被直接利用的有形的物質，如場地、設備、材料等，具體包括指揮室、辦公室、現場檢查站等臨時辦公場所，也包括民警自身安全的防護裝備、警械、手槍、通信設施、指揮調度平臺等適應任務需要的一般警用裝備，以及排爆車、登高車，甚至快艇、直升飛機等特殊裝備。財力資源是非常規警務執行過程中可以支配和使用的專項經費，用于滿足非常規警務發放專項津貼、獎勵，購置相關裝備等需要。

三、非常規警務執行資源的需求特點

（一）執行資源的任務導向。一般而言，組織為了“允許組織工作負擔的突然增加；減少內部摩擦及與其他部門的緊張狀態；導致分權化從而增加組織的靈活性；可執行某些非程序性的活動；應對環境中的不確定性” [9]，往往會“囤積”資源，儲備一定的資金、設備和人力資源等，表現出擴張組織資源的天然傾向。而非常規警務執行部門或團隊往往是因任務需要而臨時組建的，所以，擴張執行資源的動機不明顯，主要是按照實用性、針對性的原則，爭取對任務完成有直接利用價值（下轉第107頁）

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