警察行政協(xié)助制度比較研究及其借鑒

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-3040（2015）05-0100-04

收稿日期：2015-03-04

作者簡(jiǎn)介：趙旭輝，福建省福州市公安局法制處民警，公安部改革辦借調(diào)干部，西南政法大學(xué)碩士研究生，主要研究方向?yàn)樵V訟法學(xué)。

行政協(xié)助制度，是指行政主體在履職過(guò)程中，遇有難以克服的障礙，向其他沒(méi)有隸屬關(guān)系的行政主體提出協(xié)助請(qǐng)求，被請(qǐng)求機(jī)關(guān)依法提供職務(wù)上的協(xié)助，以支持請(qǐng)求機(jī)關(guān)依法履職的制度。國(guó)（境）外的行政協(xié)助，以警察行政協(xié)助，即警察機(jī)關(guān)向其他行政機(jī)關(guān)提供協(xié)助最為常見(jiàn)。

一、我國(guó)警察行政協(xié)助的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題

（一）警察行政協(xié)助的現(xiàn)狀。我國(guó)的警察行政協(xié)助，涵蓋文物保護(hù)、煙草專賣、礦產(chǎn)資源、質(zhì)量監(jiān)管、衛(wèi)生、計(jì)生、監(jiān)察、工商、銀行、稅收、海關(guān)、體育、城市管理等諸多領(lǐng)域，既有制度設(shè)計(jì)，也有實(shí)踐操作。

1.不少“部門立法”為警察設(shè)定了協(xié)助義務(wù)。所謂“部門立法”，即由有關(guān)行政部門起草立法草案或修法草案，提交全國(guó)人大審議通過(guò)的法律。目前，我國(guó)有不少部門立法都為公安機(jī)關(guān)設(shè)定了協(xié)助義務(wù)。 ①

2.一些地方以“聯(lián)合執(zhí)法”為名組織警察參與各種非警務(wù)活動(dòng)。除了“部門立法”為警察設(shè)定的協(xié)助義務(wù)，實(shí)踐中，一些地方公安機(jī)關(guān)還會(huì)在當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)的指令下，配合其他行政機(jī)關(guān)參與農(nóng)村土地征用、拆除違章建筑、城市房屋拆遷、催繳計(jì)劃生育罰款、整治流動(dòng)攤販等行政活動(dòng)。

（二）警察行政協(xié)助存在的問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行的人民警察行政協(xié)助，的確便于一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動(dòng)警力參與各種“聯(lián)合執(zhí)法”。但是，隨著全面推進(jìn)依法治國(guó)的不斷深入，讓公安機(jī)關(guān)“包打天下”的傳統(tǒng)思維與做法，越來(lái)越不適應(yīng)中央關(guān)于規(guī)范警力調(diào)動(dòng)使用權(quán)限和程序的要求，暴露出不少問(wèn)題。

1.立法滯后、不統(tǒng)一、不完善，公安機(jī)關(guān)疲于應(yīng)付各種“聯(lián)合執(zhí)法”。一是我國(guó)目前尚未出臺(tái)《行政程序法》，沒(méi)有對(duì)行政協(xié)助作出統(tǒng)一規(guī)定?！缎姓绦蚍ā肥且?guī)范行政主體實(shí)施行政行為的方式、過(guò)程、步驟、時(shí)限的基本法。美國(guó)、德國(guó)、日本、韓國(guó)等70多個(gè)國(guó)家及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)都制定了統(tǒng)一的《行政程序法》，對(duì)包括行政協(xié)助在內(nèi)的行政程序原則進(jìn)行了專門規(guī)定。2001年，我國(guó)制定《行政程序法》曾被列入第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)五年立法規(guī)劃。由于種種原因，該法至今尚未出臺(tái)。雖然《行政復(fù)議法》《行政處罰法》《行政許可法》等行政法律也有一些程序規(guī)定，但都無(wú)法對(duì)行政程序的基本原則、共同制度作出統(tǒng)一規(guī)定，也未見(jiàn)行政協(xié)助的有關(guān)內(nèi)容。二是“部門立法”對(duì)協(xié)助過(guò)程中的事權(quán)劃分、程序規(guī)定等內(nèi)容語(yǔ)焉不詳。我國(guó)現(xiàn)有的“部門立法”，雖然對(duì)警察行政協(xié)助進(jìn)行了規(guī)定，但都過(guò)于簡(jiǎn)單，往往只強(qiáng)調(diào)其他行政機(jī)關(guān)可以要求公安機(jī)關(guān)協(xié)助，或者公安應(yīng)當(dāng)提供協(xié)助，而對(duì)具體如何協(xié)助以及協(xié)助時(shí)的責(zé)任認(rèn)定、經(jīng)費(fèi)保障、監(jiān)督救濟(jì)等內(nèi)容都語(yǔ)焉不詳。這就導(dǎo)致實(shí)踐中一些行政機(jī)關(guān)不分情形，一律要求公安機(jī)關(guān)提供協(xié)助，不僅容易浪費(fèi)警力，而且也會(huì)因行政協(xié)助的程序規(guī)定不清、事權(quán)劃分不明影響工作效率。三是地方立法關(guān)于行政協(xié)助的規(guī)定適用范圍較窄，內(nèi)容也有待完善。我國(guó)的地方性立法關(guān)于行政程序的規(guī)定，大多集中在聽(tīng)證與信息公開(kāi)這兩大領(lǐng)域，對(duì)行政協(xié)助著墨不多。2008年10月1日施行的《湖南省行政程序規(guī)定》明確了行政協(xié)助的4種適用情形，發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)的處理辦法，以及行政協(xié)助的責(zé)任主體。但是，《湖南省行政程序規(guī)定》關(guān)于行政協(xié)助的制度設(shè)計(jì)仍然存在若干不足：如適用范圍較窄，無(wú)法適用于國(guó)內(nèi)其他地區(qū)；雖然規(guī)定了“不能提供行政協(xié)助的，應(yīng)當(dāng)以書面形式及時(shí)告知請(qǐng)求機(jī)關(guān)并說(shuō)明理由”，但沒(méi)有明確被請(qǐng)求機(jī)關(guān)不能提供協(xié)助的具體理由；沒(méi)有明確請(qǐng)求協(xié)助機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以何種方式提出協(xié)助請(qǐng)求（書面還是口頭），以及協(xié)助過(guò)程中產(chǎn)生的費(fèi)用如何承擔(dān)，這些都很容易引起爭(zhēng)議，影響工作效率。

2.地方指令缺乏法律依據(jù)，公安機(jī)關(guān)參與各種非警務(wù)活動(dòng)，容易激化社會(huì)矛盾。我國(guó)地方人民政府對(duì)公安機(jī)關(guān)的人事任免和財(cái)政保障有很大的話語(yǔ)權(quán)。所以在實(shí)踐中，一些地方黨政機(jī)關(guān)在城市房屋拆遷、違章建筑拆除、農(nóng)村土地征用、催繳計(jì)劃生育罰款、整治流動(dòng)攤販等非警務(wù)活動(dòng)中濫用警力，一些地方公安機(jī)關(guān)被動(dòng)參與其中，甚至有極少數(shù)民警受利益驅(qū)動(dòng)，積極參與非警務(wù)活動(dòng)，以換取人事和財(cái)政上的支持。這些現(xiàn)象都很容易侵害群眾利益，激化警民矛盾，諸如甕安事件、孟連事件等就是十分深刻的教訓(xùn)。

二、國(guó)（境）外警察行政協(xié)助的成功經(jīng)驗(yàn)

國(guó)（境）外警察普遍通過(guò)《行政程序法》《警察法》建立警察行政協(xié)助制度，規(guī)范了警力調(diào)動(dòng)使用的權(quán)限和程序，產(chǎn)生了良好的效果，為我們提供了大量值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

（一）制定統(tǒng)一的《行政程序法》，對(duì)行政協(xié)助進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。美國(guó)、德國(guó)、日本、韓國(guó)等70多個(gè)國(guó)家，以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)都制定了《行政程序法》，對(duì)行政協(xié)助的請(qǐng)求條件、拒絕情形、請(qǐng)求形式、爭(zhēng)議解決、責(zé)任認(rèn)定、經(jīng)費(fèi)保障等內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

1.請(qǐng)求條件。德國(guó)《行政程序法》明確了請(qǐng)求行政協(xié)助五種情形。 ②西班牙《公共行政機(jī)關(guān)法律制度及共同的行政程序法》規(guī)定，請(qǐng)求行政協(xié)助的條件是“提供信息、資料、文件、證明媒介和職權(quán)協(xié)助”。韓國(guó)《行政程序法》明確了請(qǐng)求行政協(xié)助的5個(gè)條件。 ③

2.拒絕情形。德國(guó)《行政程序法》將拒絕情形分為無(wú)須協(xié)助和禁止協(xié)助等兩大類6種具體情形。 ④ ·西班牙《公共行政機(jī)關(guān)法律制度及共同的行政程序法》和韓國(guó)《行政程序法》則分別規(guī)定了兩種拒絕情形。 ⑤

3.請(qǐng)求形式。臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》規(guī)定，除緊急情形外，提出行政協(xié)助請(qǐng)求應(yīng)采取書面方式。

4.爭(zhēng)議解決。德國(guó)《行政程序法》規(guī)定，被請(qǐng)求機(jī)關(guān)拒絕提供協(xié)助時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知請(qǐng)求機(jī)關(guān)并說(shuō)明理由。請(qǐng)求機(jī)關(guān)堅(jiān)持要求其提供協(xié)助時(shí)，由雙方的共同業(yè)務(wù)監(jiān)督機(jī)關(guān)決定；若無(wú)共同業(yè)務(wù)監(jiān)督機(jī)關(guān)，則由被請(qǐng)求機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)監(jiān)督機(jī)關(guān)決定。

5.責(zé)任認(rèn)定。德國(guó)《行政程序法》規(guī)定，行政協(xié)助的請(qǐng)求主體和協(xié)助主體應(yīng)各自對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，并且由于請(qǐng)求主體和協(xié)助主體往往屬于不同的行政系統(tǒng)和地域范圍，故適用不同的法律依據(jù)。

6.經(jīng)費(fèi)保障。國(guó)（境）外關(guān)于行政協(xié)助的經(jīng)費(fèi)保障有兩種模式。一是韓國(guó)等國(guó)家采取請(qǐng)求主體負(fù)擔(dān)協(xié)助經(jīng)費(fèi)的模式；二是德國(guó)等國(guó)家采取協(xié)助主體負(fù)擔(dān)協(xié)助經(jīng)費(fèi)的模式。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)還規(guī)定，協(xié)助主體與請(qǐng)求主體在協(xié)助費(fèi)用的負(fù)擔(dān)金額和支付方式上難以達(dá)成共識(shí)時(shí)，由雙方的共同上級(jí)機(jī)關(guān)決定。

（二）制定專門的警察法，對(duì)警察行政協(xié)助進(jìn)行特別規(guī)定。德國(guó)、烏克蘭、芬蘭、新加坡，以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的警察法，還專門明確了警察行政協(xié)助的請(qǐng)求條件、責(zé)任認(rèn)定、請(qǐng)求形式、特別程序。

1.請(qǐng)求條件。《德國(guó)聯(lián)邦與各邦統(tǒng)一警察法標(biāo)準(zhǔn)草案》規(guī)定，當(dāng)其他機(jī)關(guān)缺乏足夠人力實(shí)施直接強(qiáng)制，或不能采用其他方法執(zhí)行處分時(shí)，警察機(jī)關(guān)根據(jù)該機(jī)關(guān)的請(qǐng)求，應(yīng)當(dāng)給予行政協(xié)助?！斗姨m警察法》規(guī)定提供行政協(xié)助的先決條件是，要求得到協(xié)助的機(jī)關(guān)，如果沒(méi)有警察機(jī)關(guān)的支持，就無(wú)法履行其公職。臺(tái)灣地區(qū)的《警察法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，警察的主要任務(wù)是依法維持公共秩序，保護(hù)社會(huì)安全，防止一切危害；輔助任務(wù)是在一般行政機(jī)關(guān)遇有障礙，非警察協(xié)助不足以排除，或因障礙而有妨害安寧秩序時(shí)，警察機(jī)關(guān)依法協(xié)助一般行政機(jī)關(guān)促進(jìn)人民福利。

2.責(zé)任認(rèn)定?！兜聡?guó)聯(lián)邦與各邦統(tǒng)一警察法標(biāo)準(zhǔn)草案》第二十五條規(guī)定“警察只對(duì)其執(zhí)行之方法負(fù)責(zé)。其他準(zhǔn)用職務(wù)協(xié)助之原則。職務(wù)協(xié)助之義務(wù)不受影響”。

3.請(qǐng)求形式。《德國(guó)聯(lián)邦與各邦統(tǒng)一警察法標(biāo)準(zhǔn)草案》規(guī)定，向警察機(jī)關(guān)提出協(xié)助申請(qǐng)應(yīng)采取書面方式，并載明理由和法律根據(jù)。情況緊急時(shí)，可以不采取書面方式，但事后警察機(jī)關(guān)提出證實(shí)有關(guān)經(jīng)過(guò)的要求時(shí)，請(qǐng)求機(jī)關(guān)應(yīng)出具書面證明。

4.特別程序?！兜聡?guó)聯(lián)邦與各邦統(tǒng)一警察法標(biāo)準(zhǔn)草案》規(guī)定，警察機(jī)關(guān)提供行政協(xié)助后，應(yīng)通知請(qǐng)求機(jī)關(guān)。在協(xié)助過(guò)程中，如果要?jiǎng)儕Z人身自由，應(yīng)得到法官的書面授權(quán)。

三、健全我國(guó)人民警察行政協(xié)助制度的必要性與可行性

筆者認(rèn)為，健全我國(guó)人民警察行政協(xié)助制度的時(shí)機(jī)，目前已經(jīng)成熟，不僅必要，而且可行。

（一）健全人民警察行政協(xié)助制度是我國(guó)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法實(shí)踐的客觀需要。當(dāng)前，我國(guó)警察權(quán)被濫用的問(wèn)題突出，警察疲于應(yīng)付各種非警務(wù)活動(dòng)，不論是人民群眾還是警察自身，都迫切希望嚴(yán)格規(guī)范警力調(diào)動(dòng)使用程序，為保障人權(quán)、解放警力提供制度支撐。

（二）健全人民警察行政協(xié)助制度是貫徹黨的十八屆三中、四中全會(huì)決定的具體體現(xiàn)。黨的十八屆三中、四中全會(huì)決定都對(duì)完善行政程序提出了明確要求，也為完善警察行政協(xié)助原則、規(guī)范警力調(diào)動(dòng)使用程序、遏制非警務(wù)活動(dòng)提供了政策依據(jù)。 ⑥因此，健全我國(guó)人民警察行政協(xié)助制度應(yīng)當(dāng)借此良機(jī)，抓緊落實(shí)。

（三）健全人民警察行政協(xié)助制度有試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和立法研究準(zhǔn)備。如前所述，《湖南省行政程序規(guī)定》細(xì)化了行政協(xié)助的有關(guān)內(nèi)容，雖然還有所不足，但畢竟為我國(guó)行政程序立法先地方、后中央的設(shè)想積累了經(jīng)驗(yàn)，也為在全國(guó)范圍內(nèi)完善警察行政協(xié)助原則提供了借鑒和參考。此外，2002年至2005年，我國(guó)行政法學(xué)界先后形成了三份有影響力的《中華人民共共和國(guó)行政程序法（專家建議稿）》。雖然各稿繁簡(jiǎn)不一，但都對(duì)行政協(xié)助作出了明確規(guī)定。如，2002年9月，北京大學(xué)姜明安教授主持起草的專家建議稿，明確了行政協(xié)助的請(qǐng)求條件、被請(qǐng)求機(jī)關(guān)的拒絕情形、行政協(xié)助的爭(zhēng)議解決機(jī)制。2004 年11月，中國(guó)政法大學(xué)應(yīng)松年教授主持起草的專家建議稿，明確了行政機(jī)關(guān)之間相互提供行政協(xié)助的義務(wù)、請(qǐng)求條件、請(qǐng)求對(duì)象、被請(qǐng)求機(jī)關(guān)的拒絕情形及其通知義務(wù)、行政協(xié)助的責(zé)任和費(fèi)用負(fù)擔(dān)。2005 年2月，中國(guó)政法大學(xué)馬懷德教授主持起草的專家建議稿，明確了請(qǐng)求提供行政協(xié)助的5種情形、被請(qǐng)求機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供協(xié)助的法定義務(wù)、拒絕理由及其通知義務(wù)、請(qǐng)求形式、行政協(xié)助的爭(zhēng)議處理及其責(zé)任承擔(dān)。

四、完善我國(guó)人民警察行政協(xié)助制度的建議

健全人民警察行政協(xié)助制度，事關(guān)理順行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)助關(guān)系、嚴(yán)格依法規(guī)范行使警察權(quán)、保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，立足我國(guó)國(guó)情警情，借鑒國(guó)（境）外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法，依法、科學(xué)、系統(tǒng)地加以完善。具體而言，筆者有以下四點(diǎn)建議。

（一）高度重視健全警察行政協(xié)助制度，將其作為加強(qiáng)依法行政、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、理順各級(jí)政府事權(quán)劃分的重要抓手，全面統(tǒng)籌，科學(xué)規(guī)劃。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)的法治建設(shè)尚不健全，各級(jí)政府之間、同級(jí)政府各部門之間、公安機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)與同級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間，事權(quán)劃分都不十分清晰，在社會(huì)治安綜合治理的過(guò)程中，往往習(xí)慣于讓公安機(jī)關(guān)“包打天下”，造成警察權(quán)的濫用，產(chǎn)生了不少政府職能越位、缺位、錯(cuò)位的問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，隨著全面推進(jìn)依法治國(guó)、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的深入開(kāi)展，各級(jí)黨委政府都需要全面統(tǒng)籌、科學(xué)規(guī)劃公安機(jī)關(guān)管理職權(quán)、職責(zé)的改變，管理角色的轉(zhuǎn)換，管理手段、方法及其模式的轉(zhuǎn)變。在這樣的大格局、大背景下，完善警察行政協(xié)助制度，可以說(shuō)正當(dāng)其時(shí)，呼之欲出，應(yīng)當(dāng)與加強(qiáng)依法行政，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，理順各級(jí)政府事權(quán)劃分的制度設(shè)計(jì)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，才能釋放最大的制度紅利，讓人民群眾有更多“獲得感”。

（二）修改《人民警察法》，明確警察行政協(xié)助的請(qǐng)求條件、拒絕權(quán)利和請(qǐng)求形式。我國(guó)人民警察是具有武裝性質(zhì)的國(guó)家治安行政與刑事司法力量，其工作任務(wù)的特殊性、職責(zé)范圍的廣泛性，決定了人民警察與其他公務(wù)員明顯不同。因此，通過(guò)修改《人民警察法》及其配套制度，對(duì)警察行政協(xié)助進(jìn)行專門規(guī)定和嚴(yán)格限制，既符合國(guó)情警情，也能與國(guó)（境）外立法經(jīng)驗(yàn)相銜接?？紤]到我國(guó)關(guān)于警察行政協(xié)助的現(xiàn)有立法過(guò)于籠統(tǒng)，一些地方濫用警察權(quán)的問(wèn)題較為突出，筆者建議修改《人民警察法》，嚴(yán)格限制公安機(jī)關(guān)提供行政協(xié)助的請(qǐng)求條件，明確其請(qǐng)求形式，并賦予公安機(jī)關(guān)基于正當(dāng)理由拒絕提供協(xié)助的權(quán)利。具體而言，可在修改《人民警察法》時(shí)增加一條：“其他國(guó)家機(jī)關(guān)因依法履行職責(zé)的需要，請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)提供協(xié)助的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定職責(zé)范圍內(nèi)提供協(xié)助，且以排除其履行職責(zé)的妨礙為限。除緊急情況外，請(qǐng)求協(xié)助的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提出書面申請(qǐng)。不予協(xié)助的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)書面說(shuō)明理由”。

（三）通過(guò)地方立法以及與《人民警察法》配套的部門規(guī)章，細(xì)化警察行政協(xié)助的拒絕理由、特別程序。由于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)治安形勢(shì)千差萬(wàn)別、懸殊較大，為了兼顧立法的穩(wěn)定性與靈活性，《人民警察法》也不宜對(duì)警察行政協(xié)助制度規(guī)定過(guò)細(xì)。因此，對(duì)公安機(jī)關(guān)拒絕提供行政協(xié)助的具體理由，以及在提供行政協(xié)助時(shí)可能需要使用武器警械、采取強(qiáng)制措施的特別規(guī)定，建議先由各地根據(jù)警務(wù)實(shí)踐通過(guò)地方立法進(jìn)行規(guī)定，時(shí)機(jī)成熟時(shí)，上升為與《人民警察法》配套的部門規(guī)章，以保證修法的嚴(yán)肅性和上下級(jí)文件的有機(jī)銜接。

（四）全國(guó)人大及時(shí)出臺(tái)《行政程序法》，或者由國(guó)務(wù)院先行制定專門條例，對(duì)行政協(xié)助的爭(zhēng)議解決、責(zé)任認(rèn)定、經(jīng)費(fèi)保障等內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。考慮到警察行政協(xié)助的爭(zhēng)議解決、責(zé)任認(rèn)定、經(jīng)費(fèi)保障等問(wèn)題更加具有綜合性、全局性，由請(qǐng)求機(jī)關(guān)與被請(qǐng)求機(jī)關(guān)的共同上級(jí)機(jī)關(guān)處理更為妥當(dāng)，因此，筆者建議由全國(guó)人大出臺(tái)統(tǒng)一的《行政程序法》，或者由國(guó)務(wù)院出臺(tái)行政法規(guī)對(duì)行政協(xié)助作出統(tǒng)一規(guī)定，公安機(jī)關(guān)在提供行政協(xié)助時(shí)，涉及爭(zhēng)議解決、責(zé)任認(rèn)定、經(jīng)費(fèi)保障的問(wèn)題，依照統(tǒng)一的行政程序法律法規(guī)進(jìn)行處理。

注釋：

①如，《文物保護(hù)法》第32條、《監(jiān)察法》第22條、《海關(guān)法》第12條、《傳染病防治法》第39條、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第52條、《礦產(chǎn)資源法》第48條、《煙草專賣法》第41條等。此外，《稅收征收管理法》第5條雖然沒(méi)有直接規(guī)定公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)協(xié)助，但在實(shí)踐中，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)也時(shí)常依據(jù)該條，指令公安機(jī)關(guān)協(xié)助從事征收稅款等行政任務(wù)。

②一是因法定原因，不能親自完成公務(wù)；二是因事實(shí)原因，尤其缺少所必須的人力和物力，而不能完成公務(wù)；三是不具備且不能調(diào)查獲得為完成某一任務(wù)所需的知識(shí)；四是被請(qǐng)求機(jī)關(guān)擁有完成公務(wù)所需的書證或其他證據(jù)；五是完成任務(wù)所需的費(fèi)用，比由被請(qǐng)求機(jī)關(guān)完成任務(wù)所需的費(fèi)用更高。

③一是法律上的理由，單獨(dú)執(zhí)行職務(wù)確有困難；二是人員、設(shè)備不足等事實(shí)上的理由,單獨(dú)執(zhí)行職務(wù)有困難；三是需要得到其他行政機(jī)關(guān)所屬專門機(jī)構(gòu)的協(xié)助；四是執(zhí)行職務(wù)必須要其他行政機(jī)關(guān)所管理的文書、統(tǒng)計(jì)資料等行政資料；五是其他行政機(jī)關(guān)提供協(xié)助將顯著地提高工作效能。

④其中，無(wú)須協(xié)助的情形有三種：一是有比被請(qǐng)求機(jī)關(guān)提供協(xié)助的效能更高的機(jī)關(guān)。二是被請(qǐng)求機(jī)關(guān)提供協(xié)助的付出大于收益。三是被請(qǐng)求機(jī)關(guān)提供協(xié)助將嚴(yán)重妨礙自身履職。禁止協(xié)助的情形也有三種：一是因法定原因，被請(qǐng)求機(jī)關(guān)不得提供協(xié)助；二是提供協(xié)助會(huì)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益；三是請(qǐng)求提供的信息、證據(jù)等相關(guān)資料涉密。

⑤西班牙《公共行政機(jī)關(guān)法律制度及共同的行政程序法》規(guī)定被請(qǐng)求協(xié)助的單位不具備提供協(xié)助的能力，或者提供協(xié)助將嚴(yán)重?fù)p害其利益、妨害其自身職能的行使，可以拒絕提供協(xié)助。韓國(guó)《行政程序法》規(guī)定的拒絕情形，一是有明顯理由認(rèn)為被請(qǐng)求機(jī)關(guān)以外的行政機(jī)關(guān)能夠提供更為有效的協(xié)助；二是有明顯理由認(rèn)為提供協(xié)助明顯阻礙被請(qǐng)求機(jī)關(guān)依法履行職務(wù)。

⑥黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法經(jīng)費(fèi)由財(cái)政保障制度，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。黨的十八屆四中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中提出：“完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為，勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)決糾正不作為、亂作為，堅(jiān)決克服懶政、怠政，堅(jiān)決懲處失職、瀆職”。