主任檢察官改革：定位與權、責、利展演

□李章仙

（中國政法大學，北京100088）

主任檢察官改革：定位與權、責、利展演

□李章仙

（中國政法大學，北京100088）

主任檢察官改革是當前檢察領域推行辦案責任制改革的重要舉措。其以弱化檢察機關內部案件辦理的行政化審批為目標，是對以往主訴制改革的深化。相較主訴制實踐，主任制改革應當在人員定位、權力配置、人員選任等方面亮明特質。但改革以主任檢察官為基數組成辦案組織，存在著對檢察獨立的認識誤區。主任檢察官的設立不僅要在權責相符的基礎上正確處理“放權”與“控權”間的關系，且要將配套的職務保障與福利待遇落實到位，力求權責利三者名與實的統一。

主任檢察官；定位；辦案組織；權責利

2014年10月，黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確指出，“優化司法職權配置”要“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制，落實誰辦案誰負責?！弊鳛榻陙頇z察領域改革的熱詞之一，主任檢察官制度的改革與完善將會成為未來檢察機關內部辦案組織改革的方向，因而有學者將其視為“對我國檢察制度發展影響最深的一項檢察制度改革”。①

從背景來看，主任檢察官制度的創建是為了弱化檢察機關在案件辦理過程中的行政化層級審批，解決案件責任承擔模糊以及檢察官權責不匹配的弊端。②而這些問題也是自2000年開始在全國檢察機關推行的主訴檢察官改革所企盼解決但仍未扭轉的問題。一方面，檢察官辦案責任制在一定程度上已經歷了主訴檢察官改革長達15年的洗禮，在此基礎上開展的主任檢察官制度正是主訴制改革的深化。③另一方面，由于“配套措施未跟上，權、責、利相結合的問題未能有效解決”，④主訴制改革在大部分地方已式微甚至名存實亡，這也使得主任制改革必定會冒“重回舊路”之風險，遭遇同樣的改革困境。因而，如何不忘前事，正確定位主任檢察官以厘定其與主訴檢察官之間的界限，如何創建權、責、利相統一的配套運行機制，將會成為主任檢察官改革能否擊中要害的關鍵所在。

一、改革的邏輯起點：對主任檢察官的正確定位

按照《人民檢察院刑事訴訟規則》第四條的規定，人民檢察院辦理刑事案件要經過“三級審批”，即“由檢察人員承辦，辦案部門負責人審核，檢察長或者檢察委員會決定”。此種辦案機制在《檢察機關執法工作基本規范》中也有明確體現。⑤在“三級審批”的框架下，一來，承辦檢察官對個案的處理需要層層上報，缺乏對案件的決定權，使得“審而不定，定而不審”的現象常態化；二來，雖然法律文書的層層簽批使得在形式層面，案件的責任主體比較清晰，但實際上，由于案件承辦人的初步意見對案件的最終處理不起決定性作用，處（科）長對案件的審核亦然，而即使是（主管副）檢察長也往往囿于行政事務的繁瑣與工作機制的“強制”而不得不在法律文書上簽字以使其生效，⑥加之檢察委員會這一集體決策機制被屢屢濫用為責任逃避機制，造成了冤錯案件的追責中“誰都對案件負責，誰又都不負責”這一責任主體模糊的弊端。可以說，長期以來，典型的行政運作機制湮滅了檢察機關的司法化特性，可謂是“生于司法，卻無往不在行政之中”，⑦甚至連檢察權也“曾一度被部分學者納入行政權的范疇”。⑧主任檢察官試點方案最大的亮點就在于去此行政化辦案機制，因此，自該改革啟動以來，不論是專家學者，還是實務部門辦案人員，均發出一片“叫好”之聲。但目前主任制改革對辦案組織的調整是否真的能減少行政干預？其是否會讓辦案責任制的改革落入“穿主任制新鞋，走主訴制老路”的窠臼？這就涉及到怎樣正確定位主任檢察官的問題。

（一）主任檢察官的獨立抑或辦案檢察官的獨立？“主任檢察官辦案責任制改革的目標是去除檢察行政化的痼疾，正確認識和處理檢察獨立性問題是這項改革順利進行的關鍵”，⑨但是這種獨立所指是以主任檢察官為核心的辦案團隊的獨立，還是作為案件承辦人的檢察官個體的獨立？對該問題的分析將有助于矯正主任制改革在辦案組織調整上存在的認識誤區。

各地的試點方案雖采用“主任檢察官組”或“主任檢察官辦公室”等不同稱謂，但在具體的組織結構上，都無一例外地形成了以一名主任檢察官為核心，根據各部門案件辦理類型與數量配備若干檢察員、助理檢察員與書記員的基礎辦案單元。⑩主任檢察官作為辦案組的第一負責人，不僅要對自己所辦案件，也要對組內所有案件負最終責任，也即組內承辦檢察官對個案的具體處理需經主任檢察官的審核并遵從主任檢察官的指令，其仍不享有拍板定案的權力。這樣一來，主任檢察官的相對獨立地位固然得以強調，但卻忽視了具體承辦案件的檢察官個人獨立行使職權的主體地位。

從國際標準來看，獨立行使檢察權既要求“外部的制度獨立”，也需要“內部自我約束”。êIS而我國《刑事訴訟法》與《人民檢察院刑事訴訟規則》中雖常出現公訴人、辦案人員等字眼，但沒有一處明文規定“檢察官”的權限，只規定了人民檢察院與檢察長的執法主體地位。這與目前世界上絕大多數國家和地區在法律中明確規定檢察官或檢察長的獨立地位，但卻甚少提及以檢察機關或其內設機構的名義對外行使檢察權的通例相悖。有論者認為，我國的主任制改革范本雖源于日本、韓國以及我國臺灣地區，但在設置背景、條件、功能等方面存有自身特色，其不是簡單地模仿我國臺灣地區的制度設計，而是“在特定歷史條件下的理性選擇”。êIT誠然，建立符合中國司法環境的主任制無可厚非，但僅視主任檢察官為獨立行使檢察權的主體將無法擺脫“三級審批”的藩籬，甚至可能在行政管理層級上有疊床架屋的風險。

首先，雖然改革企圖將（副）檢察長與內設科、處、局機構負責人的行政管理職能轉變為業務的指導與監督，淡化其領導職責，使得業務審核與行政管理能劃清界線，但實際上，二者很難涇渭分明。由于部門負責人往往具有豐富的檢察經驗，在對下業務指導與對外業務協調方面更具優勢，因此，出于檢察院內部統一形勢政策運用的需要，以及市（州）級以上檢察機關出于業務指導的需求，其很難不介入到具體的業務活動中。如此一來，部門負責人對案件的行政干預仍實質上存在。

其次，各地實施的主任制均無一例外地強調主任檢察官是辦案的第一責任人，出于責任所系，主任檢察官必定會對組內案件的事實認定與法律適用“大包大攬”，組內其他辦案檢察官對自己辦理的案件不享有決定權。在部分試點單位，主任檢察官基本不親自辦案，專司案件審批并指導組內同志工作。êIU這無異于在否定以往內設科、處、局部門負責人審批案件的同時，又將此審批決定權賦予主任檢察官，對案件的行政審批依然保留，只是換了個審批主體而已。

再者，以“扁平化”代替“科層制”的改革方向本應是去掉中間級以拉近“三級”中最上級與最下級間的關系，但在當下主任制的試行過程中，為了保證隊伍的穩定性，多數檢察機關實行“一人雙職”（部門負責人兼任主任檢察官）、從現有檢察官中選配檢察官等形式，既按照一定標準選任出主任檢察官，也在對內設機構進行相應調整后保留了相當數量的部門負責人并賦予其一定職權。這必然會讓部門負責人與主任檢察官的職權發生交叉，并在強大的行政因素影響下僭越主任檢察官獨立行使檢察權。也就是說，改革在“三級”框架并無實質性改變的基礎上，反而增加了主任檢察官這一新的中間層級，那對于普通檢察官而言，案件處理豈非面臨“四級審批”的風險？加之，在主任檢察官與組內辦案檢察官的關系處理問題上，有論者主張主任檢察官對于檢察長而言為“檢察獨立”，但對于組內普通檢察官而言應是“檢察一體”，當普通檢察官的意見與主任檢察官不一致時，“應當遵照主任檢察官的意見辦理”，êIV而且部分試點采取的也是當主任檢察官的審核意見與承辦檢察官發生分歧時，按照主任檢察官的意見執行的做法。êIW辦案檢察官唯主任檢察官之命是從，被“矮化”為主任檢察官的助理。辦案的人定不了案，沒有辦案的人卻可以直接拍板，這與以往案件辦理舊模式下辦案權與定案權剝離的做法有何差別？總體來看，目前主任制改革中將主任檢察官認定為一級辦案組織可以說存在著方向性錯誤。êIX

（二）主任與主訴：形式上的界分抑或實質上的差別？15年前的主訴制改革，其初衷也是“淡化公訴部門的行政色彩”，突破集體討論、集體負責的舊框框，“建立一套符合訴訟規律和司法特征的訴權運行機制”。êIY這些關鍵字眼我們在現今的主任制改革方案中也隨處可見。因此，主任制改革不僅需要在形式設置上與主訴制相區別，也得于實質層面“亮明”自身特質。

1.從適用范圍來看，主訴制因有“訴”而主要適用于公訴部門。相對而言，主任檢察官是一種較為固定的辦案形式，êIZ在區分業務類型的基礎上設立，其不僅可以適用于公訴部門，也可適用于職務犯罪偵查、偵查監督、民事行政檢察以及未成年人檢察等部門。由此可以看到，主任制改革涉及的面更廣。

2.在人員的定位層面，由于主訴檢察官僅著眼于辦案責任的落實而未解決“官職”問題，其宜以執法崗位來對待。雖然在現行法律框架下，我國檢察官的職務類別只有檢察員和助理檢察員兩種，但隨著檢察人員分類管理改革，重新配置并細化檢察官序列將是大勢所趨。主任檢察官將成為一類具體的職務，其職級可高至正處或副局級。從實踐來看，已經有試點單位在著手將主任檢察官與行政級別掛鉤。êI[

3.權力配置不同。撇開實際運行效果是否會出現異化，在制度設計層面，主任制模式實行行政管理與業務活動分離。主任檢察官原則上只接受檢委會、檢察長與分管副檢察長的領導，部門領導不可干預個案的具體辦理，而根據最高檢2000年1月發布的主訴制改革方案êJR第六部分規定：“審查起訴部門負責人對主訴檢察官所承辦案件有意見時，應主動同主訴檢察官交換意見，或者提出自己的意見報檢察長”，直接以規定的形式為部門負責人在檢察長與主訴檢察官兩級間插手案件處理提供了權力空間。這也是主訴制改革雖“費盡周章”但卻仍難去行政化的一個重要原因所在。

4.人員選任標準有所區別。2000年最高檢推行的主訴制改革方案中只是概覽性地規定了各級檢察院的主訴檢察官，應當依“政治表現、學歷、工作經歷、工作能力等方面的基本表現，擇優選任”。這種選任側重的是素質考察，接近于資格選任。兩相比較，主任檢察官因扮演（副）檢察長之下辦案中堅力量的角色，其選任需要對品行、學歷、業績、業務經驗、法律功底以及語言與文字表達能力等進行全方位考量，更加接近于精英化的人才選拔。

5.在人數的設定上，檢察官的職業化不僅要表現為質上的優秀，也要體現在量上的少數。在此方面主訴制的教訓是深刻的，以廣東省為例，截止2005年，全省共任命了509名主訴檢察官，約占全省公訴干警的29.2%。?這種接近三分之一的比例導致了主訴檢察官的稱謂無法與精英化、辦案能力強等特殊身份劃上等號。畢竟“物以稀為貴”，若將主任檢察官的數量控制在一定范圍之內，無疑會提高主任檢察官本身的職業榮譽感與社會認同。若人數過多，則既不能與改革之前有所區別，也不能保證辦案質量。這就使得在改革進程中，不宜將原來的主訴檢察官和既存部門負責人與主任檢察官進行無差別的直接轉化。雖然此種轉換動蕩最小，也便于實際操作，但簡單地身份轉換，難免“換湯不換藥”，并很有可能異化主任檢察官的制度功能，因而，從范圍限值來看，應多于內設機構正副職負責人的數量，但必須少于各業務部門檢察官總數，具體來說，可以院內檢察官總數為基準，將比例控制在20%以內為宜。

這些都是在探索設立主任檢察官的過程中于制度層面很容易有所“作為”的域場，但筆者仍想在此處強調的是，要想讓主任制在實質上與主訴制有所區別，其實根本還是在于如何有效設置主任檢察官以免受行政化侵擾。其實，除了上文中談到的“三級審批”舊疾外，造成檢察機構內部科層化運營的因素是多種多樣的，而權、責、利的不統一又是另一改革關鍵。

二、改革需秉要執本：“放權”與“控權”的平衡

權責利相統一是現代管理的一項基本原則。權力是職責履行的基礎，責任是保證權力正確行使的天平，而利益則為權力公正行使的長遠之計。對于辦案責任制改革來講，權責利問題已是“老生常談”，過去的主訴制改革也在此問題上因出現實際操作與制度構架的巨大差距，而為當下主任制的新實踐提供了負面經驗的借鑒藍本。

（一）放權：厘清“權力清單”?！胺艡鄼z察官”“還權檢察官”應該說一直是辦案責任改革的核心內容，但從行政審批未有弱化反而愈演愈烈來看，權力行使并未下沉或者說是下放程度有限。長期以來，受傳統檢察權運行官本位、權本位思想觀念的擠壓，在檢察機關內部下放辦案決定權一直阻礙重重。表面上看，是分管副檢察長與部門負責人不放心主訴檢察官辦案，出于全院辦案質量、辦案率以及目標考核等考慮審批具體案件，但實際上，是因為權利調整在客觀上不免會限制、減少甚至架空副檢察長與部門負責人的權力。放權不僅會給主權者帶來失落感，也會損及其權威性和影響力，因而在客觀上有關主體是不想也不愿放權的。比如有的檢察長與部門負責人將改革中對權力的調整視為對“權力和利益格局的重構與分配”，以“本體權力是否擴大……控制力是否被削弱”來評價和參與改革。?甚至會在實踐運行中人為地對放權施加或這樣或那樣的限制條件。如此一來，收權容易放權難。對于部分主訴檢察官而言，由于其已經在辦案過程中養成了對行政上級嚴重的依賴心理，一方面缺乏責任意識，另一方面又害怕承擔責任。因此，只要稍遇疑難問題，既不親自調查取證，也不認真分析案情、研究法律規定，而是動輒向行政領導請示、匯報以借此規避責任承擔的風險。這樣的話，放權必然會動力不足。雙重影響下，無論改革將放權置于何等重要的地位，也會因為辦案檢察官樂意接受行政指導且上級也未必愿意或放心下放更多權力而反復地走回權力下放不了的老路。

為了消解此種“慣性”所帶來的負面影響，筆者認為，主任制改革中必須理出詳盡且合理的“權力清單”，讓權力劃分不再模糊。首先，權力劃分的總體原則是：對于非重大檢察實務應當盡量做到適度放權，盡可能加強一線檢察官的權力與責任。其次，從規定的形式看，權限的界定可遵循“管上不管下”原則，首先明確檢委會與檢察長的上位權力，其余皆視為向下（主任檢察官）授權。再者，該劃分應涵蓋多主體，而在這些主體中，主任檢察官可以行使的權限尤為重要。具體來講，主要涉及到四對關系，即檢委會、（副）檢察長與主任檢察官之間的權力劃分；主任檢察官與部門負責人之間的關系；主任檢察官與組內普通檢察官之間的職權配置以及主任檢察官相互之間的權力關系。但是，鑒于主任制改革尚處探索階段，并無統一的職權劃分標準，所以，應當允許各試點單位根據其實際情況配置主任檢察官職權。最后，權力要根據內部職能部門辦案特征與外部區域檢察環境進行有區別的對待，忌“一刀切”。第一，刑檢部門（審查批捕、公訴職能）作為檢察機關內部司法化最高的部門，其辦案程序具有很強的臨場處置性，檢察官個體需要在最大限度授權基礎上進行獨立辦案。此時的授權不僅是對主任檢察官的授權，更側重于把權力“一步到位”地賦予辦案檢察官。第二，對于職務犯罪偵查部門而言，由于偵查權本身就具有行政權的屬性，強調團體合作與上命下行。對于一些重大問題，需要集體討論，確保偵破方向正確；在關鍵時刻，特別注重團體協同作戰，追求速戰速決。因此，主任檢察官只宜擁有程序性事項與部分輕微案件中實體事項的決定權，其余均需要審批。第三，檢察機關的法律監督權是代表國家行使的，職能發揮因權威性、一致性和嚴肅性的要求而必須慎重行使。因此，在享有法律監督權的職能部門中，對于口頭形式的監督建議以及一般性法律監督事項，檢察長可以直接授權給檢察官獨立行使，而對于一些具有司法救濟性質的重大法律監督事項，則需要主任檢察官主持“聽案合議”，按照少數服從多數的民主合議原則進行討論并將最終合議結果報檢察長或檢委會審核簽發。?總的來看，對公訴部門檢察官的授權程度最大。

（二）控權：配備權力監督。“放權”之后即是如何“控權”的問題，這也符合權力與責任相結合的原則。畢竟“一切有權力的人最容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”，?我們不能簡單地把改革的著眼點放在片面強調擴權與放權上，建立完善的責任追究與監督機制才不至于動搖改革的公信基礎。在筆者看來，“控權”可以從以下兩個維度展開。

1.用權有監督。既然各項檢察權已經以清單形式逐一列明，各主體，特別是主任檢察官就應當按權限履職。對于超出權限行使權力、違反法定程序行使權力以及怠于行使其職權的行為，應當通過定期的考核與有效監督予以糾正。從監督階段來講，應當包括事前對案件的分配、事中的流程監控以及事后的案件評查。事前可以由案管部門根據受案線索的類別有針對性地進行案件分配，這種分配不是絕對意義上的隨機分配，而更多的是形式意義上的審查與甄別。辦案過程中，也要對主任檢察官尚未決定的并出現明顯程序性錯漏的事項進行監控，這些事項可以包括：辦案期限、接待律師、使用司法辦案場所、涉案財物處理以及重要法律文書文字質量的把關。事后有關主體不僅可以對重要案件進行全方位評查，也可以對普通案件開展隨機抽查。

從監督主體來講，改革可以兼采自由控權與專門控權相結合的形式。所謂自由控權，就是指檢委會、檢察長以及分管副檢察長可以根據需要對檢察官日常的案件辦理進行督導，當發現辦案檢察官對某事項的處理不合法或者合理性存在重大疑問時，其可以直接下發指令并要求受令檢察官依照指令行事。所謂專門控權，則是指在檢察機關內部通過賦予某個職能部門以監督權或者直接重新設計監督機構來對檢察官發揮職能進行專門性監督。此種監督與自由控權比起來帶有更強的體系化與專門化特點。目前，深圳市人民檢察院在規范檢察官職權配置的同時，將案件管理處擴展成“業務管理部”，專門負責對檢察權運行的日常管理和監督檢查。?而珠海市橫琴新區人民檢察院借鑒澳門檢察院檢察官委員會的設立，吸納相關人員組成專門的檢察官監督委員會，以監督檢察官履職情況。?筆者認為，為了將“控權”落到實處，人民檢察院內部對檢察官的履職監督可以“兩條腿走路”，既保有個體的自由監督，也推行機構的專門監督。

2.越權要負責。此處的越權主要說的是主任檢察官或者部門負責人插手承辦檢察官對具體案件處理的情形。如果現階段的改革不能直接過渡到賦予辦案檢察官獨立職權的話，那么主任檢察官作為中間層級，其在業務上與承辦檢察官的關系就值得探討。按照改革方案，主任檢察官并不親力親為所有案件，但又要對組內所有案件負責，因此，其要行使必要的領導和指揮權，然而辦案檢察官起碼的獨立性又必須得到尊重。如此，二者之間的關系似乎此消彼長，很是矛盾。筆者認為，二者之間沖突與否完全取決于是否能抓住問題的關鍵：責任之所倚。簡單地說，就是“誰決定，誰負責”“誰更改，誰負責”。首先，不論是檢委會、檢察長，還是主任檢察官，都需要對其職權范圍內所作決定負責，對于任何僭越邊界的行為都應當承擔責任。這一點很好理解。其次，如果檢察長或者主任檢察官想監督指揮檢察官對具體案件的處理，應當從以下四個方面進行把握：其一，檢察一體固然要遵循，但這種監督指揮的作出必須后置，也就是說辦案檢察官必須先有自己的承辦意見；其二，在權力行使已有明晰且具體規則的情況下，任何指令的下達者都應當謹慎行事，嚴格自我約束；其三，有關主體可以直接更改檢察官的意見，但這種更改必須以書面形式作出，并且隨同辦案檢察官的不同意見一起附卷，以備日后查驗。如此，若受行政干預改變后的案件處理結果在將來的某個時間被發現確實有誤，需要追責的話，就可以根據書面意見直接追究更改者的責任而與承辦檢察官無關；其四，若主任檢察官不直接更改檢察官決定但又認為檢察官對案件的處理確實不適當的話，可以提請召開主任檢察官會議進行討論，并給出相應的參考意見。如果檢察官仍然不同意更改，堅持自己意見的話，主任檢察官可將案件直接上報給檢察長或者檢委會。此時，可以有兩種處理辦法：一是檢察長行使其權力，將案件上收為自己辦理或轉移給其他所屬檢察官辦理；?二是檢察長可以直接下指令要求檢察官更改，但檢察長必須對更改后的案件處理結果承擔責任。

三、改革的持續方向：權、責、利的名實統一

檢察官與法官同為“司法官”，若想避免其受不當干擾，使其履責無后顧之憂，就必須給予其相當待遇與職務保障，正所謂有“權”有“責”還必須有“利”。若無利益保障的話，權力在主任檢察官手中必然會成為“燙手的山芋”，強調“利”絕對不能開“空頭支票”，一定要切實落到實處。此處，筆者想略抒己見的是：任何改革有輕重緩急與主次之分，在去行政化方面，主任制改革的要義首先是放權，其次才是限權。在與此相適應的配套“權、責、利”體系中，其也有自身的展演邏輯。一般而言，某項制度的構建是先談權與責，再行利之考量。主訴制改革已經警示我們，沒有充分的利益作為支撐，主任檢察官行使權力都將缺乏根本動力，更不要提責任的承擔了。無利談責只會走向強人所難或者流于形式兩個極端。因此，在本輪主任制改革中，我們不妨可以先談主任檢察官所被賦予的權與利，讓廣大一線檢察人員倍增改革信心，在此前提下，再來談有關責任的追究與承擔。

談到利，實際上指的就是職級保障和福利待遇。與一般檢察官相比，主任檢察官的工作強度大，同時其要對組內案件事實、證據認定以及所作決定負責，無疑責任風險也加大。此外，相關的監督與考核也對其工作標準提出更高要求。以往主訴制試行時也同樣如此，因而早在2000年最高檢推行主訴制改革的方案中就已經強調要“建立健全與主訴檢察官辦案責任制配套的激勵機制和保障機制……適當解決主訴檢察官的有關待遇”，但過于籠統的規定，在司法體制管理尚無變化的條件下，注定無疾而終。

在行政職級層面，“推進省級以下地方人、財、物的改革”尚不成熟，檢察機關人事名額與財政撥款仍然受制于地方，工資福利、提職晉級不依檢察官級別而依行政級別。一方面，我國檢察官在面臨司法職級與行政職級晉升的雙重壓力時，往往會因為行政職務的強勢以及其會帶來的潛在利益而將行政晉升視為個人政治前途與職業前景的出路，即重行政輕司法。這也是幾年來一線檢察官結構輕齡化的重要原因，有較強辦案能力或者豐富公訴經驗的檢察官早已晉升為部門負責人乃至更高級別，但晉升后囿于行政事務基本很少辦案，一線辦案的多是剛畢業的大學生，資歷尚淺，案多人少的矛盾也由此引發。與此同時，即便是改革意在隔離部門負責人對案件的行政干預，但部門領導強勢的行政地位很難讓承辦檢察官不照令行事。另一方面，如上文所提到的那樣，雖然多個試點檢察院已經給予主任檢察官一定的行政職級，但是這種探索是以擠占其他部門行政職級資源為前提的，而被壓縮職級名額的部門肯定會爭相取之，最后難免會因為領導者在各部門之間難以平衡而不了了之。有的試點單位不壓縮內部其他機構的行政職級，以推進改革為“籌碼”與地方黨委協調，為主任檢察官爭取經費和職數。這又不免有為去內部行政化而尋求外部行政化之嫌。

福利待遇方面，主訴制改革之初，在同等條件下，除了工資之外，主訴檢察官比其他普通檢察官多出辦案津貼這一補助。隨著“陽光工資”的推行，檢察官的工資按照工齡和行政級別發放，原本應配備給主訴檢察官的崗位津貼被取消，大挫其辦案積極性，并且檢察機關目前仍然比照普通公務員進行管理，入職門檻高、工作壓力大、工作要求高和普通公務員無差別的工資待遇形成強烈反差，致使檢察官缺乏對職業的優越感與使命感。

如此一來，主訴檢察官的擔任成了“吃力卻不討好的活”，既無行政職級上的優勢，又無工資津貼上的有效補助，還承擔著巨大的辦案風險和考核壓力。這必然導致檢察官們皆避而遠之。實踐中，甚至還出現了突擊提拔、任命主訴檢察官的現象，由此又引發了檢察官“跳槽”的連鎖反應。應當正視的是：第一，與官制相比，眼下司法職業無法帶來更強勢的利益，崗位的專業化色彩也隨之被淡化；第二，在揮之不去的行政管理思維與管理模式下，主任檢察官難以找準自己的職業定位；第三，在主任制改革中所設計的關于職級與津貼的主張和要求，是與現行財政制度與工資制度相沖突的，即使勉強獲得支持，從長久來看，也難以維持。這也有力地說明了，“權、責、利”中的“利”并非漲一點工資或者增一點福利這么簡單，改革的順利推行更需要借助司法機關人財物獨立序列的運轉。這也是在“權、責、利”三者中最要求“牽一發而動全身”的領域。

2015年9月15日，中央全面深化改革領導小組第十六次會議審議通過了《法官、檢察官單獨職務序列改革試點方案》和《法官、檢察官工資制度改革試點方案》，強調要突出法官、檢察官的職業特點，建立起法官、檢察官有別于其他公務員的單獨職務序列，同時，要加強對市（地）級以下一線辦案人員的工資政策傾斜力度。職務序列和工資的改革不僅能讓檢察官脫離行政職級晉升的壓力，專注于專業能力的提升，同時，工資報酬、保險等物質保障水平的提高也會在客觀上彌合檢察官在待遇問題上的強烈反差，有助于增強其職業榮譽感。以此利助推權與責的統一，無疑會讓主任檢察官改革邁向權、責、利名實統一的新平臺。正如陳光中教授所言：“要建設法治國家，就要考慮司法在國家中的地位，以及法官、檢察官在社會中的地位。”?要想讓主任檢察官的設置得到認同，就必須提高其社會地位，而地位提高的關鍵還在于主任檢察官自身專業化程度與辦案質量的穩步提升，這才是該改革能夠安身立命的關鍵。

主任制改革需要尊重眼下中國的司法治理現實，既不能盲目超前，也不能畏畏縮縮，但尊重現實不等于一味遷就，要盡力在維系既有格局的前提下，于可控范圍內逾越障礙。同時，必須定位清楚的是：縱然肩負完善檢察權運行機制的責任使命，主任檢察官的設置也只是目前我國檢察制度尚不成熟的改良之策，探索實現檢察官個人的獨立才是長久之計。

注釋：

①萬毅：《主任檢察官改革質評》，《甘肅社會科學》2014年第4期。

②耿磊、孫強：《關于主任檢察官職能定位的反思與建構》，《學習與探索》2015年第2期。

③高保京：《北京市檢一分院主任檢察官辦案責任制及其運行》，《國家檢察官學院學報》2014年第2期。

④龍宗智：《檢察官辦案責任制相關問題研究》，《中國法學》2015年第1期。

⑤2013年2月1日最高人民檢察院第十一屆檢察委員會第八十五次會議通過的《檢察機關執法工作基本規范》第1·9條規定：“人民檢察院辦理案件，由檢察人員承辦，辦案部門負責人審核，檢察長或者檢察委員會決定。”

⑥若其不在法律文書上簽字的話，后續的訴訟流程就無法進行下去。

⑦龍宗智：《檢察機關辦案方式的適度司法化改革》，《法學研究》2013年第1期。

⑧向澤選：《新時期檢察的改革進路》，《中國法學》2013年第5期。

⑨李章仙：《主任檢察官制度改革中的獨立性問題探析》，《中州學刊》2015年第7期。

⑩相關數據顯示，根據最高檢《檢察官辦案責任制改革試點方案》，各試點單位共核定主任檢察官員655名，實際配備主任檢察官460名，根據各院職責崗位、隊伍現狀等不同，按照1:2至1:8的不同比例組建了基本辦案組織。參見《最新檢察改革五年規劃亮點》，載http://www.spp.gov.cn/zdgz/201503/t20150326_ 93918.shtm l，2015年4月21日最后登錄。

?張志銘、于浩：《國際檢察官執業倫理評析》，《國家檢察官學院學報》2014年第1期。

?謝鵬程：《檢察官辦案責任制改革的三個問題》，《國家檢察官學院學報》2014年第6期。作者認為簡單地模仿或者照搬照套臺灣地區主任檢察官制度是方向性錯誤，試圖一步到位，直接賦予檢察官以相對獨立辦案權力的做法與當前檢察機關所面臨的政治和法律環境不符。

?李剛：《海淀檢察院的主訴檢察官辦案責任制》，《國家檢察官學院學報》2014年第2期。

?耿磊、孫強：《關于主任檢察官職能定位的反思與建構》，《學習與探索》2015年第2期。

?例如：北京市西城區人民檢察院在辦案權限的劃分上，明確主任檢察官在辦案組內可以行使“指導檢察官、檢察官助手開展案件辦理工作，有權改變檢察官的意見”的權力。參見彭智剛：《北京市西城區人民檢察院主任檢察官的職權配置》，《國家檢察官學院學報》2014年第6期。同樣，在上海市閔行區人民檢察院的改革實踐中，當主任檢察官不同意辦案檢察官的意見時，他可以通過行使審批權來更改承辦檢察官的意見，承辦檢察官必須服從這種更改。參見潘祖全：《主任檢察官制度的實踐探索》，《人民檢察》2013年第10期

?此外，對于主任制改革中如何正確認識檢察官獨立辦案權限的來源，如何理順檢察一體與檢察獨立的交互關系等問題的進一步探討，可參見李章仙：《主任檢察官制度改革中的獨立性問題探析》，《中州學刊》2015年第7期。

?余雙彪：《論主訴檢察官辦案責任制》，《人民檢察》2013年第17期。

?此處筆者使用了“辦案形式”而非“辦案組織”的表達，意在形容主任制的組織形式特點，而非承認其為一級辦案組織。

?[比如：北京市檢一分院在現有行政編制下，削減政工部門的副職人數，按“一正四副”配備公訴部門副職，讓被選任為主任檢察官的助理檢察員直接晉升為副處長。參見高保京：《北京市檢一分院主任檢察官辦案責任制及其運行》，《國家檢察官學院學報》2014年第2期。在上海市閔行區人民檢察院，沒有行政職級的主任檢察官享受不低于部門副職的待遇，并且在選拔、晉升時享有優先權，任職滿一定年限后可以直接晉升副處級非領導職務。參見謝佑平、潘祖全：《主任檢察官制度的探索與展望——以上海閔行區人民檢察院試點探索為例》，《法學評論》2014年第2期。

?即《關于在審查起訴部門全面推行主訴檢察官辦案責任制的工作方案》。

?肖萍：《關于深化主訴檢察官辦案責任制改革的調研報告——以廣東省檢察機關的試點為例》，《人民檢察》2007年第12期。

?林必恒：《主任檢察官辦案責任制實踐思考與路徑選擇》，《人民檢察》2014年第11期。

?關于職權配置具體原則與標準的探討，可參詳龍宗智：《檢察官辦案責任制相關問題研究》，《中國法學》2015年第1期第97-100頁；陳旭：《建立主任檢察官制度的構想》，《法學》2014年第2期第158-159頁；謝佑平、潘祖全：《主任檢察官制度的探索與展望——以上海閔行區人民檢察院試點探索為例》，《法學評論》2014年第2期第194-195頁。

?參見孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊），張雁深譯，商務印書館1995年版，第104頁。

?吳偉東、孟廣軍：《主任檢察官挑起“大梁”——廣東深圳：探索規范檢察官職權配置》，《檢察日報》2015年4月10日第2版。

?與此同時，橫琴檢察院還制定了專門的《檢察監督委員會制度》，規定檢察官監督委員會通過定期召開會議、安排執法檢查以及實行民主評議等方式對檢察官執法守紀情況進行監督。參見章旦寧、韋磊：《珠海橫琴檢察院司法改革放權與監督并重》，《法制日報》2015年3月20日第5版。

?此為大陸法系國家在檢察制度設計中賦予檢察長的職務收取和轉移權，在此不予詳述。具體可參見日本《檢察廳法》第12條（上司的事務處理權及轉移權），德國《法院組織法》第145條。

?載http://news.ifeng.com/a/20150916/44668578_0.shtml，2015年9月20日最后登錄。

（責任編輯：郭建華）

D915

A

1674-3040（2015）06-0064-07

2015-10-26

李章仙，中國政法大學刑事司法學院2015年級博士研究生，主要研究方向為刑事訴訟法學、證據制度、律師制度。