浙江省“鄰避運動”情況的調查分析*

□中共浙江省委維穩辦課題組

（中共浙江省委政法委員會，浙江杭州310025）

浙江省“鄰避運動”情況的調查分析*

□中共浙江省委維穩辦課題組

（中共浙江省委政法委員會，浙江杭州310025）

隨著社會公眾環保意識和維權意識的迅速提升，“鄰避運動”呈增多趨勢。“鄰避運動”的產生有深刻的社會根源，造成當前“鄰避運動”多發的原因是多方面的，其中包括全社會環境訴求高漲、環境風險災害增多、工作措施不到位、沖突解決救濟效果不佳、新興媒體推波助瀾等。防范化解“鄰避運動”，必須重民意、重穩評、重方法、重引導、重立法。

“鄰避運動”；環保意識；沖突；維權

近年來，隨著社會公眾環保意識和維權意識的迅速提升，群眾為保護自身生活環境免受具有負面效應的公共或工業設施干擾而發起的反對行動（以下簡稱“鄰避運動”）呈增多趨勢，一些項目因此被取消或暫停建設，對社會穩定和政府公信力帶來一定影響。如何正確認識和妥善應對“鄰避運動”，已成為構建社會主義和諧社會，實現可持續發展過程中亟待解決的突出問題。

一、浙江省“鄰避運動”的基本情況

“鄰避主義”（Not-In—My—Back—Yard，NIM?BY），字面意思就是“不要建在我家后院”，指居民反對具有一定污染威脅或者心理影響的設施，比如化工廠、垃圾處理廠等，建造在自家附近。居民不抵制相關項目的使用，但抵制建在自己家的附近，因此，往往引發“鄰避運動”。

（一）浙江省“鄰避運動”新趨勢。

1.涉及的地域范圍在擴大，從大城市向小城鎮延伸。“鄰避運動”不僅僅在大中城市、經濟發達地區比較突出，全省90個縣（市、區）普遍都面臨這一情況。一些目前還沒有出現“鄰避運動”的地方，群眾坦言，當地如果出現垃圾處理等項目，肯定會反對建設。

2.涉及的設施項目在變化，從工業項目向公共設施項目延伸。居民反對的項目由原來的工業化工領域為主，發展到近年以公共設施建設（如垃圾處理、污水處理、高鐵等）為主，并且擴大到養殖場、農業科技公司等企業項目。公共設施也逐漸由垃圾處理設施、發電廠、高壓電線路、高鐵、機場等大型設施為主，擴大到變電所、加油站、油庫、通信發射站（塔）等小型設施以及殯儀館、墓地、精神病院、醫院、臨終關懷機構等“污名化”“心理不悅”類公共項目。

3.涉及的影響后果在演變，從現實危害影響向心理擔憂、負面評價延伸。居民從原先擔心的污染為主，擴大到目前的擔心水質、噪音、光、輻射、廢物、粉塵等污染；從擔心生態環境污染，逐漸向擔心“污名化”（例如群眾對戒毒中心、精神病治療機構、監獄等周邊居住區的負面評價）、“心理不悅”（例如火葬場、墓地等對周邊居民心理負面影響）等發展。

（二）浙江省“鄰避運動”特點。

1.人員分布集中化，活動組織度高。當項目實施成本由少數人負擔，但利益被社會大眾所享有的時候，擔負成本的群體產生相對剝奪感，出現較為一致的利益訴求。鑒于該利益受損群體臨近鄰避設施，因此，該群體分布地域相對集中，相互認同度高。在面臨共識性的環境危機中，利益受影響群體對項目推進的外力威脅敏感，對問題的解決進程焦慮，產生一致對外的情緒。在利害關系驅動下，利益受影響群體具有較強參與動機。由于環境污染問題事關生活質量、身體健康，利益受影響群體容易抱團串聯形成有組織的集體活動。

2.訴求目標一致化，事件反復性強。鄰避項目侵害的是共同利益，周邊群眾訴求目標高度一致：要求改變選址或停止侵害、搬遷項目，反對項目建在自己周邊區域。由于從選址規劃、審批到建設時間跨度長，對居民感受的刺激時間長，居民情緒容易出現波動激化，反對活動也容易反復爆發；即使項目已經建成，但由于污染問題誘因復雜、涉及面廣，治理周期長、難度大，事件往往也會出現反復。

3.反對活動多樣化，后果影響面廣。因切身利益受到影響，群眾自我“維權”時容易情緒激動，甚至采取過激方式，如在反映情況或進行抗議等無效的情形下，相關人員的不滿情緒會迅速滋長，參與處置的政府部門和公安民警往往成為他們發泄不滿情緒的對象。“鄰避運動”的最后結果往往會導致某個設施的停建或某個項目的遷移，但這種解決問題的方式反而使政府的公信力受到損害，為碰到類似情況的人員提供了“示范仿效”的不良范例。

4.網絡炒作裂變化，心理共振點多。隨著微博、微信等新興媒體的普及，“鄰避運動”形成途徑和傳播方式發生變化，網絡組織發動作用明顯增強，對群眾心理影響作用增大。一些人員在網上設置議題、大肆炒作，使事件形成熱點，歪曲事實、竭力散布不實的污染影響后果，讓人無法對項目設施的影響作出正確判斷，容易使周邊群眾產生污染“共鳴”、形成擔憂“共振”，對整個事態發展起到推波助瀾的作用，增加了事件爆發、升級的可能性。網上熱議炒作，網上策劃聯動，網下聚集行動，通過網絡組織發起反對活動，這已經成為一些“鄰避運動”的活動軌跡。

5.外部介入復雜化，相互效仿性強。在“鄰避運動”中，各種外部因素因各自目的紛紛介入，企圖影響事件發展、謀取私利。一些所謂“環保衛士”、別有用心的人混跡其中，散布謠言，惡化事態，制造事端，試圖鬧大造成惡劣影響。同時，一個地方發生的事件經常會帶動、激發其他地方效仿。

二、當前“鄰避運動”的原因分析

“鄰避運動”的發生有深刻的社會根源，造成當前“鄰避運動”多發的原因是多方面的。

（一）全社會環境訴求高漲是“鄰避運動”發生的直接原因。隨著經濟社會發展和居民生活水平提高，群眾更加注重維護環境權益和健康權益，對提升生活品質特別是改善生活環境的呼聲越來越強烈。過去要“吃飽穿暖”，現在要“山清水秀”。對干凈的水、清潔的空氣、放心的食物的期待越來越多，環境訴求與日俱增。環境問題已成為公眾最關注的焦點之一，環境訴求已成為公眾最強烈的訴求之一。鄰避設施附近的居民擔心長期受侵害，環境訴求特別強烈，訴求高、容忍度低的特征特別明顯，開展“鄰避運動”的動機特別明確。

（二）環境風險災害增多是“鄰避運動”發生的誘發因素。一方面，新老環境問題積累和疊加，環境風險隱患仍處于“高危期”。經過幾十年的高速發展，各地累積的污染問題包括歷史欠賬比較多，排污總量依然很大，邊發展邊污染、該治理不治理的問題依然突出，而且老的污染問題尚未得到徹底解決，新的污染問題又在不斷產生。另一方面，一些企業盲目追逐利潤的動機比較強烈，環保意識比較淡薄，導致環境事故和環境糾紛易發、高發、頻發。同時，守法執法成本高、違法成本低的現象有待扭轉，這也導致群眾對企業的安全生產信任度下降，對鄰避設施產生反對情緒。

（三）政府工作措施不到位是“鄰避運動”發生的重要原因。一是行政公開不到位。公開的目的是滿足公眾的知情權，它不僅有利于公眾事先對鄰避設施的了解，而且有利于增加公眾與政府溝通的機會與途徑。行政公開的缺乏，往往導致相關居民的懷疑與對抗情緒。鄰避設施建設的信息如果不是從政府公開渠道而是從小道消息得知，那么群眾的知情權、參與權就沒有得到有效保障，群眾對自身權益有“相對被剝奪感”，其情緒性反應就是對鄰避設施的各方主體產生不信任，這影響了以后的理性協商與溝通。二是公眾參與不足。部分政府機關在鄰避設施項目建設過程中，對公眾參與的重要性認識不足、重視不夠，公眾沒有真正參與到決策的過程中。對公眾提出的疑問，政府的回應無論是速度、方式還是內容，都與公眾的需求存在差距。在征求群眾意見方面，一些地方存在有選擇性地征求意見，群眾意見的代表性、科學性不強。決策項目信息公開不夠到位，一些項目到進入實質性的立項、開工階段，才用簡單的書面公示等方式告知當地群眾，從而引發對抗沖突。三是宣傳引導不到位。鄰避設施的建設往往涉及專家科技知識與民眾普通常識之間的認識沖突。國內目前對環保知識宣傳相對滯后，缺乏相對客觀、科學的宣傳。由于信息的不對稱性，鄰避設施的負面影響往往被夸大，正面“失聲”導致民眾對項目的猜疑增加，無形中減弱了政府工作的效果，增加了行政決策的成本。對居民的疑問，政府開誠布公加以引導做得不夠。四是科學決策不到位。一些地方重大決策社會穩定風險評估工作沒有真正實施到位，使得決策過程不夠科學。

（四）沖突解決救濟效果不佳是“鄰避運動”發生的主要原因。一是相關法律供給不足。與發達國家豐富的鄰避設施選址立法相比，我國相關立法還有很大的差距。首先缺乏專門解決環境沖突的法律規范，其次缺乏專門解決鄰避設施選址沖突的法律規范，不能有效應對日益增加的鄰避沖突。二是沖突救濟力度不大。鄰避沖突需要制度化的解決機制，我國目前對此還缺乏相應的制度。鄰避沖突主要是行政訴訟，且涉及大量專業科學技術，法院對于行政行為的司法審查強度不足。三是訴求表達不夠有序。鄰避設施的建立是多數人受益，但臨近群眾會受到包括房價下降、社區或者居民形象被“標簽化”或“污名化”、交通不便、安全擔憂等影響。由于居民處于弱勢地位，無法平等地與有關主體進行利益博弈，導致群眾的不滿和焦慮情緒累積直至以無序的方式爆發。

（五）新興媒體推波助瀾是“鄰避運動”發生的間接原因。以微博、微信為代表的網絡新興媒體發展迅猛，鑒于其即時性、進入門檻低和“裂變式”傳播等特性，每一個公民都可能成為記者，對周圍發生的事件主動記錄并傳播。而一些政務新興媒體卻對居民就鄰避設施提出的質疑未能做出及時有效的處理，使流言、謠言的產生和傳播成為可能。一些失實的網絡流言會影響公眾的判斷，進而降低政府公信力，削弱政府話語權。由于網民在新興媒體上吐槽“圍觀”、串聯策劃，導致“鄰避運動”出現升級擴大。

三、防范化解“鄰避運動”的對策建議

（一）重民意。黨委、政府及其領導干部要正確認識“鄰避運動”，充分尊重和理解群眾的“鄰避心態”和“環境恐慌”，切實做到敬畏民心、通達民意、疏通民疑、化解民怨、解決民困，使鄰避設施獲得廣泛的支持、得到順利的實施。一是必須保障群眾的知情權。加強行政公開，增加決策的透明度，盡早說、說詳細、說清楚，讓群眾知道黨和政府在想什么、做什么，讓群眾理解建鄰避設施的主要目的和環節，了解鄰避設施對生產生活、自身利益等的影響，充分保障居民的知情權。群眾獲得的信息越多，社會上的謠言就越少，公眾對政府及其職能部門的信任度就越高。二是保障群眾的參與權。政府要積極搭建平臺，通過公眾參與，以座談會、聽證會的形式，收集民情民意，防止單一的“政府主導+專家決策”的模式，不論在鄰避設施的選址、建設還是運營過程中，都要擴大民主、尊重民意，不斷拓展群眾參與政府決策的廣度和深度，確保決策更符合實際情況、符合人民群眾意愿。三是保障群眾的監督權。對于鄰避設施的建設和運行，要充分保證信息的公開透明，保證在陽光下決策、生產。通過組建群眾代表組成的監督委員會、使用顯示屏顯示實時污染數據等方式，讓群眾參與到決策和實施過程之中。建立群眾監督制度機制，保證決策實施到哪一步、監督的觸角就能延伸到哪一步；監督發現什么問題、什么問題就能得到及時妥善解決。建立企業安全信息對外通報制度，定期由企業向政府、媒體、群眾發布安全狀況和相應檢測數據，定期組織居民進企業參觀，了解項目運營情況。

（二）重穩評。一是強化穩評理念。各地黨委、政府和有關部門對關乎人民群眾切身利益的重大項目決策，要嚴格落實重大決策社會穩定風險評估工作。對環保類項目等鄰避設施，要牢固樹立“規劃選址即決策、決策就要穩評”的理念，科學論證、合理規劃，認真穩評、準確選址，在規劃選址階段就努力減少或避免鄰避風險，嚴防因選址決策不當引發矛盾。二是做到真評實評。嚴格按照制度開展重大決策社會穩定風險評估，理清各方利益的得失、社會成本的大小等問題，有效指導項目的推進。全面合理摸排風險點，從社會整體層面，充分考慮鄰避設施項目的受益人群及其范圍、受益人群生活質量的改變情況、社會整體的支持度等因素；從個體層面，充分考慮鄰避設施項目對不同人群的影響程度、影響的內容、人群對于設施的排斥度、居民的意愿、替換或改進方案的成本評估等因素，真正把情況掌握全、風險分析透，作出科學決策。三是提升穩評效果。要堅持把矛盾化解貫穿穩評全過程，發揮好鄰避設施風險評估在疏導民意、化解矛盾中的重要作用，加大風險化解責任的分解和落實力度，切實做到涉及鄰避設施項目未經穩評的不決策、涉穩重大隱患未消除的不實施。要推進第三方評估模式，通過委托專業的社會第三方評估機構，提高穩評過程的中立性，增強群眾對鄰避項目論證穩評的可信度，提升評估結果的科學性和公信力，減少對項目的反抗情緒。

（三）重方法。一是規劃設計要科學。強化規劃的前瞻性和科學性，鄰避設施選址應遵循“阻力最小原則”，科學論證確定。合理調查各種鄰避設施的鄰避原因，完善涉鄰避項目的設計指導體系，把鄰避項目融入到整體區域經濟社會發展規劃中，嚴格標準、合理規劃，減輕對居民的影響，事先公開項目規劃情況，利用規劃來發揮市場的調節作用，盡可能消化掉由于鄰避設施所帶來的負面影響。借鑒國內外較為成功的鄰避設施設計規劃案例，加強項目設施建設的“環保回饋”，如在項目周邊設立公園綠化、提供就業崗位、修建道路和其他設施等，供附近民眾使用，使居住在周邊社區的民眾能更多享受到該項目帶來的利益反饋。二是工作模式要轉變。鄰避設施建設的決策制定應從傳統的封閉性模式向開放性模式轉變，充分尊重公眾的環境知情權、參與權和監督權，加大公眾參與力度。決策過程由自上而下的“決定—宣布—辯護”模式逐漸轉化為“參與—協商—共識”的模式，讓民眾與政府、企業共同制定合適的規劃建設方案，讓社會穩定風險評估環節在政府作出選址決策前必須開展。規劃設計模式要從區域局部向全局整體統籌考慮，鄰避設施設計模式從單一設施建設向總體規劃、招商引資、利益回饋等綜合模式轉變，提升設計的社會性和回饋性。三是安全監管要動真。政府部門要加強企業安全生產監管，切實抓好環境整治，加大違法行為處罰力度，重塑民眾對政府治污的信心。在強化行政監管和企業自治的同時，可以引入群眾信任的第三方監管機制，與企業、行政機構實行共同監督。出臺受影響區域的生態補償與經濟補償制度，給項目對所在地的發展機會損失、環境污染和生態恢復予以補償。四是化解處置要妥當。“鄰避運動”屬于人民內部矛盾，要以疏為主，充分重視并積極回應群眾合法合理訴求，將矛盾化解在萌芽狀態，避免事態激化。對屬于糾紛范疇的環保類群體性事件，政府應居中裁判、調停，防止不作為而放任事態惡化；對環保類群體性事件，政府則要檢視自身行為有無不妥之處，柔性處理，促使公共決策順應民意。對群眾訴求合理，但又必須建設的公益或公共類項目，要充分研究，制訂共贏的補償性措施。

（四）重引導。一是強化科普宣傳。加大環保科技知識普及，讓群眾能客觀理性地看待科學技術，提高民眾對鄰避設施建設的認知度，降低鄰避沖突的風險。建立中立的專家團隊，宣傳做到客觀理性，觀點包括正反兩方面，內容涉及相關領域，方式注重與公眾疑問的互動問答，讓公眾在各類信息碰撞中作出正確理性的判斷，減少情緒化、非理性的對抗。媒體實事求是報道環保類知識、鄰避現象、相關法律法規，理性引導，既不偏向政府也不倒向社會公眾，防止將項目美化或妖魔化。二是強化教育引導。建立政府部門的信息搜集與發布平臺，涉及群眾切身利益的政府信息要全面公開。拓寬利益表達渠道，保障各個利益主體能充分表達利益訴求并能進行理性的商談辯論，使利益受損群體既不成為沉默的大多數，也不成為爆發的大多數，及時吸收、整合民意，保障科學民主決策。充分發揮村民委員會、業主委員會等組織的作用，教育疏導群眾。三是強化輿論應對。堅持分類處置輿情。對提出建設性意見的，要及時予以回應；對發泄情緒為主，沒有具體針對性的，可以不予回應，防止打擊面過寬；對帶有破壞性、煽動性、行動性的，要依法處置。堅持堵疏結合。在刪除不實貼文的同時，要在各主要網站設立主題貼，吸附不同聲音，疏導民眾情緒。堅持把握主動。明確項目（事件）新聞發言人和網絡發言人，統一對外發布消息，第一時間對輿論的關注點、疑慮點作出權威解答。堅持客觀平實。在向公眾發布消息或告示時，宜直指事實真相（防止“添料”或“斷料”），直接告知于法于紀明令禁止的行為及其后果，少作寬泛的政治定性與道德評價。

（五）重立法。對于群眾抵制鄰避設施，需要通過立法予以調整，保障公民合法權益，保障公益設施落實建設。一方面，立法需要規定鄰避設施選址應滿足的條件，以及產生影響的補救措施；另一方面，立法也需要對抵制鄰避設施選址的不合理行為進行規范，應明確規定不能阻止合法的鄰避設施的建設，以滿足社會的基本需求。一是出臺專門的化解環境沖突法律。鑒于當前鄰避沖突的多發，應先制定出臺專門的解決環境沖突的法律，完善環境侵害救濟機制，規范環境侵害救濟，通過司法渠道解決，減少鄰避沖突的產生。二是出臺鄰避設施選址專門法律。從節約立法資源、提高立法實效的角度看，我國可以采取以下方式進行相應的立法：首先，對鄰避設施選址規范進行立法，或先出臺行政法規，并與《環境影響評價法》相銜接，從而在規劃階段就考慮可能的爭議，減少事后的爭議；其次，對于具有特殊需要的鄰避設施，可以在單行的法律中對其選址進行規定，如垃圾處理設施的選址問題，可以在《固體廢物污染防治法》相關條款中進行規定。通過這兩種立法，可以從兩個方面來應對因鄰避設施選址而產生的爭議沖突。

（責任編輯：田禾）

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1674-3040（2015）06-0016-04

2015-05-05

*本文獲2014年度浙江省黨委政法委系統優秀調研成果二等獎。