加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)路徑及科學(xué)原則

何 川

（中共四川省委黨校 四川 成都 610071）

加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，不斷健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系，實(shí)現(xiàn)依靠完善的黨內(nèi)法規(guī)來治理政黨的新常態(tài)，是全面依法治國背景下貫徹落實(shí)管黨治黨主體責(zé)任的根本之策。與時俱進(jìn)地提升黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的科學(xué)化水平，能夠在充分發(fā)揚(yáng)黨的自律精神的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增強(qiáng)黨的創(chuàng)造活力和化解風(fēng)險能力。黨內(nèi)法規(guī)制度其主要內(nèi)容是由黨的根本大法、基本法規(guī)和具體法規(guī)所構(gòu)成的制度體系。“在這個體系內(nèi)，黨的根本大法是《中國共產(chǎn)黨章程》；基本法規(guī)包括《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》、黨內(nèi)民主制度、民主集中制等；具體法規(guī)是黨的組織制度、黨的生活制度、黨的工作制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、黨的監(jiān)督制度。”黨內(nèi)法規(guī)制度的實(shí)質(zhì)是黨的意志表現(xiàn)形式的法規(guī)化與制度化，是中國共產(chǎn)黨運(yùn)用黨規(guī)黨法的方式加強(qiáng)自身建設(shè)、管理、監(jiān)督，從而更好地實(shí)現(xiàn)黨的綱領(lǐng)路線和方針政策。今后一個時期，還應(yīng)從基礎(chǔ)路徑、關(guān)鍵路徑、核心路徑三個維度著手，不斷增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的科學(xué)性和高效性，進(jìn)而為協(xié)同推進(jìn)全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略向縱深發(fā)展奠定制度前提。

一、基礎(chǔ)路徑：不斷完善黨內(nèi)法規(guī)自身的立法制度

在黨內(nèi)法規(guī)立法方面，黨中央與時俱進(jìn)地頒布了一系列相關(guān)的“立法法”，為黨內(nèi)法規(guī)的制定和完善提供了明文規(guī)定和正確指引。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》的頒布，增強(qiáng)了黨內(nèi)法規(guī)制定程序的科學(xué)性和規(guī)范性，使得黨內(nèi)法規(guī)的制定效率和制定質(zhì)量都有了前所未有的提高。條例中初步明確了“黨內(nèi)法規(guī)”的基本概念，指出了黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)各種規(guī)章制度的總稱。這對于加強(qiáng)黨的自身建設(shè)和推動理論創(chuàng)新、保證黨的各項(xiàng)工作及黨內(nèi)生活的法規(guī)化和制度化，發(fā)揮著十分重要的基礎(chǔ)性作用。隨著黨內(nèi)立法工作的深入開展，2013 年5月27 日，經(jīng)中央批準(zhǔn)，新的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》正式頒布。這兩項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)文件的頒布，滿足了黨內(nèi)法規(guī)制度與時俱進(jìn)向前發(fā)展的時代要求，為實(shí)現(xiàn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化提供了相關(guān)制度保證和重要依據(jù)，對于提高黨的科學(xué)執(zhí)政和依法執(zhí)政水平具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。其中《備案規(guī)定》共十八條，對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案的原則、范圍、期限、審查、通報(bào)等提出了具體要求；《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的頒布則進(jìn)一步推動了中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的制定工作，從源頭上完善了黨內(nèi)法規(guī)制定體系，使得黨內(nèi)法規(guī)的制定從程序性建設(shè)走向了實(shí)質(zhì)性層面，黨的法規(guī)制定工作開始出現(xiàn)質(zhì)的飛躍。

以上三種黨內(nèi)法規(guī)制定層面相關(guān)條例的頒布，完善了黨內(nèi)法規(guī)的基本“立法法”，是制定黨內(nèi)法規(guī)制度應(yīng)當(dāng)遵循的核心內(nèi)容和基本程序。但是由于《制定程序暫行條例》和《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》二者從醞釀到頒布的時間跨度與現(xiàn)實(shí)跨度很大，沒有很好地做到與時俱進(jìn)或者前后銜接。因此，本著科學(xué)制定黨內(nèi)法規(guī)的精神，以后黨內(nèi)“立法法”的制定仍要注意以下幾個方面：

首先，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，與時俱進(jìn)地修訂《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》。《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》是黨內(nèi)“立法”源頭上的“母法”，其內(nèi)容的完善直接決定了黨內(nèi)“立法”的質(zhì)量和效果。為了使黨內(nèi)“立法”像國家“立法”那樣能夠根據(jù)形勢的變化和問題的需要作出調(diào)整，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》不應(yīng)該是長期固定不變的條文，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)我們黨的建設(shè)需要定期進(jìn)行“微調(diào)整”，只有這樣才能從根本上發(fā)揮《條例》的最大作用，使黨內(nèi)“立法”做到有法可依、有章可循。

其次，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化黨內(nèi)“母法”起草的規(guī)則和審定程序，增強(qiáng)黨內(nèi)“母法”制定過程中的科學(xué)性。起草過程中，應(yīng)當(dāng)征集黨內(nèi)法規(guī)專業(yè)和相關(guān)法律人士共同主持或者參與，以保障“母法”草案的質(zhì)量。審定過程中，應(yīng)當(dāng)在全黨范圍內(nèi)廣泛征求意見和建議，不僅要考慮中央的需要，也要考慮地方的需要；不僅要適用于黨的中高層面，還要兼顧黨的基層組織。只有實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)“母法”的“開門立法”，才能確保所制定出來的黨內(nèi)“母法”具有科學(xué)性、合理性、適用性，才能為后期執(zhí)行發(fā)揮最大效果作好前期鋪墊。

二、關(guān)鍵路徑：不斷健全黨內(nèi)法規(guī)制度的框架體系

進(jìn)一步健全黨內(nèi)法規(guī)制度的框架體系，厘清黨內(nèi)法規(guī)制度各個層面的功能和作用，填補(bǔ)黨內(nèi)法規(guī)制度體系中可能出現(xiàn)的空白，根據(jù)不同時期黨的建設(shè)的需要充分發(fā)揮與此相配套的法規(guī)制度的效用，是不斷提高黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)科學(xué)化水平的重要舉措。從宏觀全局來看，黨的法規(guī)制度是由黨章、準(zhǔn)則、條例、決議、實(shí)施細(xì)則等構(gòu)成的一套相對完整的框架體系。在這個框架體系內(nèi)，要使黨內(nèi)法規(guī)的制定、執(zhí)行、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)完善協(xié)調(diào)、功能齊全、運(yùn)作高效，就必須進(jìn)一步厘清各個層面的功能和作用。黨的十八大以來，黨中央加強(qiáng)了黨的法規(guī)制度建設(shè)的整體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，既明確了基本法規(guī)制度的適用范圍與各自主體，又重視實(shí)施細(xì)則的具體操作效果；不僅注重填補(bǔ)相關(guān)法規(guī)制度的局部空白，又側(cè)重把握框架體系的頂層設(shè)計(jì)，從而使各項(xiàng)法規(guī)制度彼此銜接、環(huán)環(huán)相扣，使得法規(guī)制度體系的整體合力更好地發(fā)揮出來。

從具體層面來看，在黨的法規(guī)制度體系建設(shè)中，黨章的建設(shè)、黨的代表大會制度建設(shè)、黨的民主集中制建設(shè)、黨的干部人事制度建設(shè)、黨的生活制度建設(shè)、黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)、黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)等方面都取得了很大的進(jìn)展，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)已初步形成科學(xué)的框架體系。但在全面從嚴(yán)治黨的新常態(tài)下，黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)和黨的生活制度建設(shè)還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。因?yàn)樵邳h的法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)程中，受到執(zhí)政黨“執(zhí)政剛性”和歷史遺留因素的深刻影響，黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)和黨的生活制度建設(shè)恰恰是我們黨的歷史上法規(guī)制度建設(shè)的“短板”。今后一個時期，應(yīng)更進(jìn)一步加強(qiáng)這兩個層面的法規(guī)制度建設(shè)，以彌補(bǔ)法規(guī)制度框架體系中的不足，從而理清黨的法規(guī)體系中各個層面的關(guān)系，突出特定時期內(nèi)每個法規(guī)制度層面的不同重要性和作用，真正做到框架清晰、體系健全、結(jié)構(gòu)合理、效果突出，為實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的科學(xué)化塑造優(yōu)越的框架基礎(chǔ)。

三、核心路徑：與時俱進(jìn)地修改和完善黨章

黨章是為了保證全黨在政治、思想上的一致和組織、行動上的統(tǒng)一所制定的章程。黨章的修訂是否體現(xiàn)科學(xué)性、先進(jìn)性是衡量執(zhí)政黨成熟程度和現(xiàn)代化發(fā)展水平的核心標(biāo)準(zhǔn)之一；黨章能否與時俱進(jìn)地得到修訂，也是評價黨內(nèi)法規(guī)和制度是否完善的一個重要標(biāo)志。《中國共產(chǎn)黨章程》是中國共產(chǎn)黨政黨行為的基本規(guī)范和約束準(zhǔn)則，不僅是黨的理論和路線、方針政策的集中反映，而且規(guī)定了全黨同志所必須遵守的基本制度和行為范式，在推進(jìn)黨的工作和加強(qiáng)黨的建設(shè)過程中發(fā)揮根本性的指導(dǎo)作用。回顧歷史，我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命、建設(shè)和改革的進(jìn)程，在某種意義上也是黨章和黨的基本法規(guī)不斷走向成熟和完善的過程。從中共二大制定黨的第一部正式章程到黨的十八大召開，黨章的修訂和完善次數(shù)總共達(dá)到了16 次之多，這與世界上其他政黨相比是十分了不起的一項(xiàng)制度成就。但隨著黨的事業(yè)不斷向前推進(jìn)，黨的建設(shè)過程中出現(xiàn)的新創(chuàng)造和新經(jīng)驗(yàn)應(yīng)當(dāng)不斷得到總結(jié)并上升到制度的高度，這就要求黨章的修訂能夠跟得上我們黨的事業(yè)發(fā)展和時代步伐。在今后一個時期，隨著認(rèn)識的深入，現(xiàn)行黨章仍有需要完善的地方。

（一）黨員的權(quán)利和義務(wù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步厘清，適當(dāng)擴(kuò)大黨員的權(quán)利

從政黨政治發(fā)展的邏輯理路來看，黨員作為政黨組織中的有機(jī)分子，其權(quán)利能否真正得到保障、義務(wù)能否很好履行，是考察政黨現(xiàn)代化進(jìn)程中組織績效的重要標(biāo)準(zhǔn)。中國共產(chǎn)黨現(xiàn)行黨章規(guī)定了個體黨員的八項(xiàng)權(quán)利和八項(xiàng)義務(wù)，并且把履行義務(wù)放到了首要位置，對黨員應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)進(jìn)行了“剛性”的約束，這在某種意義上有利于黨員自身價值的發(fā)揮和職責(zé)義務(wù)的履行。但隨著民主思潮的覺醒和黨員權(quán)利意識的增強(qiáng)，在失范和異化的組織生活中，廣大黨員普遍感到自身履行的義務(wù)多，享有的權(quán)利少。因此，黨章作為最根本的黨規(guī)黨法，在充分保障黨員權(quán)利主體地位、調(diào)動廣大黨員參與組織生活的過程中應(yīng)發(fā)揮其規(guī)范和指導(dǎo)作用。面臨龐大的黨員隊(duì)伍和多樣化的組織生活，未來黨章修改的一個重要內(nèi)容應(yīng)是規(guī)范并保障黨員的權(quán)利，并把黨員享有權(quán)利放在與履行義務(wù)同樣重要的位置，這樣才能彰顯黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的科學(xué)性。

（二）提升各級紀(jì)委的地位和作用，保證各級紀(jì)委工作的相對獨(dú)立性

現(xiàn)行黨章規(guī)定：“黨的中央紀(jì)律檢查委員會在黨的中央委員會領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。黨的地方各級紀(jì)律檢查委員會和基層紀(jì)律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀(jì)律檢查委員會雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。”黨章的規(guī)定帶有一定的宏觀性和指導(dǎo)性，但在實(shí)際的政治和組織生活中，各級地方紀(jì)委書記的選舉，要經(jīng)同級黨的委員會通過才能完成。這種同級黨委把關(guān)紀(jì)委、領(lǐng)導(dǎo)紀(jì)委的現(xiàn)行體制，無法更好地發(fā)揮地方紀(jì)委相對獨(dú)立的紀(jì)檢作用，導(dǎo)致地方紀(jì)委在完成加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作時阻力很大，實(shí)質(zhì)性效果無法得到充分發(fā)揮。與此同時，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些基層的紀(jì)委和紀(jì)檢小組的政治地位在權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力配置中出現(xiàn)弱化的趨勢，并沒有按照黨章的規(guī)定發(fā)揮其本職作用。為此，黨的十八屆三中全會決定已經(jīng)指出：“推動黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會同組織部門為主。”這是黨的紀(jì)律檢查工作上的一次大的創(chuàng)新和改進(jìn)，有利于各級紀(jì)委更加科學(xué)、有效地開展工作。改革的舉措已經(jīng)出臺，在黨的十九大召開修訂黨章時，這項(xiàng)決定應(yīng)該被寫入黨章。

四、厘清黨內(nèi)法規(guī)制度制定的原則

黨內(nèi)法規(guī)制度制定的過程不是無章可循的，而應(yīng)該堅(jiān)持明確的原則和要求。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》指出，必須在遵守憲法和相關(guān)法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，從黨的事業(yè)發(fā)展的全局和現(xiàn)實(shí)條件出發(fā)，并貫徹科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的要求。因此，為保證黨內(nèi)立法的質(zhì)量，黨內(nèi)法規(guī)制定的實(shí)際工作應(yīng)當(dāng)遵循一些基本原則：

（一）合規(guī)性原則

所謂“合規(guī)性”就是黨內(nèi)法規(guī)制度的制定首先要貫徹黨的路線方針政策，必須尊重全體黨員的意志。應(yīng)嚴(yán)格在黨章的指導(dǎo)和規(guī)范下進(jìn)行，不能違背黨章的基本意旨，充分體現(xiàn)黨章和上層黨內(nèi)法規(guī)確立的原則和精神。具體來看，應(yīng)當(dāng)在符合《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》基本規(guī)定的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)下層法規(guī)與上層法規(guī)相一致、新訂法規(guī)與傳統(tǒng)法規(guī)相一致、橫向法規(guī)與縱向法規(guī)相兼容。

（二）合法性原則

黨內(nèi)法規(guī)的完善必須嚴(yán)格遵守國家憲法和相關(guān)法律的規(guī)定。中國共產(chǎn)黨是中國的執(zhí)政黨，如果黨內(nèi)法規(guī)的制定本身是不合法的或者與憲法相沖突，那么制定出來的法規(guī)制度就不能發(fā)揮其應(yīng)有的效能和作用。這個過程當(dāng)然也包括制定主體、制定程序、適用范圍的合法性。因此，黨內(nèi)法規(guī)制定的首要前提是必須堅(jiān)持合法性原則，這是依法治國和從嚴(yán)治黨精神的基本體現(xiàn)。

（三）協(xié)調(diào)性原則

所謂協(xié)調(diào)性原則就是在明確區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)和國家法律各自適用主體、基本功能、作用范圍的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度的針對性、靈活性、互補(bǔ)性優(yōu)勢。當(dāng)前來看，在政治生活中，黨員的角色首先是“政治人”角色，其次是“公民性”角色，這就要求黨內(nèi)法規(guī)的制定要填補(bǔ)國家法律法規(guī)所沒有涉及到的空白，同時適用更要嚴(yán)于國家法律。其次國家法律法規(guī)已經(jīng)明確要求的內(nèi)容，黨內(nèi)法規(guī)可以不予重復(fù)規(guī)定，因?yàn)辄h員的“公民性”角色也決定了其必須遵守國家法律法規(guī)。最后，對黨內(nèi)已經(jīng)成熟的法規(guī)制度和基本經(jīng)驗(yàn)，在經(jīng)過實(shí)踐驗(yàn)證的基礎(chǔ)上，又可以適時、適當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)化為國家法律法規(guī)，以擴(kuò)大其適用范圍和增強(qiáng)其約束力。

（四）實(shí)事求是原則

制定黨內(nèi)法規(guī)，必須從黨的事業(yè)發(fā)展需要和黨的建設(shè)實(shí)際出發(fā)，全面發(fā)展，主動順應(yīng)世情、國情、黨情的發(fā)展變化。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)既不能操之過急，又不能盲目滯后。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)只有面向現(xiàn)實(shí)問題、解決現(xiàn)實(shí)問題，才能實(shí)現(xiàn)法規(guī)制度創(chuàng)新與執(zhí)政能力提升的良性互動，才能不斷提高黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的科學(xué)化水平。

[1]王光華.中國共產(chǎn)黨法規(guī)與制度建設(shè)研究[M].成都：電子科技大學(xué)出版社，2005.

[2]中共中央編寫組.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013.