保留進城落戶農民“三權”會生發多大的利益矛盾？

董若愚 方輝振

(黃山市委黨校 安徽 黃山 245000； 南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

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保留進城落戶農民“三權”會生發多大的利益矛盾？

董若愚 方輝振

(黃山市委黨校 安徽 黃山 245000； 南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

保留進城落戶農民土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權這“三權”，是本次戶籍制度改革的一大亮點，它對于進一步保障農民權利、鞏固黨的執政基礎、尊重廣大農民意愿、積極穩妥推進中國特色新型城鎮化和傳承中華文明都具有重大的現實意義，但由此也會在農民與農民之間、農民與市民之間、農民與中央政府、地方政府以及輸出地政府與輸入地政府之間生發諸多利益矛盾。只有全面認識和深刻把握由此產生的利益矛盾，以利益最大公約數而構建一系列的利益協調機制,才能富有成效地把進城落戶農民的“三權”保障落到實處。

進城落戶農民；“三權”；利益矛盾；協調機制

經黨中央審定、國務院公布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確提出：土地承包經營權和宅基地使用權是法律賦予農戶的用益物權，集體收益分配權是農民作為集體經濟組織成員應當享有的合法財產權利；進城落戶農民是否有償退出“三權”，應根據黨的十八屆三中全會精神，在尊重農民意愿前提下開展試點；現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。[1]我們認為，現階段可以繼續保留進城落戶農民“三權”既具有重大的現功用，但由此也會生發諸多的利益矛盾，只有以利益最大公約數而構建一系列的利益協調機制,才能更加積極、富有成效地把進城落戶農民的“三權”保障落到實處。

一、保留進城落戶農民的“三權”有何現實功用？

對進城落戶農民仍保留土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權這“三權”做出的明確保障規定，是本次戶籍制度改革的一大亮點，它對于進一步保障和鞏固黨的執政基礎、尊重廣大農民意愿和積極穩妥推進中國特色新型城鎮化、傳承中華文明都具有重大的現實功用。

1、它是總結我國歷史經驗教訓，進一步保障農民權益和鞏固黨的執政基礎的必然選擇。從歷史上來看，農民這一社會群體歷來是中國共產黨最重要的群眾基礎和執政基礎。黨的群眾基礎和執政基礎的鞏固與擴大是同共產黨維護、實現和發展農民群眾的權利是緊密聯系在一起的。可以說，什么時候中國共產黨比較好地解決了農民權利問題，農民群眾真正得到了實惠，農民群眾就真心實意地擁護中國共產黨，中國共產黨的群眾基礎和執政基礎就空前鞏固，黨領導的事業就能取得巨大的成就。對于我國農民來說，土地是最基本的生存資源；對于政府特別是共產黨來說，土地則是發動和組織農民的有效手段，也是得到廣大農民擁護和支持的重要物質資源。 共產黨之所以能夠打敗國民黨，成功奪取政權，最根本的就是依靠土地革命和土地改革，保障農民土地權利從而得到了廣大農民支持擁護而成功獲取的。1949年建立新中國以后，共產黨采取沒收地主土地無償分給沒地或少地的農民，實行“耕者有田”的政策，廣大農民獲得了相對完整的土地所有權及其經營權和收益權，農民由衷地感謝和擁護共產黨。它也為共產黨穩固政權，以及后來推進工業化奠定了扎實的基礎。但后來推動的激進式集體化、人民公社化，又把土地的農民所有制變為所謂集體所有制，即剝奪了農民最基本生產資料——土地的過程，造成廣大農民財產權利的全面被剝奪和人身權利的全面被依附。最終結果是既破壞了農業生產，影響了農村社會的穩定，又導致國家與農民關系的緊張 。1978年，改革開放也是從農村土地改革，實行分田到戶，家庭聯產承包責任制開始的。家庭聯產承包責任制 使廣大農民又一次獲得了土地自主經營權，實現了農民對勞動與收益對等性要求，共產黨再次獲得了廣大農民的認同和支持，從而鞏固了共產黨在農村的執政基礎。但隨著我國工業化和城鎮化的快速擴張，全國各地又掀起了“圈地運動”熱浪，大量農民承包地和宅基地被侵占轉為工業用地和城鎮建設用地，造成許多地方農民淪為“種田無地、上班無崗、養老無保”的“三無農民”，再次觸動了農民土地的神經，再次突破了農民生存的底線，許多農民被迫走上漫長的告狀、上訪之路，進而最終造成政府與農民關系的日益緊張、疏遠，甚至對立，嚴重影響了共產黨的執政基礎。即使37年過去了，時空已經變換了，但土地仍然是和國家政權的基礎緊密聯系在一起的。[2]

2、它是尊重廣大農民意愿，適應我國現在的經濟發展與公共服務狀況而作出的科學安排。土地是農民安身立命的根本，但目前不少地方土地承包經營權、宅基地使用權的確權登記頒證工作還沒有完成。按照現行的土地承包法，進城落戶農民轉為非農業戶口的，應將承包地交回集體發包方，不交的集體有權收回。如此之下，農民對進城落戶自然心存顧慮。2010年，中國社科院通過對11萬農民進行調查，結果顯示長年進城務工群體(生于1960——1970年代)不愿轉為非農戶口的比例達80%，年輕進城務工群體(生于1980年代)不愿轉為非農戶口的比例達75%，而若以土地權益作為交換而落戶城鎮，不愿轉為非農戶口的比例則高達90%。 2013年“廣東省有關部門為期2個月的《廣東省農民現狀問卷調查》，結果顯示，盡管廣東農民35歲以下的青壯年約2/3在外打工，但接近一半的受訪農民卻不愿意遷移到城市居住，主要原因是融入城市的代價太大、成本太高”。[3]另“據四川省統計局2014年7月25日發布的《2014年四川省進城務工人員現狀調查報告》顯示：有93.7%的進城務工人員表示習慣城市生活，但愿意落戶城市的只有10.7%；怕養老得不到解決、住房沒有保障、失業或找不到工作是進城務工人員轉為城鎮戶口擔心的三大問題；如果轉為城鎮戶口，進城務工人員希望家中土地維持現狀不變和有償流轉的比例占59.3%，希望農村住房維持現狀不變的占57.4%。目前中央雖然提出了保障農業轉移人口及其他常住人口隨遷子女平等享有受教育權利；把進城落戶農民完全納入城鎮社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社會保障體系；把進城落戶農民完全納入城鎮住房保障體系，采取多種方式保障農業轉移人口基本住房需求。但在城鎮職工各項保障存在機關、事業單位、企業職工雙軌制甚至多軌制都還剪不斷理還亂的背景下，幾乎沒有人會相信對進城農民工的保障能夠很快與城鎮居民平起平坐”。[4]所以說讓農民放棄現在法律上、政策上賦予農民的這三項權益，那農民當然心理上是極不踏實的，是極度擔憂的。那么怎么樣才能夠讓農民消除他的這些顧慮，還是要在城市這方面來做文章，讓農民在城市當中能夠感受到切實的利益，能夠感受到像城市職工一樣的福利，比如說能夠用公積金，能夠有安置房，子女也能夠在當地就近上學升學。只有這樣，農民才能夠完完全全進城，到這時農民的這三項權利，就可以通過補償的方式，好比一些地方通過安置房換農民的宅基地的放棄，通過提供的社會保障來換農民的承包經營權的這個放棄。如果要是對集體資產的收益分配，就可以通過集體購買的方式，通過這個市場化的手段，給農民一個合理的補償，那么農民最終還是能夠離開農村進入城鎮的。

3、它是吸取世界各國發展教訓，積極穩妥推進中國特色新型城鎮化的特色選擇。中國特色的城鎮化具有與世界上一般發展中國家不同的特點，一是城市市基礎設施比較良好；二是城市中沒出現大規模貧民窟現象。這完全是與中國的城鄉二元結構、農村基本經營制度以及土地制度的特色選擇有關。目前，中國城鄉二元結構對過去限制農民進城的行政堡壘都差不多取消了，農民不僅可以自由地進城了，還可以自由地回鄉，保留了農民可能進城失敗仍然可以返回農村的基本條件；但同時卻又限制城市資本及市民隨意下鄉進村落戶的自由。從這個意義上說，當前這種城鄉二元結構正在發生歷史性變化，即對農民由過去剝削性的城鄉二元結構變成現在保護性的城鄉二元結構，變成保護進城可能失敗仍然可以返回農村權利的制度。正是這種保護性的城鄉二元結構給進城失敗農民可以返回農村的機會，還能過上基本溫飽的生活，從而也就避免了中國城市大規模貧民窟的形成。中國農村基本經營制度的特點是土地歸農村集體所有，農民按戶承包經營，農民有長久不變的土地經營權；每戶農民都有無償使用的宅基地。這種農村基本經營制度讓所有農民都可以通過承包經營土地獲得基本生活資料，可以在宅基地蓋上用于生產生活的住宅，從而使廣大農民能夠大致過上溫飽生活。當代中國土地管理的最大特點是消滅了特權的土地貴族集團，沒人再可以憑借其占有的土地來剝削他人及不而獲，成為土地食利者。近年來正是將城郊農地非農使用增值收益以土地出讓金的形式用作城鎮基礎設施建設，良好的城鎮基礎設施又成為城鎮經濟進一步發展和更多人口城市化的潤滑，實現了部分人口城鎮化。這種以城郊農地非農使用增值收益歸公為核心的土地制度使中國城市化取得了突飛猛進的發展，它也是中國雖然世界上的發展中國家，卻可以有發達國家一樣良好城市基礎設施的關鍵所在。試想，如果沒有中國特色的城鄉二元結構和農村基本經營制度為農民提供在城鄉之間自由往返的通道，中國城市必會產生大規模的貧民窟，在這樣的貧民窟生活，不僅對農民不人道，而且一旦發生經濟危機，大規模的城市貧民窟必會對其起到推波助瀾的作用，經濟危機轉化為社會、政治危機的可能性極大。加上中國缺少大規模超越性宗教的國情，城市大規模貧民窟的治理難度必然超出有宗教信仰國家的很多倍。[5]因此，保留進城落戶農民“三權” ，將過去“剝削型”的城鄉二元結構創造性轉化為“保護型”的城鄉二元結構 ，保持農村基本經營制度的穩定，為農民提供在城鄉之間往返進退的條件；保持中國土地制度的優勢，將城市化與建設城鎮基礎設施的籌資與改革土地財政體制結合起來，這樣就可以保持中國社會的基本穩定，就會為積極穩妥推進中國特色新型城鎮化提供堅實保障。

4、它是記住鄉愁，傳承傳統鄉村文化和傳播現代城市文明的有效途征。中華文明的一個重要特征就是文化傳承的持續性，它既表現在物質和非物質的上下幾千年來傳承，也表現在國人記住鄉愁的“尋根”意識。中國農民是世世代代生活在鄉村熟人社會中的，他們的鄉村生活往往是生產、生活與風俗人情三位一體的。鄉村的山林、河流、田野、道路、建筑以及生產方式、生活方式、風俗習慣等，都是鄉村中國傳統文化的的載體。祖上或兒時居住的村落風貌及生產生活方式，對于離鄉背景的外流人員及其后代來說，往往是精神上的“根”。數千年來，中國的讀書人、商人或其他群體一，無論外出從下、經商還是打工，甚至重洋遠渡，也往往都有“尋根”情結，有的落葉歸“根”。故鄉與游子常常相互影響，故鄉情游子念，游子從故鄉汲取精神營養又把現代城市文明融入故鄉，歷史上許多美麗鄉村道路、村落布局建筑及水利設施也是由離鄉外出的群體打通修建的，離鄉外出群體對故鄉村落風貌及生產生活方式產生了重大影響，“根”的文化在歷史的長河中代代傳承。在當今，大多數進城落戶的農民家庭也仍然與故鄉保持著密切的親緣、朋友關系，他們祖上的墓葬、兒時的玩伴、學時的同學老師、農時的農具及鄉村風光還時常在腦海中浮現，他們在外發了財、學了藝也愿意回到故鄉發展創業顯擺。因此，保留進城落戶農民“三權”，對于留住進城落戶農民工家庭乃至其后代在農村的“根”，更好地傳承中國傳統文化和傳播現代城市文明是有積極效應的。[6]

二、保留進城落戶農民“三權”會生發的利益矛盾

現階段保留進城落戶農民“三權”不僅對國家宏觀層面具有重大的現實意義，而且對進城落戶農民個體家庭也會產生積極的經濟效應：首先是保障了進城落戶農民的當期利益，如土地承包經營權流轉、宅基地使用權轉讓和集體收益分配權分紅的收益；其次是保障了進城落戶農民的預期利益，如承包地、宅基地如果將來被國家征收時可以此獲得的經濟補償，集體資產經營良好可增加的分紅；第三是保障了農民如果在城鎮可能失敗仍然可以返回農村再次對承包地、宅基地、房屋使用的權利。[7]但由此也會產生和引發一系利益矛盾。

1、 與留村農民的利益矛盾。如果保留“三權”，對留在農村的農民家庭就可能會產生消極的經濟效應：一是留在農村的農民家庭將不能獲得已經進城落戶農民家庭的土地承包經營權、影響土地適度規模經營的推進，從而增加其收益。土地適度規模經營是農業現代化的重要基礎條件，而影響土地適度規模經營的主要因素是戶均占有的土地，如果進城落戶農民家庭讓出土地，留村農民家庭的勞動力經營的土地面積就會增加，就有利于土地規模經營；反之，如果進城落戶農民家庭保留土地，就可能不利于土地規模經營或增加土地規模經營的成本，因為留在農村的農民家庭要獲得其土地承包經營權就要支付一定流轉補償費用，從而增加其經營成本。二是進城落戶農民往往是村中的能人，由于當時推行家庭聯產承包責任制時，土地是好壞、遠近搭配的，進城落戶農民的承包地、宅基地與留村農民的承包地、宅基地可能是交錯混雜在一起，如果保留“三權”，就可能影響留村農民家庭對自己承包地、宅基地的總體規劃總體開發利用，從而影響其收益的提高；[8]三是進城落戶農民家庭繼續參與集體收益分配就會減少留在農村的農民家庭的分配額。

2、與已往進城農民的的利益矛盾。保留進城落戶農民“三權”可能會引發已往交回土地物權的農民“悔索權”反應。過去一些地方的農民工已經全家進城落戶，其中多數地方依法要求當時進城落戶農民交還了土地承包權和宅基地使用權，如果現在又規定可以保留土地承包權和宅基地使用權，是否可能引發這一群體的“悔索權”反應？這是一個有待觀察和研究的問題。

3、 與原市民的利益矛盾。從直接關系來觀察，對進城落戶農民是否保留“三權”，對城鎮原市民沒有直接的利害關系；但要細究起間接關系來，如果繼續保留進城落戶農民“三權”，由于城鎮原市民不享有土地承包經營流轉權、集體收益分配權和宅基地使用權，對農民由過去剝削性的城鄉二元結構變成現在保護性的城鄉二元結構，因而有一部分城鎮原市民可能認為自己作普通公民沒能享受到此項權利而生發不滿。因為進城落戶農民可以享受戶口或居住證所承載的子女入學、醫療保險、創業就業扶持、住房保障、養老保險、社會救助等公共服務和社會福利，卻又保留著“三權”的保障和收益。這就可能從一個極端走向另一個極端。

4、與新市民的利益矛盾。保留進城落戶農民“三權”可能會增加新市民購房租房等進城落戶的成本。隨著我國戶籍制度的深化改革和城鎮化的不斷發展，大規模、流動性的新市民將會不斷產生。由于進城落戶農民見多識廣，維權意識高，談判能力強，如果保留其“三權”往往會抬高征地拆遷補償標準，而征地拆遷補償過高的后果最終會轉嫁到購房者特別是新市民的身上，新市民往往成為現實或潛在的利益受損者。對補償標準的過高預期，導致土地征拆遷更為艱難；繼續大幅提高補償標準，地方財政將不堪重負；征地成本的轉嫁，必將大幅增加二、三產業的成本，最終轉嫁城鎮消費者和購房者。這種財富轉移規模過大，必然會因其不公而造成新的社會矛盾。[9]

5、與地方政府的利益矛盾。在推進農民進城落戶過程中，勞動力的輸入地政府與輸出地政府具有不同的收益：對輸出地而言，輸出人口可使本地政府擁有更多的土地資源；對輸入地而言，輸入人口可為本地提供大量廉價的勞動力資源。國家發改委宏觀經濟研究院相關負責人強調，由于目前中央政府與地方政府、輸入地政府與輸出地政府對推進農民進城落戶的成本如何進行合理的分擔還沒有尋找到各方能接受又切實可行的行動方案，特別是農民宅基地指標如何轉化為城鎮建設用地指標，又如何實現跨省流轉分配，農民工各種社會保障如何在輸入地與輸出地之間接續等還沒有得到有效解決，因而輸入地政府與輸出地政府大都不愿意承擔市民化的成本，它們在成本分攤上就相互推諉。如果讓農民工家庭來承擔這筆費用，自己花錢購買城鎮居民應有的公共服務，既不合情理，也無現實可能。從“誰受益、誰承擔”的經濟學角度來說，輸入地政府是農民工的最大受益者，應當在其成本分擔中負起主要責任，何況城市的發展目標本身就要實現基本公共服務的均等化，沒有理由要求農民工一面為城市發展繁榮做出勞動奉獻，一面又要自己花錢購買公共服務。所以，輸入地政府應當承擔起推進農民進城落戶過程中教育、醫療、保障房等社會保障的主要成本。但這樣要求又可能產生另外一個問題，即農民進城落戶后，享受了輸入地的公共服務，但其土地仍然留在輸出地，其土地收益則歸輸出地所有；輸出地還能轉移的勞動力市民化中獲取更多的外部性收益，如勞動力在輸入地賺得的金額帶回老家，在輸入地學到技術本領返鄉創業等都能帶動輸出地的經濟發展，這對輸入地來說又失公允。[10]

三、如何協調保留進城落戶農民“三權” 生發的利益矛盾？

產生上述種種利益矛盾沖突，既與推進農民進城落戶的地區資源及經濟發展狀態有關，也與各地城市政府的發展定位有關，但最根本的還是相關的體制機制創新滯后，不能適應推進農民進城落戶的發展要求。因此，要有效推進農民進城落戶，就要以利益最大公約數而構建一系列的利益協調機制來破解這些利益矛盾沖突。

1、 主體平等機制。所謂主體平等機制，就是進城農民與留村農民、原市民與新市民、輸入地政府與輸出地政府等等利益主體平等利益表達權和公平利益博弈權的制度化。一是信息公開機制。要求有關方面公開有關進農民城落戶的諸種信息，讓有關利益方隨時查詢，保證農民、市民、政府等社會主體有平等的知情權。二是訴求表達機制。要求在相關制度設計上增加各利益主體參與利益表達的渠道，讓各種農民、市民，輸入地政府現輸出地政府等利益主體都可以通過大眾媒體等方式充分表達利益訴求。三是壓力施加機制。目前我國社會，不同利益主體已有了弱勢與強勢之分，強勢群體擁有的資源多，為自身爭取利益的手段；而弱勢群體則相對較少，要提高為自身爭取利益的能力，就必需有特殊的對強勢群體施加壓力的機制。四是利益協商機制。它是一種在利益訴求得到充分表達的基礎上，有利益矛盾方面主體依據法律的渠道和程序進行對話和談判協商，從而自行解決矛盾的制度。五是是調節與仲裁機制。在利益主體發生矛盾而對話和談判協商又不能達成妥協的情況下，就需要借助第三方來調解或仲裁，即需要中央政府或司法機關來來調解或仲裁。[11]

2、土地流轉機制。建立和完善農村土地流轉機制，是實現進城落戶農民家庭承包地流轉經營權和宅基地使用權有效流轉并獲得收益的必然要求。為此，一要堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地規范有序流轉。 規定農民進城落戶后，其保留的土地承包經營權應當依法流轉，即保留土地承包權、流轉土地經營權，不得撂荒 ；其保留的宅基地使用權可以自愿有償出讓，在農村集體組織依法進行遷村并點時與其他村民履行相同義務和享有同等權利。二要建立健全以政府主導，以區縣服務中心、鄉鎮服務站、村級服務點為網絡，服務“三農”為宗旨的非盈利性的土地流轉服務平臺；并建立流轉信息庫，開展信息咨詢、評估、協辦手續等服務。三要建立公開土地流轉信息網絡，使社會各方能夠及時、全面、準確地獲取可靠的土地流轉信息。四要積極培育各種具有較強專業性、獨立性和權威性的土地投資機構、法律咨詢機構、委托恰代理機構、土地保險機構等有效開展土地流轉的中介服務組織。五要建立公平、開放、透明的土地流轉價格形成和引導機制。應注重發揮市場對土地流轉價格形成的決定性作用，避免政府的不當干預，提高透明度，接受社會監督。同時，由于我國土地流轉市場還處在起步階段，為了減少土地流轉中惡意投機炒作，推動土地市場運行的公平、公正、有序，政府有關部門有必要在對形成土地價格有關因素的具體分析基礎上，對不同土地作分等定級、科學評估，合理確定土地流轉的基準價格，在基準價格的基礎上由市場具體決定土地的流轉價格，并建立相應的土地流轉價格公示制度。[12]

3、成本分攤機制。實現農民進城落戶的成本較大，需要明確中央政府、輸入地政府、輸出地政府、企業和農民自身五個主體的責任，建立合理的成本分擔機制。第一，必須明確中央政府、省級政府和地方城市政府在推進農民進城落戶方面的主要職責。中央政府必須依法制定基本公共服務的全國最低標準，并依法承擔義務教育、公共醫療和社會保障等基本公共服務成本，增加對接受跨地區農業轉移人口較多省份城市的財政支出補助；省級政府主要本省(區、市)公共服務標準，承擔本省公共服務的費用支出，并增加對接受農業轉移人口較多城市的財政支出補助；地方城市政府則要承擔中央政府、省級政府規定的公共服務費用支出部分，以及城市基礎設施建設和運營成本。第二，中央政府及省級政府要根據城市公共服務產品的不同各類，采取差異化的財政轉移支付與財政分擔體系，要以“誰受益大，誰承擔多”的理念來明確地方城市的主體責任，對于享受人口紅利的輸入地來說，應明確其承擔更多的責任。第三，還必須明確政府、企業和個人不同責任，政府主要承擔農民進城落戶在義務教育、就業服務、衛生醫療、社會保障、保障性住房建設以及城市公共設施建設等方面的公共費用；企業則需要保證職工工資正常增長，并繳納職工社會保障費用，并可利用自有土地經規劃批準建設職工宿舍；農民個人則需要承社會保障的自繳部分和住房等私人費用。[13]

4、“人財掛鉤”機制。要根據推進農民進城落戶的發展態勢，以常住人口作為財政分成依據來調整中央政府、省級政府和地方城市政府之間的財政分配關系 ，進一步改革完善我國財稅制度。一是健全中央政府和省級政府的“人財掛鉤”機制，對接受農民進城落戶較多的城市給予更多財政補助資金。二是進一步健全財權與事權相統一的財政管理體制，努力實現地方政府財權與事權相對應，確保地方政府具備提供一定公共服務和一定財政資金調節人口空間分布的能力。三是進行稅制改革，努力促使我國生產型稅制向消費型稅制轉變，逐步使消費成為主體稅種，減少間接稅，增加直接稅，減少來自于企業繳納的稅收，增加來自于居民繳納的稅收，從而鼓勵地方城市政府提供良好公共服務以吸引更多外來人口，改變地方城市政府要“人手”不要“人口”的傾向。[14]

5、“人地掛鉤”機制。長期以來我國城鎮化發展中的一大問題是人口城鎮化與土地城鎮化的嚴重脫節，土地城鎮化速度大大快于人口城鎮化，這跟這些年來推行的城鄉建設用地增減掛鉤政策直接相關。按照城鎮化的邏輯，城鎮化的核心內容是“人的城鎮化”，不能只是土地城鎮化及城市規模的擴大，而是要將農民化進城鎮，因此就不應該以土地與土地掛鉤，而應該以用地指標與接受農業轉移人口進城落戶數量掛鉤。所以要推進新型城鎮化，就必須改變這種不正常的利益格局，就要實行土地與農民進城取得戶籍落戶掛鉤的新機制 ，即根據各城市實現農民進城落戶的數量規模，在每年的用地指標上增加一部分指標 ，用于解決城市基礎設施、公共服務設施和農民工住房問題；實行城市化地區建設用地增加規模與吸納農民進城落戶的規模掛鉤，城鎮建設用地規模與吸納農民進城落戶的規模掛鉤。土地“掛鉤”指標收益應該在確保農民工有穩定可靠社會保障和居住條件的基礎上，收益剩余部分才能全部用于城市基本公共服務建設，用于擴大城市基礎設施和公共服務容量。[15]從近期來看，農民進城落戶對輸入地政府會造成顯著的土地壓力和財政負擔，而輸出地政府相對受益，因此必須從“地”和“錢”兩個方面來進行調節：一是在輸出地與輸入地之間建立一個土地指標的增減掛鉤機制，規定由于農民轉移出來而承包地和宅基地歸輸出地政府收儲的土地指標，由中央政府統籌調劑一部分給輸入地使用；允許進城落戶農民將老家宅基地復耕為農地的過程中，將宅基地所對應的建設用地指標界定給農民，讓該農民將宅基地使用權帶到其就業落戶的城市去，實行農業用地跨地區的占補平衡。二是規定輸出地政府應向中央政府上交由于農民進城落戶而產生的部分土地收益，再由中央政府通過財政轉移支付的方式給輸入地政府專門用于推進農民進城落戶工作。[16]

6、法制保障機制。農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，是廣大農民應當享有的完整財產權利，必須依法給保障。去年7月30日經黨中央審議、國務院頒布的《關于推進戶籍制度改革的意見》，為戶籍制度改革順利推進將起保駕護航的作用。今年1月中央、國務院印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，為保障進城落戶農民“三權”提供了改革方向。為此，就需要進一步調整和改革現有的一些法律法規，從根本上剝離與戶籍掛鉤的歧視性制度，以保障進城落戶農民“三權”落到實處。一是迫切需要修改現行的《土地管理法》，保障廣大進城落戶農民的土地物權；二是要修改調整〈〈勞動法〉〉，保障進城落戶農民有平等的勞動就業權；三是修改完善〈〈義務教育法〉〉和〈〈社會保障法〉〉，保障進城落戶農民孩子享有平等的接受義務教育權利和社會福利保障；四是修改完善〈〈選舉法〉〉，不僅要保障外來人口的選舉和被選舉權，而且要依法保障農民這一弱勢群體的代表數量；五是加快清理從中央到地方諸多不利于公民自由遷涉、安居樂業和享有平等權利的法規和政策，為促進廣大農民進城落戶提供強有力的法治保障。

[1]國務院.關于進一步推進戶籍制度改革的意見[N].人民日報，2014-7-30.

[2]陳世偉.國家與農民的關系:基于執政黨土地政策變遷的歷史考察[J]. 社會主義研究，2012，(8).

[3]邱仰林.怎樣實現“人的城鎮化”[N].中國建設報，2014-8-27.

[4]童大煥.農民不愿進城落戶的遠慮和近憂[N]. 新華每日電訊，2014-8-4.

[5]賀雪峰.論中國式城市化與現代化道路[J].中國農村觀察，2014，(1).

[6][7][8]沈水生.農民工全家進城落戶后土地權益問題探討[J].行政管理改革，2014，(7).

[9]梅新育.警惕征地拆遷補償中的另一種傾向[J].中國黨政干部論壇，2013，(1).

[10]郭霖.構建農業轉移人口市民化的利益協調機制[J].江蘇政協，2013，(11).

[11]孫立平.利益表達制度化之路[EB/OL].(2010-5-24).http://www.eeo.com.cn/eeo/jjgcb/2010/05/24/170719.shtml.

[12]焦國棟.農村土地流轉應發揮好市場和政府的作用[N].光明日報，2014-09-20.

[13]張國勝等.社會成本、分攤機制與我國農民工市民化[J].經濟學家，2013，(1).

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[16]張占斌等.我國農民工市民化的財政支出測算與時空分布研究[J].中央財經大學學報，2013，(10).

(責任編輯：輝 龍)

2015-06-17

董若愚(1970-)，男，安徽桐城人，中共黃山市委黨校(黃山市行政學院)經濟學副教授，研究方向為社會主義經濟問題；方輝振(1958-)，男，安徽歙縣人，中共南京市委黨校(南京市行政學院)經濟學教授，研究方向為社會主義經濟結構及三農問題。

F810.451

A

1672-1071(2015)04-0041-07