政府向社會組織購買公共服務的現狀調查與對策建議
——以南京市浦口區為例

課題組

(中共浦口區委黨校 江蘇 南京 210000)

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政府向社會組織購買公共服務的現狀調查與對策建議
——以南京市浦口區為例

課題組

(中共浦口區委黨校 江蘇 南京 210000)

隨著社會的快速發展，公共服務需求快速增長，呈現出多元化和個性化的特征，對政府傳統的公共服務供給模式提出了挑戰。南京市著力加強政府向社會組織購買公共服務的力度，各區(縣)政府也在逐步推進向社會組織購買公共服務，取得了一些成績。本文以南京市浦口區為考察對象，通過實地調研，對浦口區政府向社會組織購買公共服務的狀況進行了梳理、分析，并提出了相應對策。

政府；社會組織；公共服務；現狀；對策

隨著社會的快速發展，公共服務需求快速增長，呈現出多元化和個性化的特征，對政府傳統的公共服務供給模式提出了挑戰。十八屆三中全會《決定》指出：“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。”社會組織由于其非政府、非營利性和志愿性的特征，在滿足社會公共服務多元需求方面具有獨特優勢，也發揮了越來越重要的作用。

南京市自2003年在國內率先實施政府購買居家養老服務以來，著力加強政府向社會組織購買公共服務的力度，各區(縣)政府也在逐步推進向社會組織購買公共服務，取得了一些成績。本文以南京市浦口區為考察對象，通過實地調研，對浦口區政府向社會組織購買公共服務的狀況進行了梳理、分析，并提出了相應對策。

一、浦口區政府向社會組織購買公共服務的探索與起步

(一)以設計制度流程為基點保障公共服務購買管理的規范化

近年來，浦口區從建立制度、設置流程入手，規范政府購買公共服務工作。2014年出臺了《浦口區推進政府購買公共服務工作實施意見》和《浦口區政府購買公共服務實施細則》，明確了購買主體、承接主體、購買形式、資金管理等內容，規范了購買流程，為政府向社會組織購買公共服務提供了政策支持。根據這兩個文件，浦口區政府擬定項目實施方案，提出具體需求和條件，選擇相應的政府采購方式和承接主體。購買公共服務合同明確了購買服務的范圍、標的、數量、質量要求、服務期限、資金支付方式、違約責任、購買主體和承接主體的其他權利義務等。浦口區政府還組織履約驗收和動態考核，督促承接主體嚴格履行合同，將履約情況與其后續競爭掛鉤，建立優勝劣汰的動態調整機制。

(二)以拓寬領域范圍為關鍵推進公共服務購買內容的多樣化

養老幫扶、青少年關愛是浦口區購買公共服務中實施較早也是較完善的的項目，如浦口區銀杏樹老年服務中心開發了“依托社區養老機構拓展居家養老、康復服務”的新模式，中心規模不斷擴大，品牌價值逐步凸顯。殘疾人幫扶是浦口區政府購買公共服務中的重要一環，如浦口區殘疾人康復中心、浦口區太陽花殘疾人互助樂園，政府購買的服務內容涵蓋殘疾人生活的各個方面。2014年7月南京市出臺《南京市政府購買公共服務目錄(暫行)》，浦口區結合實際，按照目錄要求，相應制訂了購買清單，將購買公共服務資金按照預算管理要求列入財政預算，逐步擴大了公共服務購買的范圍，在社會保險、安全生產、社會工作、社區服務、勞動就業、醫療衛生、市政養護等領域都有購買服務項目。

(三)以增加競爭性購買為方向實現公共服務購買形式的多元化

浦口區政府向社會組織購買公共服務主要采取了非競爭性購買、體制內購買和部分購買等形式。一是非競爭性購買，如政府將區社會組織服務與發展中心交由南京市益民社會服務中心打包運作，頂山街道向新翼社會工作站購買社區治理服務等；二是體制內購買，比較典型的是向泰山街道社會組織培育中心購買公共服務；三是部分購買，如向民辦幼兒園實施幼兒助學券政策就是深受年輕父母喜愛的部分購買。2014年9月，浦口區出臺《浦口區推進政府購買公共服務工作實施意見》，意見中特別強調了采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價或者單一來源采購等方式。浦口區政府將繼續拓寬購買形式，形成多元并存的局面，同時方向和重心將向公開招標、邀請招標等競爭性購買傾斜和轉移。

(四)以提升社會組織承接能力為契機保證公共服務供給的優質化

浦口區在2013年成立了社會組織服務與發展中心，以政府購買服務的方式，每年拿出近100萬專項資金，委托南京市益民社會服務中心對社會組織進行培育和扶持。區財政每年安排300萬資金，對公益性社區服務項目予以資助，大力引進、扶持、培育和發展各方面有資質、有專業特長的社會組織在浦口創業。相繼出臺了《浦口區社會組織發展“種子”基金項目實施辦法》，《浦口區公益創投項目實施辦法(試行)》等一整套項目遴選、資金扶持、具體實施的相關辦法，扶持社會組織申報公益創投項目，獲取專項資金支持。2014年，浦口區社會組織共成功申報市、區級公益創投項目43個，獲取市、區專項資金支持300萬元，逐步壯大了社會組織的力量，提高了社會組織承接公共服務的能力。

二、浦口區政府向社會組織購買公共服務的困難與障礙

(一)政府部門職能待轉變

1.政府部門角色職責未科學定位。長期以來，政府將公共服務事業視為公益性事業，歸屬政府投資和管理，政府既“掌舵”又“劃槳”，既當“裁判員”又當“運動員”，職能范圍過于寬泛，界限模糊，造成了公共服務水平的低下。由于政府職能出現的錯位與越位，延緩了政府向社會組織購買公共服務的進程。而且由于對政府角色定位不清，政府職能轉變不到位，造成社會組織參與提供公共服務的難度加大，打擊了社會組織參與的積極性，不利于提高公共服務的質量。

2.社會組織主體地位未及時明確。十八屆三中全會《決定》指出：“推進國家治理體系和治理能力現代化”，強調了社會力量在國家和社會事務中的地位和作用。這就意味著，政府逐漸摒棄壟斷性的公共服務直接生產模式，開始從單一中心走向多中心治理，從“公益壟斷”走向“合理賦權”。換言之，政府要將“不該管、管不好、管不了”的某些公共服務讓渡給一些有資質的社會組織。但目前一些政府部門未將社會組織視為社會治理主體中平等的一員，對社會組織供給公共服務缺乏認同，直接影響了政府向社會組織購買公共服務。

3.雙方合作伙伴關系未有效建立。與西方文化倡導“伙伴”與“合作”的觀念不同，中國更注重“等級”與“秩序”的觀念，以至于整個社會仍習慣于自上而下的決策體制，部分政府部門對社會力量持不信任的態度。這種不信任直接體現為一些政府部門對社會組織提供公共服務心存顧慮，認為“有風險”、“靠不住”，甚至將社會組織看作是敵對的。信任的缺失導致合作伙伴關系難以建立，從而阻礙了政府向社會組織購買公共服務。

(二)政府部門制度設計待優化

1.法律法規較欠缺。法律法規具有權威性、強制性與規范性，是推進制度建設的強有力工具。社會組織要獲得生存的空間，必須依賴于法律法規的保障。當前與政府向社會組織購買公共服務相關的《政府采購法》，并沒有將公共服務項目納入采購范圍，購買的客體中也沒有社會組織。盡管江蘇省、南京市2014年相繼頒布了公共服務購買目錄，浦口區緊隨其后也出臺了公共服務目錄，但因為出臺時間比較倉促，加之多以紅頭文件方式進行，缺乏一定的權威性與強制性。

2.運作流程欠合理。購買內容不精細：浦口區公布的131項公共服務目錄與政府采購目錄呈現了部分重合，與南京市公共服務目錄完全一致。目錄清單未充分做到科學劃分、因地制宜、與時俱進；購買方式稍顯單一：浦口區目前最基本的購買方式是定向委托和競爭性談判等，缺少公開招標和邀請招標等競爭性的購買方式；購買程序缺乏競爭性：由于政府習慣于傳統的購買方式以及社會組織資質不夠等原因，招投標的案例比較少，未形成相互競爭的競標局面。

3.監督評估不健全。當前，政府向社會組織購買公共服務，雖有監督評估的意識，但實施過程中的監督評估還不健全。監督方面，事前對購買內容、服務定價以及承接者監督待補充；事中對資金的使用情況監管待加強；事后對服務價格和服務質量監督待優化。評估方面，評估人員稍顯單一，缺少公眾、第三方專業機構的參與，帶有一定的主觀性與盲目性；評估標準隨意性較大，未形成系統和詳細的標準，缺少專業性與公正性；評估方式以聽取匯報和對照服務清單為主，比較缺乏客觀性與全面性。

(三)社會組織承接能力待提升

1.結構類型占比不均。2012年浦口區的社會組織是243家，為了滿足每萬人13個社會組織的要求，截止2014年年底，社會組織增加到875家。雖數量增多了，但部分社會組織無實體化的運作，很少開展業務活動。目前，社會組織主要分三類：一是具有娛樂性質的文體活動類組織，二是體現公益精神的志愿服務類組織，三是維護居民權益的利益代表性組織。調研中發現，浦口區的三類組織發展態勢不均衡：文體活動類發展得紅紅火火，志愿服務類占比不到20%，利益代表性組織則寥若晨星。

2.人力資源整合不優。一方面，社會組織內部隊伍結構不合理。從業人員中專業和專職人員比重偏少，工作人員的學歷結構、知識結構、年齡結構不合理，尤其是年輕化、專業化的隊伍緊缺，導致社會組織后續發展乏力。另一方面，外部力量未深度挖掘。外部力量主要是社區工作者和大學生志愿者，浦口區駐區高校眾多，但現在并沒有深度挖掘社區工作者和大學生志愿者的力量。如大新社區的某個社會組織雖臨近鐵道技術學院，但提供服務過程中并沒有充分利用高校大學生志愿者的力量。

3.資金來源渠道不廣。理想狀態下，社會組織資金主要來源于三個方面：一是來源于政府的財政資助與撥款；二是來源于一些財團的捐助和民間的慈善捐款；三是自身提供有償福利服務所獲得的收入。目前，浦口區社會組織維持自身發展與運作的資金來源主要是政府的財政資助與撥款，缺乏企業的捐助、民間的慈善捐款和社會組織自身提供有償公共服務獲得的收入。社會組織習慣于“政府輸血”而缺乏“自身造血”，長此以往，可能將因失去自身的獨立性而不能更好地承接政府購買的公共服務。

三、政府向社會組織購買公共服務的對策與路徑

(一)轉變政府職能，積極探索政府向社會組織購買公共服務的新思路

1.建立政府與社會組織的合作伙伴關系。隨著政府職能的轉變及社會治理主體的多元化，政府與社會組織之間正朝著合作伙伴的關系發展。政府應積極轉變職能，樹立共治理念，努力搭建信任溝通平臺，確立政府與社會組織平等合作、相互尊重、優勢互補的多元共治模式關系，提高公共服務的效率和質量。

2.確立社會組織公共服務供給主體地位。合理界定政府、市場、社會三者職能邊界，建立公共服務領域的合作伙伴關系。凡是不宜政府行使、可以交由社會組織承擔的工作，政府應讓渡空間給社會組織，交由社會組織來承接。鼓勵社會組織進入市場無法做、政府又不能為的公共服務領域，為市民提供差異化、多樣化的公共服務。

3.明確政府部門公共服務購買的角色職責。政府向社會組織購買公共服務，由公共服務的直接提供者變成服務的購買者，在財政上表現為由公共資金的直接使用者逐漸變為資金分配者，并不是政府轉移了自身應該承擔的責任，而是轉變公共服務供給的方式，通過制定標準、監督評估，向公眾提供更高質量和水平的公共服務。

(二)加強制度建設，有效構建政府向社會組織購買公共服務的體制機制

1.規范政府購買公共服務的范圍與標準。加快完善現行的《政府采購法》，明確政府購買公共服務的標準、種類、形式和范圍。一是科學劃分。劃分清楚哪些是應當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的公共服務，哪些是可以向社會力量購買的，并合理設置公共服務購買目錄。二是因地制宜。即在選擇購買內容時，要以滿足浦口區居民的需求為重要標準，在此基礎上擴大購買范圍，滿足浦口居民日趨多樣化的公共服務需求。比如在居家養老服務運作模式方面，由于浦口區既有城市社區又有農村社區，城市社區可采用專門的社會組織提供服務，而農村社區由于地域偏遠、老人對照護者的心理偏好等原因應依托政府買單、鄰里互助的方式。三是與時俱進。即隨著社會經濟的發展，適時調整政府購買公共服務的內容和范圍。

2.規范政府購買公共服務的運作流程。包括制定規劃、公開招標、簽訂合同、項目實施、監督管理、評估服務等政府購買公共服務的流程都需要明確規范。各部門確定購買服務目錄并經財政局審核后，應主動向社會公開所需購買服務項目的服務標準、購買預算、評價方法和服務要求等內容，按規定采取定向委托或公開招標等方式向社會組織購買服務。在購買服務工作過程中，應明確財政局、審計局、購買單位與社會組織等主體的分工與職責，按規定進行信息公開、績效評價與監督檢查。

3.規范政府購買公共服務的資金安排與管理辦法。政府應把購買公共服務的資金納入公共財政預算，從而避免承接公共服務的社會組織的財政支持資金隨著項目的結束而終結，以保證公共服務購買具有穩定的資金來源。財政部門要根據浦口區的財力狀況和年度預算計劃統籌安排公共服務購買的相關資金，本著“少花錢、多辦事、辦好事”原則，確保資金得到合理充分的利用。同時建立財政投入監管體系，形成完善的財政投入績效評估制度，確保資金使用的公開、透明、規范、有效。

(三)建立評估監督體系，規避政府購買公共服務中的風險

1.建立政府向社會組織購買公共服務的評估體系。一是制定可操作化的評估標準。既包括對政府購買社會組織公共服務的效率評估，即財政資金是否實現了最大邊際效用，又包括效果評估，即通過公眾滿意度來衡量政府購買公共服務的效果。二是構建多元化的評估主體。除了政府主管部門外，要提高人大、專家學者的參與度，提高評估的專業化水平；要明確公眾參與的辦法和途徑，提高社會公眾的參與度，保證評估結果的客觀性和公正性。三是選擇合適的評估方式。事前，采用需求及組織資質評估的辦法，確定購買項目及服務提供者；事中，采用政府部門抽查、服務消費者反饋意見、社會公眾監督、服務組織自律性評估相結合等方式評估，以保證組織自身按照協議規定及行業規章制度進行運作；事后，依照合同要求和評估標準及購買的服務事項實施情況進行評估。

2.優化政府向社會組織購買公共服務的監督機制。一是優化內部監督機制。做到全面監督，即對服務項目的申請、立項、招標、簽約、實施、評估、反饋等公共服務購買過程中的每一個環節都進行監督，不僅包括對社會組織的監督，還包括對政府自身行為的監督，確保整個購買過程公正公開透明。同時建立動態監督模式，即對購買的事前、事中、事后都要進行監督，在協議實施過程中加強跟蹤監管，發現問題及時解決。二是構建外部監督機制。普及公民、媒體監督，推進社會參與，做到監督的多元化；運用第三方機構監督，如會計事務所、專業調查公司等機構，以完善的信息披露保證社會組織的規范運作和高效服務，保證監督的獨立性；完善專家監督機制，邀請一定數量并相對固定的專家學者，定期開展座談會，并接受人大、政協的監督，實現監督的專業性。

(四)促進社會組織發展，提升社會組織承接政府購買公共服務的能力

1.政府要創造有利的外部環境，大力支持社會組織發展。一是加大法制和政策扶持力度。繼續深化登記管理體制改革，適當降低社會組織承接公共服務的門檻，擴大直接登記范圍，以場地、資金、環境、稅收等優惠政策方式吸引外來社會組織入駐，為社會組織發展創造寬松的外部環境。二是加大孵化培育社會組織的力度。充分發揮浦口區社會組織服務與發展中心的力量，建立多部門聯動機制，為社會組織提供后勤保障服務及信息咨詢、網絡服務、教育培訓等支持，幫助社會組織在機構治理、團隊建設、服務能力以及資源拓展等方面全面提升。三是營造有助于社會組織發展的社會氛圍。通過電視、報紙、網絡等途徑進行宣傳，提高社會公眾對社會公益事業的責任心和參與度，形成有助于社會組織發展的社會氛圍。

2.社會組織要加強內部建設和管理，提升承接公共服務的能力。一是大力完善內部治理，增強競爭力。承接政府購買公共服務的社會組織要明確組織的使命和目的，建立權責明確、協調運轉、有效制衡的內部治理結構，提升民主科學決策水平和項目運作能力，夯實承接公共服務的基礎。二是整合行政社會資源，增強抵抗力。社會組織應實現由“政府輸血”向“自身造血”的轉變，除政府資金外，還可以通過與企業合作、發行債券、收費服務與公益服務相結合等方式拓寬資金來源渠道。如浦口區銀杏樹養老服務中心除了承接政府的購買服務之外，還為其他老人提供低償、有償的個性化服務，提高獲取社會資源的能力，保證社會組織能更好地承接政府購買的公共服務。三是加強人才隊伍建設，增強專業性。加大對內部人才的培養，提高專業化和綜合化能力；完善激勵機制，幫助員工規劃職業生涯，穩定專職工作人員隊伍，形成長效機制。

(責任編輯：悠 然)

2015-06-11

課題負責人：李兆才；課題組成員：陳娟娟、趙慧、修楠、高菲。

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1672-1071(2015)04-0108-05